Publicystyka - ngo.pl

Rafał Kowalski w relacji z ostatniego posiedzenia krajowej Rady Działalności Pożytku Publicznego poruszył kwestię projektu tak zwanej dużej nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. 

Projekt nie został dotychczas upubliczniony, ale - zgodnie z informacjami przekazanymi przez stronę rządową -  obejmuje szereg zmian dotyczących zlecania zadań publicznych organizacjom pozarządowym przedstawionych jeszcze w styczniu 2025 roku przez Grupę roboczą ds. uproszczeń prawnych dla organizacji pozarządowych przy Przewodniczącym Komitetu ds. Pożytku Publicznego. Projekt czeka już piąty miesiąc na wpisanie do wykazu prac rządu, a powodem są m.in. zastrzeżenia Ministerstwa Finansów, o których mowa we wspomnianej relacji z posiedzenia Rady. 

Nie będę szczegółowo przytaczał propozycji zmian wypracowanych przez Grupę, zainteresowanych odsyłam do materiałów, które dostępne są tutaj. Skomentuję jedynie krótko te propozycje, które budzą zastrzeżenia Ministerstwa Finansów (MF).

Pierwsza kwestionowana zmiana to umożliwienie organizacjom pozarządowym rozliczania otrzymanych dotacji w formie ryczałtowej, a nie według szczegółowych pozycji kosztów określonych w jej budżecie. Postulat, nazywany potocznie rozliczaniem za rezultaty, pojawił się już ponad 15 lat temu, ale na razie nie do czekał się wpisania do ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie (ustawa o pożytku). Jest jednak od dobrych kilku lat stosowany w projektach finansowanych ze środków unijnych, okazał się użyteczny dla obu stron i działa w oparciu o powszechnie obowiązujące w Polsce prawo. Rozliczanie za rezultaty nie tylko ułatwia obu stronom rozliczanie dotacji, ale zwiększa efektywność wydatkowania pieniędzy publicznych, które służą osiąganiu określonych efektów, a nie tylko finansowaniu działań, niezależnie czy są skuteczne, czy nie.

Opór MF budzi również możliwość dokonywania zmian w umowach dotacyjnych, w szczególności zmian w budżetach wynikających z inflacji. Zastrzeżenia w tym zakresie są całkowicie niezrozumiałe. Przyznawanie organizacjom pozarządowym dotacji na realizację zadań publicznych jest jednym ze sposobów zlecania realizacji zadań publicznych, o których mówi ustawa o finansach publicznych. Podstawowym sposobem zlecania zadań publicznych podmiotom niepublicznym są zamówienia publiczne, w których jest przewidziana prawem możliwość aneksowania umów na realizację zamówienia w określonych sytuacjach, np. kiedy zajdą nieprzewidziane okoliczności lub potrzebne są dodatkowe działania. Co więcej, jeżeli zamówienie jest realizowane dłużej niż 6 miesięcy prawo wymaga, aby w umowie znalazły się zapisy dotyczące możliwości waloryzacji ceny realizacji zamówienia. Brak takich zapisów w ustawie o pożytku jest nierównością, którą trzeba jak najszybciej usunąć.

Obecnie ustawa o pożytku nie określa sposobu odwołania się od decyzji o przyznaniu (lub nie) dotacji, co jest powodem deklarowania przez przyznających dotacje, że takie odwołania nie przysługują.  Co jest niezgodne z prawem. W 2020 roku Trybunał Konstytucyjny (w prawidłowym składzie) wydał wyrok, w którym orzekł, że zgodnie z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, od decyzji władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego zainteresowanym podmiotom przysługuje odwołanie. Niestety, wobec braku stosownej procedury w ustawie o pożytku, organizacjom przysługuje obecnie jedynie skarga do sądu administracyjnego, co jest drogą przewlekłą i trudną, zarówno dla organizacji, jak i dla organu wydającego decyzję. We wspólnym interesie leży więc określenie takiej procedury, która nie wymagałaby drogi sądowej i była użyteczna dla obu stron.

