O kontrolę w stowarzyszeniach najczęściej występują… ich członkowie. A przesłankami do podjęcia czynności nadzorczych są naruszenia statutu lub prawa – rozmawiamy z Piotrem Borkowskim z Biura Administracji i Spraw Obywatelskich (BAiSO) Urzędu m.st Warszawy.
W jakich sytuacjach albo z jakiego powodu najczęściej dochodzi do kontroli w organizacjach, w stowarzyszeniach czy w fundacjach?
Piotr Borkowski, Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu m st. Warszawy: – W przypadku stowarzyszeń to są najczęściej zawiadomienia składane przez członków organizacji. To jest właściwie blisko 100% przypadków. Czasami są to zawiadomienia od osób, które współpracują z tymi organizacjami bądź są beneficjentami ich działalności.
Jest też specyficzna grupa podmiotów, zajmujących się ochroną zwierząt. One mają uprawnienia, wynikające wprost z ustawy o ochronie zwierząt, zgodnie z którymi mogą nawet odebrać zwierzę. Takie działanie bardzo często jest impulsem do złożenia…
Skargi.
P.B.: – To nie są skargi. To są wnioski o podjęcie czynności nadzorczych. Takiej nomenklatury się trzymamy. Skargi są związane z działalnością administracji publicznej. Są organizacje, które prowadzą czynności zlecone z zakresu administracji publicznej. Wtedy ma zastosowanie Kodeks Postępowania Administracyjnego.
My działamy w zakresie wniosków o zastosowanie środków nadzorczych, wynikających z Ustawy prawo o stowarzyszeniach albo z Ustawy o fundacjach.
Co ważne, niekoniecznie w każdym starostwie będzie tak samo. Warszawa przyjęła taki sposób działania, że podzieliła nadzór i współpracę z organizacjami pozarządowymi. W naszym biurze nie ma żadnych kwestii związanych z dotacjami, z grantami. Nie współpracujemy z organizacjami pozarządowymi. Te kwestie są w Centrum Komunikacji Społecznej i w biurach merytorycznych.
I to tam są kontrolowane dotacje.
P.B.: – Tak, oni kontrolują dotacje. Ale nie wszędzie jest tak samo. Są takie starostwa i miasta, w których biura współpracy z organizacjami zajmują się także nadzorem nad organizacjami. Tam być może są takie sytuacje, kiedy środki nadzorcze są stosowane z urzędu. W Warszawie tego nie ma.
Czy anonimowe wnioski o podjęcie czynności nadzorczych też są rozpatrywane?
P.B.: – Dla nas nie ma znaczenia, czy to jest anonim. Wniosek rozpatrujemy pod kątem tego, czy istnieją przesłanki, że w stowarzyszeniu czy fundacji doszło do nieprawidłowości. To jest podstawa do naszego działania.
Jak to zatem wygląda po kolei? Do Biura Administracji i Spraw Obywatelskich trafia wniosek o podjęcie czynności nadzorczych wobec stowarzyszenia X. I co się dzieje?
P.B.: – Pierwsze co robimy przy takim wniosku, to jest ocena, czy faktycznie on dotyczy spraw, którymi możemy się zająć. Co do zasady – oczywiście występujemy do stowarzyszenia z prośbą o wyjaśnienia w tej sprawie. Dopiero mając te dwa stanowiska, rozstrzygamy, czy będziemy podejmować jakieś działania, czy ich nie będziemy podejmować.
A jakie są przesłanki do podjęcia działań?
