PAZDERSKI: Nawet jeśli tędy idzie droga, to tylko częściowo, ciągle po omacku i bez gwarancji, że dojdziemy do wyznaczonego celu.
Ze względu na potencjał jego oddziaływania w kraju, warto przyjrzeć się z uwagą długo oczekiwanemu Programowi Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030 (PROO), który przedstawiono do bardzo krótkich (szczególnie jeśli uwzględnimy wagę poruszanej w nim problematyki) konsultacji obywatelskich – zresztą już zakończonych.
Zastanawiać może też późny etap, na którym umożliwiono bezpośrednio zainteresowanym organizacjom obywatelskim włączenie się w projektowanie zapisów powstającego programu.
Nie jest jednocześnie jasne (o sposobie powstania programu nie ma mowy nigdzie w jego tekście), czy podmioty takie miały jakikolwiek wpływ na jego treść. Wszystko wskazuje na to, że odpowiadają za nią pracownicy ulokowanego w KPRM Narodowego Instytutu Wolności. Jednak nie jakość samych konsultacji kluczowego dla sektora obywatelskiego dokumentu jest w tym momencie najważniejsza, nawet jeśli chciałoby się, by tematyce dokumentu odpowiadał też styl jego powstawania. Na pewno sprzyjałoby to jego większemu uwiarygodnieniu w sektorze obywatelskim.
Najważniejsza jest jednak w tej chwili sama treść dokumentu. Tę możemy oceniać na co najmniej dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, na ile trafnie została przeprowadzona diagnoza obecnej sytuacji organizacji obywatelskich, pozwalając na trafne dobranie odpowiadających zidentyfikowanym problemom form wsparcia. Po drugie, możemy zastanawiać się nad tym, czy zaproponowane w dokumencie interwencje publiczne pozwolą odpowiedzieć na rzeczywiste problemy, z jakimi boryka się sektor obywatelski w Polsce. Zajmijmy się kolejno tymi dwoma obszarami.
Obszerna diagnoza, ale czy oparta na mocnych podstawach?
Diagnoza rozwoju instytucjonalnego organizacji obywatelskich zajmuje mniej więcej połowę objętości dokumentu. Należy przyznać, że trafnie wskazuje ona szereg problemów, z jakimi od lat borykają się te podmioty w Polsce. Trudno się jednak temu dziwić, skoro dokument opiera się przede wszystkim na dwóch głównych źródłach wiedzy na temat sytuacji organizacji obywatelskich w Polsce: na badaniach Głównego Urzędu Statystycznego oraz Stowarzyszenia Klon/Jawor. To oczywiście bardzo dobrze, ale stwarza również co najmniej dwa problemy.
Po pierwsze, nie wiadomo, dlaczego autorzy diagnozy nie odwołują się do szeregu raportów z bardziej szczegółowych badań, dotyczących wybranych aspektów funkcjonowania organizacji obywatelskich (a trochę ich w ostatnich latach powstało).
Po drugie, znaczące wydaje się, że oba źródła wiedzy dotyczą sytuacji już sprzed paru lat, bo materiał źródłowy był w nich zbierany najpóźniej w 2015 roku (w przypadku danych obejmujących cały rok poprzedzający badanie, na przykład w kwestiach budżetowych, dotyczą nawet roku 2014).
O ile nie należy się spodziewać, że drastycznej zmianie uległy wszystkie trendy wskazane w obu badaniach i opisane w diagnozie do omawianego dokumentu, to jednak nie znamy obecnej wielkości wielu uwzględnionych w diagnozie wskaźników. Nie wiemy też, w jaki sposób mogły wpłynąć na nie działania obecnego rządu, który formalnie społeczeństwem obywatelskim zajmuje się przecież prawie od początku swojej działalności. Ponadto, nie możemy stwierdzić, czy w czasie, jaki upłynął od zakończenia realizacji badań przez GUS i Klon/Jawor, nie pojawiły się jakieś nowe czynniki określające funkcjonowanie sektora obywatelskiego w Polsce. A takie dane mogłyby nas przecież zmusić do wniosku, że dla wsparcia funkcjonowania organizacji obywatelskich w Polsce potrzeba jeszcze innych działań niż te zaproponowane w omawianym programie.
