Publicystyka - ngo.pl

W 2000 roku gabinet Wima Koka, premiera Królestwa Niderlandów, zdecydował o wzbogaceniu polityki zatrudnienia o nowe narzędzie, czerpiące z amerykańskiej koncepcji workfare (patrz ramka). Blisko cztery lata zajęło dopracowanie nowego programu, który z angielska nazwano Work First, czyli po pierwsze praca. Dla osoby znającej polskie realia walki z bezrobociem zaskakujące może być to, że program wdrażany jest poprzez 34 konkurujących ze sobą jobcenter, czyli agencji zatrudnienia (firmy prywatne i organizacje pozarządowe) m.in. Werkcenter Netherlands oraz Stimulansz – organizację non profit powołaną do życia przez VNG (Stowarzyszenie Holenderskich Gmin Miejskich) i Divosa (Holenderska Narodowa Organizacja Menedżerów Rynku Zatrudnienia, Środków Publicznych i Opieki Zdrowotnej). Niekiedy gminy tworzą także własne instytucje do tego celu – tak jest np. w Rotterdamie.

Charakterystyczne dla Niderlandów jest także to, że każda gmina ma wybór programów aktywizacji bezrobotnych – i nie musi poprzestawać na jednym, co tworzy swoistą konkurencję pomiędzy poszczególnymi rozwiązaniami, a także zachęca do łączenia pozytywnych elementów różnych praktyk.

Na 418 gmin (wliczając terytoria zamorskie) 80% zdecydowało się na wprowadzenie Work First – w tym m.in. Amsterdam, Haga i Eidhoven. To oznacza, że program ten jest najważniejszym narzędziem aktywizacji bezrobotnych w Holandii, a w 2011 roku wzięło w nim udział 300 tys. bezrobotnych (średnia liczba bezrobotnych w Niderlandach oscylowała wtedy między 400 tys. a 450 tys.). A skoro kraj ten od lat cieszy się jedną z najniższych stóp bezrobocia w Europie – w ostatniej dekadzie najwyższy poziom odnotowano na początku 2005 roku (7,0%), najniższy w połowie 2008 roku (3,8%), a aktualnie wynosi on 6,6% - warto przyjrzeć się tej koncepcji bliżej.

Choć program Work First każda gmina przygotowuje dla swoich potrzeb, modyfikując jego parametry, zawsze można w nim znaleźć siedem charakterystycznych własności:

1. Szybki powrót do pracy

Najważniejszym celem Work First jest utrzymanie klientów (tak traktowani są bezrobotni) w stałym kontakcie z rynkiem pracy i jak najszybszy powrót bezrobotnych do pracy. W części gmin już po 24 godzinach bezrobotny otrzymuje pierwsze dopasowane do niego oferty zatrudnienia, a maksymalnie czas ten wynosi… 48 godzin!

2. Dokładny nadzór i indywidualizacja usług

Kontakt służb zatrudnienia z osobą bezrobotną jest częsty, a jego preferencje i kompetencje są dokładnie analizowane. Nie chodzi wyłącznie o skuteczność, ale także o to, by osoby bez pracy nie miały wrażenia, że ze swoim problemem zostały same. Dzięki temu nie poddają się depresji, lepiej pracują w miejscach, które znajdują im pracownicy związani z programem Work First, chętniej korzystają ze szkoleń, a nawet same częściej i z większą determinacją próbują szukać miejsca zatrudnienia.

3. Praca jest obowiązkiem

Klient Work First otrzymuje wsparcie finansowe do momentu podjęcia płatnej pracy. Okres przebierania w przesyłanych ofertach pracy zależny jest od poziomu wykształcenia klienta i poziomu wykształcenia, jakiego wymaga praca zaproponowana przez pracownika służb zatrudnienia. Dla przykładu: osoba z dyplomem studiów musi zazwyczaj (gminy nierzadko modyfikują parametry programu) przyjąć ofertę pracy wymagającą podstawowego wykształcenia, jeśli pozostawała na zasiłku 18 miesięcy, oferty wymagające przeciętnych kwalifikacji i średniego wykształcenia może odrzucać przez 12 miesięcy, oferty dla wysoko wykwalifikowanych pracowników ze średnim wykształceniem (oczywiście zgodnym z profilem edukacji i doświadczenia klienta) – przez 6 miesięcy. Natomiast pracę wymagającą wyższego wykształcenia akademickiego osoby z wykształceniem o właściwym profilu muszą zaś przyjąć od razu – pod rygorem utraty zasiłku!