P.B.: – Przesłanki są dwie. Naruszenie statutu albo prawa. One zawsze wynikały z art. 28 Ustawy prawo o stowarzyszeniach. W tej chwili, po zmianie tej ustawy, to jeszcze zostało podkreślone. Art. 28 właściwie mówi już o stosowaniu pewnych form, środków nadzorczych. Natomiast art. 25 mówi w ogóle o rozpoczęciu postępowania wyjaśniającego. Ustawodawca wskazał, że jeżeli nie ma podstaw do przypuszczenia, że doszło do naruszenia statutu bądź naruszenia prawa, to nawet nie ma wszczęcia postępowania wyjaśniającego. Nie możemy się narażać na zarzut nękania z tego powodu, że występujemy do stowarzyszenia z jakimiś absurdalnymi zarzutami. Tak ustawodawca wymyślił ten nadzór.
Jesteśmy pewnego rodzaju buforem. Wnioski wpływają do nas, a nie są składane bezpośrednio do organizacji czy bezpośrednio do sądów. Powiedzmy sobie szczerze – większość wniosków nie jest zasadna. To są czasami takie najprostsze żale obywatela, że coś się dzieje inaczej niż on sobie wymyślił. Ktoś nie uzyskał takiej pomocy, na jaką liczył. Albo podejrzewa, że stowarzyszenie czy fundacja mogłyby udzielić innej pomocy, ale nie udzielają.
Dużo tych wniosków wpływa do Biura?
P.B.: – Takie statystyczne podejście czasami jest złudne i mylące. W 2014 roku objęliśmy nadzorem stowarzyszenia działkowe. To była duża zmiana, zarówno w prawie, jak i ze względu na nadzór. Nadzorem została objęta sfera działalności i aktywności społecznej, która do tej pory nie była nim objęta albo ten nadzór był, powiedzmy, iluzoryczny. Dlatego w 2014 roku wniosków było mnóstwo, bo pojawiło bardzo dużo różnych konfliktowych sytuacji. Ale normą jest około 150 wniosków rocznie.
Od 2005 roku mamy też nadzór nad fundacjami. Na początku trafiały do nas pojedyncze wnioski w sprawie fundacji, ale w tej chwili wpływa ich już dużo więcej.
Łącznie będzie zatem w granicach 200 wniosków rocznie. Dochodzą do tego jeszcze wnioski dotyczące działalności stowarzyszeń zwykłych.
Gdy już trafi do Was wniosek, wystąpicie do organizacji, która jest w nim wymieniona i stwierdzicie, że jednak coś jest na rzeczy, to jak dalej wygląda postępowanie?
P.B.: – Jeżeli stwierdzamy, że faktycznie w działalności stowarzyszenia doszło do nieprawidłowości, występujemy do organizacji o ich usunięcie. To jest niewładczy środek nadzorczy z art. 28 – udzielenie ostrzeżenia, wystąpienie o usunięcie, a trzeci krok to już jest wejście w procedurę cywilnoprawną i złożenie wniosku do sądu. Wnioski do sądu są ostatecznością. Składamy ich około 20 rocznie. I nie zawsze są to wnioski rozstrzygnięte.
Działają jak straszak, otrzeźwienie dla organizacji?
P.B.: – Tak. To są takie sytuacje, gdy dopiero po złożeniu wniosku do sądu dochodzi do dostosowania działalności do stanu zgodnego z prawem, czyli uzyskujemy to, o co chodziło od samego początku. To jest także kwestia nastawienia organizacji do nadzoru, nierzadko personalna. Niektóre władze współdziałają z nami, inne nie. Czasami wnioski składamy także wtedy, gdy albo nie jesteśmy w stanie, albo nie chcemy rozstrzygać danej sprawy.
Na przykład?
P.B.: – Gdy trzeba rozstrzygnąć poważne zagadnienie prawne, a my jesteśmy tylko organem administracji. Jeżeli nie ma praktyki, nie ma orzecznictwa...
To trudno mieć jakieś stanowisko. Tylko sąd może powiedzieć, jak jego zdaniem jest.
P.B.: – Dokładnie. Po to są sądy. Pojawia się nam orzecznictwo i mamy wyznaczony kierunek dalszego działania.
Czyli nie ma takiej sytuacji, że wchodzicie z kontrolą do organizacji?
