Publicystyka - ngo.pl

Przyznaję, od początku nie jestem wielkim fanem idei powstania Narodowego Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Nie jestem jednak prawnikiem, wobec czego projekt ustawy, który został poddany konsultacjom przez rząd, oceniałem dotąd jedynie na płaszczyźnie jego treści, ale nie jakości prawa czy zgodności z innymi ustawami i Konstytucją. Co prawda, nawet oko laika mogło dostrzec pewne nieścisłości, brak precyzji czy zauważyć miejsca, które mogą być kłopotliwe ze względu na inne przepisy. Lepiej było jednak poczekać, aż wypowiedzą się w tej materii prawnicy.

Wypowiedzieli się – wskazując, że projekt ustawy o Narodowym Centrum to po prostu słabo napisane prawo. Warto dodać, że mówimy o prawnikach rządowych – tych z Rządowego Centrum Legislacji oraz z Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów. Tych, których zadaniem jest dbanie o jakość stanowionego prawa – również po to, by minimalizować szansę na to, że dane przepisy zostaną zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny. A wskazali oni na szereg wad i błędów znajdujących się we wspomnianym projekcie.

Nie chodzi wcale o sprawy błahe. Oczywiście, część zarzutów jest szczegółowa (i dobrze – drobiazgowość to zaleta w przypadku działań RCL i RL). Po pierwsze jednak, nie wszystkie. Po drugie, także szczegóły decydują o tym, czy dane prawo jest funkcjonalne, sprawiedliwe i zgodne z innymi przepisami. Projekt ustawy o Narodowym Centrum nie spełnia – w opinii rządowych ekspertów – żadnego z tych kryteriów. Jej przepisy zostały ocenione jako nieprecyzyjne, wzajemnie sprzeczne, niezgodne z ustawą o finansach publicznych, ograniczające kompetencje premiera oraz naruszające relacje między prezydentem a rządem. Co więcej – prawnicy RCL i RL uznali, że naruszają one konstytucyjne zasady poprawnej legislacji, legalizmu, równości wobec prawa oraz w niektórych sytuacjach ograniczają prawo obywateli do sądu. Obrazu dopełnia zarzut o niewystarczającym uzasadnieniu samej idei powstania Centrum. Wszystko to razem nie wygląda na drobne czepialstwo rządowych instytucji. Można to wręcz interpretować jako stwierdzenie, że projekt ustawy przedstawiony do konsultacji nie powinien w tym kształcie w ogóle ujrzeć światła dziennego. Bo nie ma podstawowych cech dobrze napisanego prawa.

Oczywiście, można przekonywać, że to normalny element procesu legislacyjnego. Że nie jest to pierwszy i na pewno nie ostatni projekt ustawy, który spotyka się z taką oceną Rządowego Centrum Legislacji. Że wszystkie te słabości da się jeszcze poprawić. Że właśnie po to jest etap konsultacji, ustaleń międzyresortowych i opiniowania projektu ustawy przez prawników, by wszelkie błędy wyeliminować.

Niby to wszystko prawda. Ale… No właśnie. Można do tej perspektywy zgłosić przynajmniej pięć różnych „ale”.

Przypomnijmy, że pierwsze obietnice upublicznienia projektu ustawy o Narodowym Centrum padły w kwietniu zeszłego roku. Składał je były już Pełnomocnik Rządu ds. Społeczeństwa Obywatelskiego, Wojciech Kaczmarczyk. Wtedy – w pierwszej kolejności – dokument mieli otrzymać członkowie pracujących przy kancelarii premiera zespołów eksperckich. Później miał on zostać przekazany do szerokich konsultacji. Jak wiemy – projekt został upubliczniony na portalu ngo.pl za sprawą przecieku dopiero w listopadzie 2016 roku, a oficjalna jego treść ujrzała światło dzienne w grudniu. Można oczekiwać, że projekt, którego pojawienie się było tyle razy obiecywane i przekładane, będzie lepszy pod względem zwykłej poprawności legislacyjnej. Wszak na jego dopracowanie było teoretycznie bardzo dużo czasu!

Niestety, stało się inaczej. Projekt ukazał się dużo później, niż zapowiadano, co nie przełożyło się na jego jakość.

Zapowiedzi powstania nowej agendy rządowej mającej koordynować współpracę rządu z organizacjami pozarządowymi od samego początku budziły kontrowersje, a w części środowiska trzeciego sektora otwarty opór. To, że z uwagami spotka się również konkretny projekt ustawy, było więcej niż oczywiste. Z punktu widzenia polityki informacyjnej rządu, wizerunku działań podejmowanych przez kancelarię premiera w zakresie wsparcia społeczeństwa obywatelskiego, trudno zrozumieć, dlaczego władza zgodziła się na wypuszczenie w świat projektu tak wadliwego. Przecież – jeśli nie jest to strzał w kolano – to przynajmniej wystawienie się na ten strzał ze strony przeciwników projektu.