Wielu klientów – by wrócić na rynek pracy – musi wzbogacić swoje umiejętności. Wtedy mogą otrzymać zestaw ofert stażów lub szkoleń. Jeśli z nich skorzystają, cały czas otrzymują zasiłek – ale zwykle nic ponad to. Rezygnacja z podnoszenia kwalifikacji w sytuacji, gdy nie mają pracy, oznacza automatyczną utratę prawa do zasiłku.

4. Koordynacja działań

Służby zatrudnienia prowadzą szereg usług: profilują potrzeby klienta, doradzają mu, szukają dla niego ofert pracy i stażu, udostępniają i prowadzą szkolenia. Niezależnie, jak zorganizowane są na terenie danej gminy poszczególne funkcje programu i kto je wykonuje, są one zawsze skoordynowane i zintegrowane.

5. Stały opiekun

Choć na zapleczu jedną osobą może się zajmować kilka niezależnych podmiotów, większość kontaktów z nim przebiega przez stałego menedżera. Taki opiekun dba o to, by działania związane z wybranym bezrobotnym były spójne i przebiegały według określonego porządku. Każdy opiekun ma pod swoją pieczą 55-60 ludzi, co oznacza, że w projekcie uczestniczy blisko 5,5 tysięcy tzw. menedżerów zatrudnienia.

6. Ramy czasowe

Duża część bezrobotnych szybko wraca do pracy – często za sprawą własnych wysiłków. Niektórzy wymagają tylko małego wsparcia doradcy zawodowego albo krótkiego szkolenia. Zaoferowanie każdej z tych usług ma sens tylko w określonym momencie – działanie zbyt rychłe będzie prowadziło do marnowania zasobów, podobnie, jak zbyt uporczywe i przedłużane bez końca. Celem jest bowiem jak najlepsze wykorzystanie ograniczonych środków, jakimi dysponuje gmina, do trwałego wprowadzenia z powrotem na rynek pracy jak największej liczby bezrobotnych.

7. Opieka po znalezieniu pracy

Praca służb zatrudnienia nie kończy się w chwili, gdy klient Work First wrócił na etat. Obserwują one to, jak radzi on sobie w nowym miejscu i mają baczenie na osoby, które łatwo tracą pracę. Takim „bumerangom” mogą pomóc psychologowie i specjalne szkolenia. Dlatego opiekunowie trzymają rękę na pulsie, gotowi do działania w razie potrzeby.

W latach 2004–2008 oszczędności wygenerowane przez Work First w stosunku do poprzednio stosowanego programu zasiłków wyniosły 600 mln euro w przypadku kosztu zasiłków i 2,2 mld euro w przypadku kosztów aktywizacji bezrobotnych. Można więc założyć, że aktualnie przynosi on łącznie 0,7–1,0 mld euro oszczędności rocznie. Ale to nie najważniejsza zaleta, na jaką zwracają uwagę zwolennicy tego programu. Według analizy Work First and the prospects of the labour market opracowanej w 2008 roku przez Raad voor Werk en Inkomen (Radę Pracy i Wynagrodzeń), działającej pod auspicjami holenderskiego Ministerstwa Spraw Społecznych i Pracy, blisko 56% osób objętych programem znajdowało pracę, 41% uznawało, że był on w tym istotnie pomocny. Nie jest to może wynik oszałamiający, ale pamiętajmy, że bezrobotni mają dostęp do różnych programów, dobierając je do własnych potrzeb.

Połowa klientów Work First uznawała, że dzięki temu wsparciu uzyskanemu w ramach programu potrafi lepiej samodzielnie starać się o znalezienie pracy w sytuacji jej utraty, ponad 2/3 badanych deklarowało poczucie, iż są traktowani poważnie i respektuje się ich potrzeby. 69% uznawało, że zawdzięcza Work First to, że obecnie uważniej analizują swoją obecną i potencjalne przyszłe miejsca zatrudnienia, a 60% przyznawało się do większej pewności siebie. 51% dobrze oceniło pracę, którą znalazło dzięki programowi, a 80% ma pozytywną opinię o Work First.