Do takich konkluzji wydają się skłaniać wyniki paru mniejszych badań, zrealizowanych już pod koniec 2016 roku. Z badań przeprowadzonych na potrzeby „Raportu 2016 o stanie społeczeństwa obywatelskiego w UE i Rosji”, wydanego przez Forum Społeczeństwa Obywatelskiego UE-Rosja, wiemy, że wśród problemów przeszkadzających w działalności przedstawiciele organizacji obywatelskich wskazali na niski poziom prywatnych darowizn i słabe wsparcie ze strony państwa oraz utrudniony dostęp do środków pochodzących z Unii Europejskiej (szczególnie wdrażanych na poziomie krajowym).
Nie mniej ważny okazał się brak wrażliwości na potrzeby i rolę organizacji ze strony władz, a nawet deprecjonowanie ich znaczenia w wypowiedziach i działaniach niektórych członków rządu.
Może dziwić, że w trakcie prac nad omawianym programem (PROO), prowadzonych rzekomo od 2016 roku, nie było czasu i możliwości na zrealizowanie własnych badań, które pozwoliłyby zaktualizować wiedzę na temat sektora obywatelskiego.
Sytuacją idealną byłoby, gdyby przeprowadzenie takich badań powierzono niezależnemu podmiotowi, gwarantującemu obiektywność uzyskanych wyników. Trudno bowiem określać trafność dokumentów strategicznych, które są oparte na niepewnych podstawach, za jakie należy uznać dane niewynikające z aktualnych, zróżnicowanych badań.
Brakuje pogłębionej refleksji
Co najmniej w kilku miejscach diagnostycznej części omawianego programu analiza ześlizguje się też po obserwowanych wyzwaniach bez ich bardziej gruntownego pogłębienia czy poszukiwania rzeczywistych przyczyn ich wystąpienia, a w rezultacie możliwych rozwiązań konkretnego problemu (na przykład kwestia sposobu funkcjonowania mechanizmu 1% podatku dochodowego). Podobnie jest też z zagadnieniem powierzenia środków publicznych organizacjom przez administrację. O ile sam problem został trafnie wychwycony, to nie wiadomo już, czemu diagnoza nie odnosi się do analogicznej sytuacji występującej również na poziomie administracji centralnej?
Są też wątki czy zagadnienia, które zostały poruszone w sposób wręcz publicystyczny, bez dokładniejszego uwzględnienia ich specyfiki. W tym ostatnim przypadku przykładem może być pojęcie „grantozy”, które nie odnosi się przecież tylko do uzależnienia organizacji pozarządowych od środków publicznych, jak zostało przedstawione w diagnozie. Obejmuje ono całe spektrum wynikających z tego faktu konsekwencji, zaczynając od dostosowywania działań organizacji do priorytetów ustalanych przez administrację publiczną, zamiast realizacji przede wszystkim własnych celów. Ten aspekt zjawiska grantozy okazuje się też ważny, gdy dochodzimy do analizy proponowanych w omawianym programie form wsparcia dla organizacji.
Przydatne rozwiązania mogą być nieefektywne
Zaczynając analizę proponowanych celów i priorytetów nowego programu, musimy sobie postawić pytanie: czy odpowiedzią na uzależnienie organizacji obywatelskich od środków publicznych może być przekazanie im ich jeszcze więcej przez agencję rządową? Odpowiedź na nie siłą rzeczy musi być złożona. Z jednej strony, zaplanowane wsparcie budowy kapitałów żelaznych, czyli środków, które pozostawione w banku pozwalałyby wypracować procent, z którego organizacja mogłaby opłacić własną działalność, jest od lat postulowanym rozwiązaniem.
Ale z drugiej strony, trzeba się zastanowić, czy wystarczy na to kwota w wysokości 10% rocznego budżetu programu (i dodatkowe 5% od 2021 roku)? Aby żyć z procentu, potrzeba odpowiednio dużej kwoty odłożonej na rachunku bankowym.
W innym wypadku może się okazać, że te środki będą zbyt małe i zostaną przejedzone przez organizacje, stając się w ostateczności formą wsparcia ryczałtowego wybranych organizacji. Albo poszczególne organizacje będą musiały występować o następne dofinansowanie do takich kapitałów żelaznych, starając się kolejny raz o przychylność przyznającej je władzy.
