Publicystyka - ngo.pl

Celem artykułu jest wyjaśnienie działaczom społecznym kluczowych różnic między statutem a regulaminami wewnętrznymi, podkreślenie nadrzędnej roli statutu (zwłaszcza w kontekście art. 10 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach) oraz omówienie praktycznych konsekwencji umieszczania określonych norm w statucie lub w aktach niższej rangi, ze wskazówkami, jak świadomie kształtować wewnętrzny ład prawny organizacji.

Sprawne i legalne działanie każdej organizacji pozarządowej – czy to stowarzyszenia, czy fundacji – opiera się na solidnych fundamentach, jakimi są jej wewnętrzne regulacje. Często jednak w praktyce spotykamy się z pytaniami: „Czy nasz regulamin walnego zebrania może zmienić zasady głosowania określone w statucie?”, „Zarząd uchwalił regulamin wynagradzania, ale statut nic o tym nie mówi – czy to jest w porządku?”. Takie dylematy pokazują, że rola, hierarchia i wzajemne relacje między statutem a regulaminami wewnętrznymi bywają niejasne. Czasem regulaminom przypisuje się moc, której faktycznie nie posiadają, lub odwrotnie – nie docenia się fundamentalnej roli statutu.

Celem tego artykułu jest pomoc w zrozumieniu, jak świadomie budować system wewnętrznych regulacji, aby służył on organizacji i jej członkom, a nie stawał się źródłem nieporozumień czy, co gorsza, problemów prawnych. Przyjrzymy się, co na ten temat mówią przepisy i jak tę wiedzę przełożyć na codzienną praktykę działania NGO.

Każde stowarzyszenie i fundacja działa w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim Ustawę z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (dalej jako: PoS) oraz Ustawę z dnia 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach, a także przepisy Kodeksu cywilnego (dalej: KC), w szczególności art. 38 KC, który stanowi, że „Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie”. To właśnie statut jest podstawowym i najważniejszym dokumentem wewnętrznym każdej organizacji, określającym jej tożsamość, cele i fundamentalne zasady funkcjonowania.

Obligatoryjna treść statutu – Art. 10 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach

Prawo o stowarzyszeniach w art. 10 ust. 1 precyzuje, co statut stowarzyszenia musi określać „w szczególności”. Choć katalog ten nie jest zamknięty, wymienione tam punkty stanowią absolutne minimum, bez którego statut będzie wadliwy. Z perspektywy naszych rozważań o hierarchii i kompetencjach, szczególnie istotne są:

• pkt 5): Władze stowarzyszenia, tryb dokonywania ich wyboru, uzupełniania składu oraz ich kompetencje. To statut musi jasno definiować, jakie są organy organizacji (np. Walne Zebranie Członków, Zarząd, Komisja Rewizyjna), jak są powoływane i jakie mają uprawnienia.
• pkt 6): Sposób reprezentowania stowarzyszenia, w szczególności sposób zaciągania zobowiązań majątkowych, a także warunki ważności uchwał władz stowarzyszenia. To niezwykle ważny punkt – statut musi określać fundamentalne przesłanki, od których zależy, czy uchwały organów (np. Walnego Zebrania) są prawnie wiążące (np. wymogi dotyczące kworum, niezbędnej większości głosów).

Dlaczego właśnie te kwestie ustawa rezerwuje dla statutu? Ponieważ dotyczą one rdzenia funkcjonowania organizacji, jej struktury władzy, mechanizmów podejmowania decyzji oraz ochrony praw członków. Uregulowanie ich w dokumencie o najwyższej randze wewnętrznej, jakim jest statut (którego zmiana wymaga zazwyczaj specjalnej, kwalifikowanej procedury), ma zapewnić stabilność, przewidywalność i transparentność działania.

Wiele organizacji, obok statutu, posiada również różnego rodzaju regulaminy wewnętrzne – np. Regulamin Walnego Zebrania Członków, Regulamin Zarządu, Regulamin Komisji Rewizyjnej, regulaminy przyznawania świadczeń, regulaminy projektów itp. Jaka jest ich rola i miejsce w hierarchii aktów wewnętrznych?

• Rola regulaminów: Regulaminy są bardzo użytecznym narzędziem, które pozwala na uszczegółowienie i doprecyzowanie ogólnych postanowień statutowych. Mogą one określać techniczno-organizacyjne aspekty działania organów, przebiegu procedur wewnętrznych czy realizacji konkretnych zadań.
       Przykład: Statut może ogólnie stanowić, że Walne Zebranie Członków jest zwoływane przez Zarząd i podejmuje uchwały zwykłą większością głosów przy obecności co najmniej połowy członków uprawnionych do głosowania. Regulamin Walnego Zebrania może natomiast doprecyzować sposób prowadzenia obrad, szczegółowy tryb zgłaszania kandydatów do władz, sposób przeprowadzania głosowań (jawne/tajne w określonych sprawach), zasady protokołowania itp.