P.B.: – Nie.
Nadzór – to jest lepsze pojęcie?
P.B.: – W klasycznym ujęciu. Jednak środki nadzorcze, prawdziwie władcze są stosowane przez sąd.
Sąd może rozwiązać stowarzyszenie lub wprowadzić zarząd przymusowy...
P.B.: – Zarząd przymusowy jest instytucją z ustawy o fundacjach. W stowarzyszeniach nie ma takiej możliwości. Bardzo często w rozmowach pojawia się ten błąd: ktoś chce, żebyśmy wprowadzili zarząd przymusowy w stowarzyszeniu. Owszem, jest taka instytucja, ale po pierwsze, kompetencje w tym zakresie należą tylko i wyłącznie do sądu. A po drugie, taka możliwość pojawia się tylko w trakcie postępowania o rozwiązanie stowarzyszenia. To nie może być samoistny wniosek o wprowadzenie zarządu komisarycznego. Jeżeli byśmy mieli faktycznie „patologiczną” sytuację w organizacji – czasami najprościej byłoby wprowadzić zarząd przymusowy. Ale nie można. Ustawa wprowadza bardzo rygorystyczne wymagania, aby złożyć wniosek o rozwiązanie stowarzyszenia. Musimy mieć rażące i trwałe naruszenie przepisów i nie może być przesłanek do tego, aby ten stan miał się zmienić.
To się zdarza?
P.B.: – Właściwie nie. Nie pamiętam, żeby w tym trybie było u nas rozwiązane stowarzyszenie, ale faktycznie kilka takich wniosków zostało złożonych. Dzięki temu np. udało się doprowadzić do wyboru nowych władz. Walne zebranie realnie oceniło działalność władz i wyprowadziło organizację na prostą. Natomiast obecnie zaczynają się pojawiać i pojawia się coraz więcej wniosków o rozwiązanie stowarzyszenia, które de facto zakończyło działalność, ale nie ma możliwości jej zakończenia w trybie statutowym, czyli rozwiązania uchwałą.
Bo nie ma członków na przykład.
P.B.: – Bo nie ma członków albo nawet nie da się ich ustalić. To szczególnie w małych organizacjach, gdzie ktoś zmarł, ktoś wyjechał, ktoś miał dokumentację członkowską.
Zniknęła.
P.B.: – W takich sytuacjach nasze postępowanie wyjaśniające jest dwukierunkowe. Po pierwsze – weryfikujemy informację, którą uzyskaliśmy we wniosku o rozwiązanie stowarzyszenia. Czy nie mamy takiej sytuacji, że obrażony były prezes zarządu uważa, że po nim to już tego stowarzyszenia nie ma. Bo tak też się zdarza. Weryfikujemy więc prawdziwość okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca. Druga kwestia – konieczność uzyskania jakiegoś materiału dowodowego, na którym możemy oprzeć wniosek, a sąd może oprzeć swoje postanowienie o rozwiązaniu. Przed sądem funkcjonujemy w trybie procedury cywilnej, a nie administracyjnej. Przed sądem nie mamy żadnego władztwa. Jesteśmy stroną czy właściwie uczestnikiem, bo to są postępowania nieprocesowe.
Czy zdarza się, że do Państwa biura nie wpływa żaden wniosek, a Starosta sam z siebie występuje o usunięcie jakichś uchybień w organizacji?
P.B.: – W naszym archiwum mamy metry bieżące teczek i tysiące organizacji. Wiem, że gdzieś w kraju zdarza się, że są podejmowane takie działania – ktoś sprawdza, czy zarząd został wybrany, czy nie minęła kadencja.
Ma, powiedzmy, 50 organizacji na swoim terenie i regularnie sprawdza: aha, powinien być wybór zarządu co trzy lata, czemu się nie wydarzył?
P.B.: – Tak, dokładnie.
Państwo nie mają takich mocy przerobowych, czy intencji?