Podobnie może być ze środkami na wkłady własne do projektów. Choć w tym wypadku może dziwić, czemu w części diagnostycznej wspomina się w tym kontekście tylko o jednym programie, wdrażanym przez Komisję Europejską pod nazwą Europa dla Obywateli? Przecież analogiczna sytuacja występuje w wielu innych konkursach, włącznie z tymi wdrażanymi przez administrację centralną?
Obie formy wsparcia naturalnie bardzo przydadzą się organizacjom obywatelskim, niezależnie od ich wielkości, ale po upływie 12 lat realizacji programu może się okazać, że nie pozwoliły zbudować żadnych stabilnych rozwiązań, umożliwiających uzyskanie niezależności finansowej polskich organizacji. Temu ostatniemu mogłaby służyć na pewno rozbudowa filantropii (indywidualnej i biznesowej), w tym przez wspieranie odpowiednich rozwiązań systemowych oraz pomaganie organizacjom w zdobywaniu kompetencji pozwalających na prowadzenie działań fundrisingowych.
Psucie obiektywnych procedur wydatkowania środków publicznych
Na zakończenie zapisom programu można postawić jeszcze jeden ważny zarzut.
Otóż, jeśli uwzględnimy doświadczenie z przekazywania w ostatnich dwu latach środków publicznych przez różne organy administracji rządowej organizacjom obywatelskim, może się okazać, że środki z omawianego obecnie programu będą służyły na wsparcie tylko wybranych podmiotów, bliskich ideologicznie partii rządzącej (obecnie lub po kolejnych wyborach).
Niestety w zapisach programu nie znajdujemy nigdzie refleksji na ten temat, która w kontekście praktyk grantodawczych różnych ministerstw wydaje się potrzebna. Otuchy nie daje również lektura projektu Rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków uzyskiwania dofinansowania realizacji zadań z zakresu wspierania rozwoju społeczeństwa obywatelskiego, trybu składania wniosków oraz przekazywania środków z Funduszu Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, wystawionego do konsultacji w tym samym czasie, co PROO.
Przewidziane w rozporządzeniu zapisy nie dają żadnych gwarancji zachowania obiektywizmu podejmowanych decyzji dotyczących przyznania dotacji konkretnym organizacjom. Ani nie zostały tam określone jakiekolwiek kryteria merytorycznej oceny wniosków (w §10 ust. 1 stwierdza się tylko: „Ocena merytoryczna wniosku wstępnego jest przeprowadzana na podstawie kryteriów oceny merytorycznej określonych w regulaminie otwartego konkursu”). Co więcej, nie wiemy też, kim będą eksperci oceniający wnioski zarówno w ich wstępnej, jak i pełnej wersji – §11 rozporządzenia określa w ustępie 1: „Oceny merytorycznej wniosku wstępnego dokonuje Instytucja Zarządzająca przy udziale ekspertów zewnętrznych”. W ustępie 3 tego samego paragrafu stwierdza się tylko, że: „Ekspertem zewnętrznym może być osoba, której wiedza i doświadczenie zawodowe odpowiadają zakresowi merytorycznemu otwartego konkursu oraz dają rękojmię dokonywania prawidłowej oceny merytorycznej wniosków wstępnych”.
Konia z rzędem temu, kto będzie w stanie wyjaśnić, jakie dokładnie kryteria się pod tym kryją i kto je wskaże?
Trudno określić tak sformułowane zapisy procedury oceny wniosków jako nową jakość, gwarantującą obiektywizm i efektywność w wydatkowaniu pieniędzy publicznych. Także sam cel wydatkowania środków w ramach omawianego programu i ich podział między poszczególnymi priorytetami powinny zostać przynajmniej częściowo zmodyfikowane i oparte na solidniejszych podstawach w postaci zaktualizowanego stanu wiedzy.
Skoro były ponad dwa lata na opracowanie obecnego dokumentu, to chyba można przeznaczyć jeszcze trochę więcej czasu, by go przemyśleć i poprawić?
Czekamy na Wasze opinie! Przesyłajcie je (maks. 4500 znaków) wraz ze zdjęciem na adres: redakcja@portal.ngo.pl
Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl.
Skoro były ponad dwa lata na opracowanie dokumentu, to chyba można przeznaczyć jeszcze trochę czasu, by go przemyśleć i poprawić?