• Podstawa działania regulaminów: Regulaminy powinny być tworzone na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia (delegacji) zawartego w statucie. To statut powinien określać, który organ stowarzyszenia jest uprawniony do uchwalania (i zmiany) poszczególnych regulaminów. Najczęściej jest to Walne Zebranie Członków (dla najważniejszych regulaminów, np. Regulaminu WZ) lub Zarząd (dla regulaminów bardziej operacyjnych).

• Czego regulamin nie może? To kluczowa kwestia dla zrozumienia hierarchii:
       - Regulamin nigdy nie może być sprzeczny ze statutem ani z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W razie jakiejkolwiek kolizji, zawsze nadrzędne znaczenie mają postanowienia statutu i przepisy ustaw.
       - Regulamin nie może przejmować ani modyfikować materii, którą art. 10 ust. 1 PoS (lub inne przepisy) zastrzega dla statutu. Oznacza to, że regulamin nie może np. samodzielnie ustanowić nowych warunków ważności uchwał (np. wprowadzić innego kworum czy innej większości głosów niż te określone w statucie), jeśli statut takich warunków nie przewiduje lub nie deleguje wprost i w bardzo ograniczonym zakresie możliwości ich uszczegółowienia w regulaminie.
       - Regulamin nie może ograniczać ani rozszerzać kompetencji organów określonych w statucie. Jeśli statut przyznaje daną kompetencję Zarządowi, regulamin nie może jej przenieść na inny organ lub jej Zarządowi odebrać.

Dochodzimy tu do sedna problemu, który często rodzi praktyczne dylematy. Co się dzieje, gdy jakaś kwestia, która ze względu na swój charakter i znaczenie – w duchu art. 10 ust. 1 PoS – wydawałaby się odpowiednia do uregulowania w statucie, zostaje jednak umieszczona w regulaminie wewnętrznym? Czy ma taką samą moc, jakby była w statucie?

• "Rodzajowość" norm a świadoma decyzja organizacji
  Wyobraźmy sobie sytuację: organizacja chce, aby szczegółowe terminy zawiadamiania o walnym zebraniu, czy preferowana długość jego trwania, były ściśle przestrzegane, a ich naruszenie miało określone konsekwencje. Czy umieszczenie takich zasad w regulaminie walnego zebrania, a nie w statucie, coś zmienia?
  Odpowiedź brzmi: tak, i to znacząco.
  Umieszczenie danej normy w regulaminie, a nie w statucie, jest (lub przynajmniej powinno być) świadomą decyzją organizacji (podjętą np. przez Walne Zebranie uchwalające regulamin). Ta decyzja wpływa na rangę tej normy i potencjalne skutki jej naruszenia.

• Argument główny: statut określa warunki ważności uchwał
  Jak już podkreślaliśmy, art. 10 ust. 1 pkt 6 PoS wskazuje, że to statut określa "warunki ważności uchwał władz stowarzyszenia". Jeśli stowarzyszenie chciało, aby dana norma proceduralna (np. dotycząca sposobu zwołania walnego, terminów, czy nawet długości jego trwania) miała fundamentalne znaczenie dla legalności działania organu lub ważności jego uchwał (np. skutkowała nieważnością uchwał w razie jej naruszenia), powinno taką normę i taką sankcję przewidzieć wprost w statucie.
  Umieszczenie takiej normy jedynie w regulaminie (bez wyraźnego odesłania w statucie, które nadawałoby jej specjalną rangę i przewidywało skutek w postaci nieważności uchwał za jej naruszenie) generalnie oznacza, że norma ta ma charakter bardziej instrukcyjny, porządkowy lub organizacyjny. Jej celem jest usprawnienie działania, wprowadzenie pewnego ładu, ale jej naruszenie, o ile nie godzi w fundamentalne prawa członków (np. prawo do informacji, udziału) i o ile spełnione są statutowe warunki ważności uchwał (kworum, większość, kompetencja organu), zasadniczo nie będzie żadną podstawą do zarzucania nieważności podjętych uchwał.