Tak potocznie określa się możliwość wykorzystania części dotacji przyznanej organizacji na wzmocnienie jej kompetencji i potencjału, niezbędnych do realizacji zlecanych zadań publicznych. Dzięki temu organizacje skuteczniej i efektywniej realizują zlecane im zadania, a ich jakość jest coraz lepsza. Zastrzeżenia MF zaskakują, bo ta możliwość jest wykorzystywana od lat np. w ramach konkursów ministerialnych, tak zwanych Funduszy Norweskich realizowanych w Polsce, czy też w ramach programów Narodowego Instytutu Wolności. Administracja rządowa wykorzystuje fakt, że prawo co prawda nie przewiduje takiej możliwości, ale jej nie wyklucza. Nie mogą tego robić samorządy terytorialne, bo zgodnie z interpretacją rządu i służb kontrolnych, samorządy mogą robić jedynie to, co wprost wynika z ustaw. Stąd konieczność zapisania takiej możliwości w ustawie o pożytku.

Dotacja służy realizacji zadania publicznego i powinna pokrywać wszystkie koszty niezbędne do prawidłowej realizacji tego zadania, w tym także koszty administracyjne, zwane kosztami pośrednimi, np. koszty obsługi księgowej i administracyjnej, utrzymania biura czy infrastruktury technicznej, oczywiście proporcjonalnie do zakresu i skali realizowanego zadania. W przypadku zamówień publicznych nikt nie żąda od wykonawcy, aby koszty pośrednie związane z realizacją zamówienia finansował z własnych środków. Obecnie ustawa o pożytku nie określa tego w sposób jednoznaczny, co powoduje, że część organów zlecających zadania wyklucza lub odgórnie ogranicza możliwość pokrywania z dotacji kosztów administracyjnych. W praktyce oznacza to wymuszanie finansowania tych kosztów niezbędnych do realizacji zadania ze środków własnych organizacji. Stosowny zapis w ustawie ukróciłby takie praktyki i przyczynił się do zwiększenia jakości realizacji zadań publicznych, a także sprawności rozliczania przyznanych dotacji.

Sprzeciw MF budzi propozycja uregulowania w ustawie o pożytku kwestii środków, które w ramach przyznanej dotacji nie zostały wykorzystane do końca roku i mogłyby, po spełnieniu określonych warunków, przejść na rok następny, tak zwanych niewygasów. Obecnie pieniądze niewykorzystane w ramach dotacji zostają zwracane, co nie jest korzystne ani dla organizacji, ani dla zlecającego zadanie, albo - co gorsza - wydatkowane są tylko po to, żeby nie przepadły, a niekoniecznie z sensem. Procedury dotyczące przeznaczenia niewygasów określone są w ustawie o finansach publicznych i w praktyce są wykorzystywane po podjęciu decyzji przez stosowane organy. Przykład pierwszy z brzegu: Ministerstwo Finansów przedłużyło wydatkowanie środków w ramach rządowego Programu Ochrony Ludności i Obrony Cywilnej w 2025 roku do końca marca 2026 roku. Takie decyzje mogą też podejmować organy stanowiące samorządów, ale w odniesieniu do zamówień publicznych, a nie w odniesieniu do przyznanych dotacji, stąd konieczność zmiany prawa.

Proponowane zmiany dotyczące mechanizmów zlecania zadań wynikają z wieloletniej praktyki stosowania ustawy o pożytku i służą wzmocnieniu współpracy administracji publicznej i organizacji pozarządowych oraz zrównaniu praw w tym zakresie pomiędzy administracją rządową i samorządami terytorialnymi. Przyczyniają się również do rozwoju organizacji pozarządowych jako realizatorów zadań publicznych.

Tego aspektu wydaje się nie dostrzegać Ministerstwo Finansów, w przeciwnym razie samo powinno przyklasnąć tym zmianom. Co gorsza, zastrzeżenia zgłoszone przez resort finansów nie tylko blokują rozwój współpracy, ale cofają ją o dobre 20 lat, kiedy to po wejściu w życie ustawy o pożytku pojawiały się podobne wątpliwości. W tej sytuacji konieczny jest dialog pomiędzy MF a przedstawicielami organizacji pozarządowych i samorządów terytorialnych, który pozwoliłby dostrzec i zrozumieć korzyści wynikające z proponowanych zmian, także z perspektywy wydatkowania pieniędzy publicznych. Trzeba wspólnie wypracować szczegółowe zapisy ustawowe, które pozwoliłyby osiągnąć te korzyści przy zachowaniu bezpieczeństwa wydatkowania pieniędzy publicznych, co jest zrozumiałą troską MF.