P.B.: – Nie mamy takich intencji.
Ale możliwości prawne są?
P.B.: – Tak. Szybciej nasze działanie z urzędu będzie miało miejsce wtedy, kiedy w jakiś sposób pozyskamy informacje o możliwych nieprawidłowościach. Na przykład z mediów.
Dziennikarz do Państwa napisze, że jest jakaś nieprawidłowość? Czy Pan czyta rano gazetę i sprawdza?
P.B.: – Nie, dziennikarze do nas nie piszą, nie składają takich informacji. Dziennikarze kontaktują się z nami sporadycznie, gdy np. przygotowują jakiś materiał i występują również do nas z wnioskiem o informację.
Warszawa jest specyficzna pod tym względem, ponieważ organizacje tutaj zarejestrowane nierzadko są medialne. Stąd czasami pojawiają się informacje.
Wspomniał Pan o materiale dowodowym, który jest potrzebny, aby mieć na czym oprzeć się w sądzie w przypadku wniosku o likwidację organizacji. Co to może być? Jaki materiał dowodowy należałoby zgromadzić?
P.B.: – Przede wszystkim staramy się ustalić dane członków ostatnich władz bądź dane członków założycieli.
Wszystkie stowarzyszenia mają akta prowadzone od początku. To jest kategoria archiwalna A i nie ma możliwości podziału tych akt i przekazania ich gdzieś do archiwum. Dopóki stowarzyszenie istnieje i działa, to wszystko jest dostępne, łącznie z listą członków założycieli.
Mamy takie wewnętrzne przekonanie, płynące też ze złych doświadczeń, że nie możemy występować do członków założycieli organizacji, która powstała w latach 80. Przykro jest dostać pismo albo telefon, że przesyłamy pisma adresowane do dziadka, który dawno nie żyje. Trzeba zachować umiar. Występujemy więc do członków władz, żeby zweryfikować dane. Odpowiedzi nie zawsze są pisemne. Jeżeli dostajemy ją mailem, to świetnie. Jeżeli przez telefon, to dowodem w sądzie będzie notatka służbowa, którą sporządza pracownik, prowadzący tę sprawę. Dowodem będą także pisma, które wysłaliśmy.
Ostatnio mieliśmy taką sprawę: wysłaliśmy siedem pism, dostaliśmy cztery zwroty. Z trzech dostarczonych przesyłek mieliśmy dwie odpowiedzi. Akurat tyle dobrze, że odezwał się członek zarządu i członek komisji rewizyjnej, dwóch organów obligatoryjnych w stowarzyszeniu. Faktycznie, wszyscy wskazali, że od 2010 roku to stowarzyszenie nie podejmowało żadnych działań i nie było nawet próby zwołania walnego zebrania. Dysponując takim materiałem dowodowym, możemy do sądu skierować wniosek o likwidację stowarzyszenia. Obecnie procedura w KRS-ie jest zdecydowanie uproszczona. Jeszcze kilka lat temu nie było możliwości wykreślenia stowarzyszenia bez przeprowadzenia postępowania likwidacyjnego. To był poważny problem, dlatego że w przypadku nieistniejących stowarzyszeń przeprowadzenie postępowania likwidacyjnego było właściwie niemożliwe.
Zmiana w ustawie o KRS wywołała spory ruch, jeśli chodzi o czynności związane z rozwiązywaniem stowarzyszeń.
P.B.: –Tak, to prawda. Postrzegam to pozytywnie. Następuje urealnienie rejestrów. Kończą byt organizacje, które „nie zdążyły” w określonym czasie się przerejestrować.
Ten czas to 17 lat...
P.B.: – Tak, ale w Warszawie znalazło się 1500 takich organizacji.