• Przykład (abstrakcyjny, bazujący na naszych wcześniejszych rozważaniach):
  Stowarzyszenie chce, aby jego Walne Zebranie Członków (WZC) odbywało się sprawnie, najlepiej w ciągu jednego dnia.
       Opcja 1 (gdyby organizacja chciała nadać temu rygor statutowy): W statucie mógłby znaleźć się zapis: "Walne Zebranie Członków odbywa się w ciągu jednego dnia. Uchwały podjęte na posiedzeniu trwającym dłużej niż jeden dzień, bez uprzedniej zgody WZC wyrażonej większością 2/3 głosów na kontynuację obrad, są nieważne." (To jest przykład skrajny, rzadko spotykany, ale ilustruje, jak można by nadać temu rangę statutową warunku ważności).
       Opcja 2 (bardziej typowa, norma regulaminowa o charakterze instrukcyjnym): Statut określa jedynie kworum i większość dla uchwał WZC. Natomiast Regulamin WZC stanowi: "Posiedzenia Walnego Zebrania odbywają się co do zasady w ciągu jednego dnia." W tej sytuacji, jeśli Zarząd, z uwagi na obszerny porządek obrad, zaplanuje WZC na dwa dni, jest to odstępstwo od "zasady" wyrażonej w regulaminie. Jednakże, jeśli na takim dwudniowym WZC zostaną spełnione wszystkie statutowe warunki ważności uchwał (prawidłowe zwołanie w ogólnym zarysie, obecność kworum, uzyskanie wymaganej większości głosów w sprawach objętych porządkiem obrad), to samo odstępstwo od regulaminowej zasady jednodniowości prawdopodobnie nie będzie podstawą do skutecznego podważenia ważności tych uchwał. Będzie to raczej kwestia wewnętrznej oceny działania Zarządu, ewentualnej dyskusji o przestrzeganiu regulaminów, ale niekoniecznie argument za nieważnością uchwał.

• Wniosek dla NGO: Zastanówcie się dokładnie, które zasady funkcjonowania Waszej organizacji są dla Was na tyle fundamentalne, że ich naruszenie powinno mieć najpoważniejsze skutki (np. rzutować na ważność uchwał). Te zasady bezwzględnie powinny znaleźć swoje miejsce w statucie. Kwestie bardziej szczegółowe, techniczne, organizacyjne – mogą (a czasem nawet powinny, dla elastyczności) trafić do regulaminów. Pamiętajcie jednak, że regulamin nie "naprawi" braków statutu w zakresie obligatoryjnych elementów z art. 10 ust. 1 PoS.

• Czytajcie swoje dokumenty! To podstawa. Zarówno statut, jak i wszystkie obowiązujące regulaminy. Upewnijcie się, że wszyscy w Zarządzie i (w miarę możliwości) aktywni członkowie znają i rozumieją ich treść.
• Hierarchia jest kluczowa: W razie jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych lub sprzeczności, pamiętajcie: statut zawsze ma pierwszeństwo przed regulaminem, a przepisy prawa powszechnie obowiązującego mają pierwszeństwo przed oboma tymi dokumentami.
• Świadome tworzenie i zmiana regulacji: Przy tworzeniu lub zmianie statutu czy regulaminów, zawsze zadajcie sobie pytanie o rangę danej normy i potencjalne konsekwencje jej umiejscowienia w konkretnym dokumencie. Czy dana zasada ma być tylko wskazówką, czy fundamentalnym warunkiem działania?
• Konsultacje i transparentność: Ważne zmiany w dokumentach wewnętrznych, zwłaszcza w statucie, ale także w kluczowych regulaminach (np. Regulaminie WZ), warto szeroko konsultować z członkami organizacji. Zwiększa to legitymację tych dokumentów i poczucie współodpowiedzialności.
• Regularny przegląd ("audyt wewnętrzny"): Co jakiś czas (np. raz na kadencję władz) warto dokonać przeglądu statutu i regulaminów. Czy są aktualne? Czy są spójne ze sobą i z obowiązującym prawem? Czy odpowiadają bieżącym potrzebom i realiom działania organizacji?
• Nie bójcie się pytać ekspertów: W razie poważniejszych wątpliwości prawnych dotyczących interpretacji statutu, regulaminów, czy planowanych zmian, warto…

Dobrze skonstruowany i zrozumiały statut to solidny fundament każdej organizacji pozarządowej. Mądrze napisane i spójne z nim regulaminy wewnętrzne to niezwykle pomocne narzędzia, które mogą usprawnić codzienną pracę i procesy decyzyjne. Zrozumienie wzajemnych relacji między tymi dokumentami, świadome kształtowanie wewnętrznego “stanu prawnego” organizacji oraz dbałość o jego przestrzeganie pozwala unikać wielu problemów, wzmacnia demokrację wewnętrzną, integralność kultury organizacyjnej, w efekcie buduje zaufanie i przyczyniać się będzie do skuteczniejszej realizacji misji statutowej.

Zachęcamy do krytycznej refleksji nad dokumentami wewnętrznymi Waszych organizacji i, w razie potrzeby, do podjęcia działań zmierzających do ich uporządkowania i dostosowania do aktualnych potrzeb i wymogów prawnych.