Według Stimulansz, 38% uczestników programu znajduje w końcu płatne zajęcie. Ta liczba może nie zachwyca, ale pamiętajmy, że w grupie tej duży udział stanowią osoby pozostające bez pracy od wielu lat. Wśród długotrwale bezrobotnych odsetek osób, które pod wpływem Work First wróciły na rynek pracy, wynosi natomiast 17%. Stimulansz cytuje też duńskie badania, które oszacowały, że znalezienie pracy jest netto o 30% bardziej prawdopodobne w przypadku osób biorących udział w Work First niż tych, które postanowiły pracy szukać bez wsparcia. Czy to dużo? Pamiętajmy o specyfice holenderskiego rynku pracy – rynku o niezwykle niskiej stopie bezrobocia

Współczesną alternatywą dla Work First jest koncepcja Human Capital Development (rozwoju kapitału ludzkiego, HCD). Zgodnie z tą ostatnią – stosowaną w mniejszym lub większym stopniu w większości krajów rozwiniętych (jej elementy można znaleźć także w Polsce) – bezrobotni otrzymują wsparcie w postaci zasiłku, często bez szczególnych warunków dodatkowych, czasem z limitem czasu jego otrzymywania. I są celem aktywnej polityki rynku pracy, a więc pomaga się im szukać pracy, oferuje szkolenia i doradztwo zawodowe. Według HCD, nad osobą bezrobotną trzeba pracować wytrwale tak długo i wzbogacać ją kompetencyjne tak wytrwale, aż wreszcie znajdzie zatrudnienie. To oznacza koncentrację na umiejętnościach poszczególnych pracowników i ogólnym poziomie kompetencji siły roboczej, a nie na odnajdywaniu im jak najszybszej drogi na rynek pracy.

Z jednej więc strony HCD oskarża się o ten sam kosztowny efekt uboczny, którym charakteryzował się tradycyjny prosty program zasiłków dla bezrobotnych. Czyli o to, że tworzy on grupę społeczną nawykłą do pomocy społecznej i niezdolną do funkcjonowania bez wsparcia. Dodatkowo, stosuje tylko część istniejących narzędzi – co obniża jego skuteczność w sprawnym przyśpieszaniu powrotu bezrobotnych do pracy.

Niemniej Work First także nie jest pozbawiony wad. Krytykuje się go za to, że motywacją jego powstania było obniżenie kosztów pomocy bezrobotnym i ogólny koszt systemowy ciągle pozostał na pierwszym miejscu. A jednocześnie ganione jest to, że program jest ciągle za drogi – głównie za sprawą wynagrodzenia, jakie otrzymują podmioty obsługujące bezrobotnych. Są one wynagradzane za efekt, a więc w znaczącej liczbie przypadków otrzymują one nieproporcjonalnie dużo pieniędzy za bardzo skromną ilość pracy. Trzeba jednak pamiętać, że „trudniejsi” bezrobotni kosztują agencje wielokrotnie więcej niż „łatwi”, a wycena przeciętnego kosztu pracy takiego podmiotu nie jest wcale prosta.

Trudno natomiast zignorować fakt, że program jest poważną ingerencją w rynek pracy. Część „zwykłych” miejsc pracy wypieranych jest przez zwykle nieco gorzej płatne etaty, a zapełniane przez Work First (poza tym programem część ofert nigdy nie znalazłaby chętnych z uwagi właśnie na nienajlepsze warunki finansowe – w ramach programu mogą one liczyć na mechanizm przymusu pracy). A także to, że bezrobotni zmuszani są czasem do pracy poniżej swoich kwalifikacji, co niekiedy zmniejsza ich szanse na znalezienie zatrudnienia w ich wyuczonych i lepiej płatnych zawodach.

Krytyka programu wiąże się także z większą liczbą osób, które wypadają „poza system”, nie akceptując rygorów, jakie on narzuca. Na szczęście w dużej części gmin mają oni do wyboru więcej niż jeden program wsparcia.

Przeciwnicy Work First wytoczyli przeciw niemu największe armaty: podnoszą fakt, że jest on sprzeczny z prawami człowieka, bo pod groźbą utraty zasiłku, a więc inaczej mówiąc – głodu i nędzy, zmusza człowieka do podejmowania pracy, jakiej sam by nie wybrał, i na warunkach, jakich sam by nie przyjął. Po odrzuceniu tego zarzutu przez holenderski Centralny Sąd Odwoławczy w Utrechcie, sprawa analizowana jest przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu.

Pewne sygnały płynące z tego resortu pokazują, że zapowiadane reformy mogą zawierać elementy systemu zbudowanego przez Holendrów. Diabeł będzie jednak tkwił w szczegółach. Jak zawsze.