W 1989 roku przejście organizacji z rejestrów prowadzonych przez wojewodów do rejestru sądowego nastąpiło z urzędu. Od 2000 roku organizacje musiały już same złożyć wniosek o wpis do KRS-u. Część tych organizacji nie istniała już w momencie, kiedy uzyskała rejestrację w sądzie. Później to się nawarstwiało. Mieliśmy do czynienia z organizacjami, które powstawały w innym ustroju politycznym. Wcale niekoniecznie musiały znaleźć sobie miejsce w nowym. Z chwilą ustanowienia KRS-u jako sądu rejestrowego przeprowadzenie postępowania likwidacyjnego było niemożliwe. A też, aby się wyrejestrować z rejestru, trzeba się było zarejestrować w KRS-ie. Na początku działania KRS-u to był problem dla większości działających organizacji. A dla tych, które kiepsko działały, to już w ogóle.
Wpłynęło do nas zapytanie od pani, która chciałaby uregulować sytuacje prawną fundacji. Jest jedną z jej fundatorek. I była prezeską. Druga fundatorka była wiceprezeską. Prezeska złożyła rezygnację z tej funkcji z powodu rozbieżności interesów z wiceprezeską. Od tej pory nie może się doczekać, żeby został powołany nowy zarząd, uzupełniony skład, albo żeby w ogóle jej rezygnacja została gdziekolwiek odnotowana. Nie ma wniosku w tej sprawie do KRS-u. Panie nie mogą się porozumieć. Co w takiej sytuacji zrobić?
P.B.: – To nie jest sytuacja wyjątkowa, a powiem wręcz, że dosyć standardowa. W przypadku fundacji zarząd jest organem ustawowym. Fundacja musi mieć zarząd. Ten zarząd jest wpisany w statucie. Fundacja musi mieć zarząd w składzie wymaganym w statucie.
Jakikolwiek wniosek nadzorczy do nas spowoduje, że wystąpimy do podmiotu z prośbą o złożenie wyjaśnień. Abstrahuję od konkretnej sytuacji, ale te wyjaśnienia mogą być i takie, że to pani prezes rzuciła pieczątką i kluczami, powiedziała, że nie chce mieć z fundacją nic wspólnego i wyszła. A ze statutu np. wynika, że rezygnacja z członkostwa w zarządzie jest pisemna. Wobec tego rozumiem pozostałych członków zarządu, którzy nie składają wniosku do KRS-u, ponieważ nie mają do tego podstawy. Może być taki scenariusz.
Ale w takiej sytuacji będziemy żądać od podmiotu, żeby uzupełnił władze w trybie statutowym do takiego stanu, jaki jest wymagany w statucie i żeby te zmiany zgłosił do KRS-u. Wystąpienia, które kierujemy do zarządu, wysyłamy także do wiadomości sądu, do konkretnego KRS-u organizacji.
Dzięki temu KRS od razu dostaje informację, że coś takiego się dzieje, że jest zmiana we władzach organizacji...
P.B.: – Jest art. 21 ustawy o Krajowym Rejestrze Sądowym, który nakłada na podmioty publiczne – notariuszy, organy administracji – obowiązek zgłaszania rozbieżności między stanem faktycznym a stanem ujawnionym w KRS-ie. Czasami ma to formę pisma kierowanego do wiadomości sądu. Czasami występujemy bezpośrednio do sądu z informacją, że są takie rozbieżności. Najczęściej to dotyczy składu władz. A czasami np. otrzymujemy wniosek dotyczący nieprawidłowości w działalności nowej jednostki organizacyjnej, znaczy oddziału stowarzyszenia. A w KRS-ie nie są ujawnione żadne oddziały stowarzyszenia.
Czy BAiSO ma także nadzór nad stowarzyszeniami, klubami sportowymi, które są zarejestrowane w KRS-ie?
P.B.: – W Warszawie ten nadzór jest prowadzony przez Biuro Sportu. Nad wszystkimi organizacjami sportowymi. Zarówno tymi, które są w ewidencji organizacji sportowych, jak i tych w KRS-ie. Tak to zostało podzielone, a wynika z ustawy o sporcie.