Jeśli mamy dyskutować o istocie projektu, o samej idei powstania Narodowego Centrum, warto byśmy nie musieli się skupiać na szczegółach, które twórcy projektu ustawy powinni wyłapać wcześniej niż na etapie jego konsultacji.

To, że rząd nie przedstawił porządnego uzasadnienia powstania Narodowego Centrum, dotąd było głównie publicystyczną opinią. Teraz jednak znalazła ona potwierdzenie w ocenie prawników. A przecież uzasadnienie projektu ustawy to jego integralna część. Tak mamy ułożony proces legislacyjny, że to do wnioskodawcy projektu należy wyjaśnienie wszystkim, dlaczego potrzebujemy danej ustawy. Projekt pozbawiony rzetelnego uzasadnienia jest nie tylko mało przekonujący, ale też po prostu wadliwy prawnie.

Oczywiście, także uzasadnienie projektu można uzupełnić. Tyle tylko, że wydaje się to działaniem cokolwiek spóźnionym w sytuacji, gdy zakończono już zbieranie uwag od strony społecznej. Czy organizacje, których będą dotyczyły nowe regulacje, będą miały możliwość ponownego odniesienia się do nowych argumentów, które zawierać może poszerzone uzasadnienie? Wydaje się, że tego wymagałaby rzetelność i uczciwość wobec partnerów, jakimi dla rządu powinny być NGO w tej sprawie.

Wspomniana przed chwilą uwaga to część szerszego problemu. Oto okazuje się, że szereg uwag, które zgłosiły organizacje do projektu ustawy, przestaną mieć rację bytu w momencie, w którym jego autorzy poprawią przepisy w myśl zaleceń prawników. Nie znaczy to jednak, że do nowych zapisów nie będzie wątpliwości merytorycznych! Skoro na przykład prawnicy zakwestionowali skład, rolę oraz kompetencje Rady Narodowego Centrum, to czy jej nowa konstrukcja nie powinna zostać poddana ponownej ocenie przez stronę społeczną? Skoro jednym z zarzutów RCL i RL jest brak zapisanej w ustawie procedury konkursowej, na podstawie której będą przyznawane środki, to czy – jeżeli się ona pojawi – nie powinna zostać przedyskutowana z organizacjami?

Gdyby chodziło wyłącznie o małe, techniczne sprawy, problem byłby mniejszy. W wypadku uwzględnienia uwag RCL i RL mówimy jednak o bardzo poważnej modyfikacji ustawy. Problem więc również jest poważny.

Gdy kilka tygodni temu zadawałem rozmaite pytania obecnemu Pełnomocnikowi Rządu ds. Społeczeństwa Obywatelskiego, ministrowi Adamowi Lipińskiemu, często słyszałem odpowiedź, którą sprowadzić można do deklaracji: najpierw niech powstanie Centrum, potem będziemy myśleć. Przedstawiciele władzy kilkukrotnie zapewniali również, że ustawa o NCRSO jest w zasadzie techniczna, a kluczowe znaczenie będzie miał powstający wciąż Narodowy Program Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego (o postępach w pracy nad którym niewiele zresztą słychać).

Obawa dotycząca przyszłości – powstała pod doświadczeniach z projektem ustawy o Narodowym Centrum – dotyczy właśnie tego. Skoro czysto „techniczna” ustawa przysparza tyle kłopotów, to czego należy się spodziewać po projektach zmian jeszcze mocniej ingerujących w praktykę współpracy władzy z NGO? Przypomnijmy, że uwagi RCL i RL nie dotyczą tylko szczegółowych prawnych błędów, ale również naruszenie konstytucyjnych zasad. W tym takich, które uznajemy za kluczowe w demokratycznym państwie – czyli równości wobec prawa czy prawa do sądu.

Wydaje się, że do porządnego dopracowania ustawy o Narodowym Centrum potrzeba jeszcze czasu. Warto nie robić tego w pośpiechu. Dlatego kluczowe znaczenie będzie miało to, które zapowiedzi odnośnie terminu ruszenia Centrum okażą się prawdziwe. Te ministra Lipińskiego, które przekonuje, że Centrum powinno zacząć działać dopiero w 2018 roku? Czy te, które składa dyrektor Kaczmarczyk, szef departamentu społeczeństwa obywatelskiego w kancelarii premiera, który wskazuje, że Centrum ruszy w drugim kwartale tego roku?

Uwagi zgłoszone przez RCL i RL to przecież nie jedyne zgłoszone do projektu zarzuty. Swoje zastrzeżenia i opinie zgłosiły również inne ministerstwa, a także organizacje pozarządowe. To, co stanie się ze wszystkimi ocenami, jak zostaną potraktowane zarówno te prawne, jak i merytoryczne, urasta do rangi swego rodzaju testu, czy rzeczywiście władza traktuje NGO jako partnerów. Wciąż czekamy na jego wyniki.

Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl.

Można przekonywać, że słabości da się jeszcze poprawić. Do tej perspektywy warto zgłosić jednak przynajmniej pięć różnych „ale”.