A jak Państwo się kontaktujecie z tymi organizacjami, które podlegają nadzorowi z tytułu wniosku? Jest taka możliwość, aby przyjść, coś wytłumaczyć? Czy tylko przepływ pism?
P.B.: – Mogę zrobić notatkę ze spotkania. Mówimy o osobach prawnych. Statut określa sposób reprezentacji. Jeżeli przychodzi do nas pismo podpisane jednoosobowo, a statut organizacji mówi o dwuosobowej reprezentacji, to my i tak musimy wystąpić do stowarzyszenia z prośbą o usunięcie braków formalnych.
Ale jedno drugiemu zupełnie nie przeczy. Spotykamy się z przedstawicielami organizacji chociażby dlatego, że łatwiej nam wszystko wyjaśnić w rozmowie niż przedstawiając coś na piśmie.
Ludzie czasami nie rozumieją sformułowań urzędowych czy prawnych. Pismo z KRS-u budzi popłoch...
P.B.: – Tak jest. Jako anegdotę mogę opowiedzieć jak to w czasach, gdy byliśmy uczestnikami postępowań rejestrowych, sąd wydawał zarządzenie o przekazaniu do prezydenta dokumentów, które opiniowaliśmy. Zgodnie z zasadą aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, również wnioskodawca był o tym informowany. Do stowarzyszenia wpływała taka informacja o przekazaniu dokumentów do prezydenta i wtedy organizacje bardzo często szybciutko przygotowywały cały ten pakiet dokumentów i nam dostarczały.
Teraz nie uczestniczycie jako aktywny uczestnik w postępowaniu rejestrowym, ale dostajecie całą dokumentację ze spotkania założycielskiego. Macie statut, uchwały, listy założycieli. Jak Pan ocenia tę zmianę? Z perspektywy działania biura? Czy to lepsze rozwiązanie, czy nie?
P.B.: – Nie, ponieważ myślę, że w efekcie statuty stracą na jasności, na przejrzystości.
Słyszałam o przypadku, że po zarejestrowaniu stowarzyszenia przez KRS, organ nadzoru zgłosił zastrzeżenia do statutu. To jest możliwe w obecnym stanie prawnym?
P.B.: – Moim zdaniem tak. Dotarła do mnie korespondencja między Rzecznikiem Praw Obywatelskich a którymś z Ministerstw. RPO pisał właśnie o takich sytuacjach, kiedy dochodzi do ponownej oceny statutów organizacji już działających. Mieliśmy kilka takich statutów, w których – w naszej ocenie – były poważne naruszenia prawa. Ale doszliśmy do wniosku, że nie działamy na zasadzie domniemania kompetencji, jesteśmy organem administracji publicznej i albo mamy kompetencje jasno zapisane, albo ich nie mamy.
BAiSO otrzymuje już to, co zostało zarejestrowane, czyli ostateczny kształt statutu, który sąd wynegocjował z organizacją, doprowadzając do tego, żeby poprawiła to, co uważał, że jest niezgodne z prawem.
P.B.: – Można właściwie z Kodeksu postępowania cywilnego wydedukować, że skoro dostajemy te dokumenty, to jesteśmy podmiotem zainteresowanym i przysługuje nam możliwość złożenia skargi. Mogę się tylko domyślać, że widocznie któryś ze starostów czy prezydentów z takiego prawa skorzystał.
Czyli była to skarga na orzeczenie referendarza?
P.B.: – To by była skarga na orzeczenie referendarza. Sąd to prawo uznał. Nie znam bezpośrednio takiego przypadku, ale jestem w stanie przygotować uzasadnienie takiego wniosku. Czy on byłby skuteczny w warszawskim sądzie? Nie wiem, ponieważ nigdy takiego wniosku nie składaliśmy i pewnie nie będziemy składać. Chyba że pojawi się orzecznictwo i coś się pod tym względem zmieni.
