Publicystyka - ngo.pl

Ich zadaniem jest zapewnienie spójności
społecznej, terytorialnej i gospodarczej poprzez realizację
solidarności, szczególnie aby odpowiedzieć na wszelkie niekorzystne
zjawiska społeczne zagrażające kondycji fizycznej i psychicznej
osoby, takie jak choroba, podeszły wiek, niezdolność do pracy,
niepełnosprawność, brak stabilizacji zawodowej, ubóstwo,
wykluczenie społeczne, uzależnienie od narkotyków, problemy
rodzinne i mieszkaniowe, trudności związane z integracją
cudzoziemców.

Usługi socjalne użyteczności publicznej
posiadają również wymiar integracyjny wychodzący poza zwykłą pomoc
i działania na rzecz najuboższych.

Z uwagi na to, że ceny przedmiotowych usług
często nie odzwierciedlają kosztów ich świadczenia i że nie
wynikają one z prawa popytu i podaży, niemożliwe byłoby ich
świadczenie po cenie dostępnej dla każdego, gdyby nie były one w
części finansowane ze środków wspólnych.

Oprócz zapewnienia finansowania usług
socjalnych użyteczności publicznej, władze ponoszą ogólną
odpowiedzialność za zagwarantowanie działania usług socjalnych i
utrzymywanie ich wysokiego poziomu jakości z poszanowaniem
kompetencji podmiotów.

Wachlarz usług socjalnych jest niezwykle
szeroki i obejmuje między innymi domy spokojnej starości, ośrodki
dla osób niepełnosprawnych, schroniska dla bezdomnych, domy
dziecka, domy dla kobiet maltretowanych, ośrodki dla imigrantów i
uchodźców, ośrodki rehabilitacyjne, domy opieki, podmioty
mieszkalnictwa socjalnego oraz placówki opieki nad młodzieżą,
placówki pomocy socjalnej i edukacyjnej, szkolne internaty i bursy,
świetlice, żłobki i przedszkola, ośrodki opieki medycznej i
socjalnej, ośrodki zdrowia, ośrodki przystosowawcze, ośrodki
kształcenia zawodowego, pomoc indywidualną, pomoc w domu, oraz w
życiu rodzinnym.

We wszystkich państwach członkowskich usługi te
świadczone są przez podmioty o różnym statusie, z czego znaczną
część stanowią podmioty gospodarki społecznej o charakterze
socjalnym i spółdzielczym prowadzące działalność nienastawioną na
zysk (stowarzyszenia, towarzystwa pomocy wzajemnej, spółdzielnie,
fundacje), wywodzące się z najróżniejszych inicjatyw (publicznych,
charytatywnych, dobroczynnych, religijnych, prywatnych i in.).
Usługi te regulowane są w ramach działań prawnych i finansowych
określonych przez władze.

W ramach realizacji wspólnotowego programu
lizbońskiego, w 2006 r. Komisja Europejska przedstawiła komunikat w
sprawie usług socjalnych użyteczności publicznej, który jest
kontynuacją Białej księgi na temat usług użyteczności publicznej
oraz konsekwencją wyników głosowania w Parlamencie Europejskim nad
wnioskiem dotyczącym dyrektywy w sprawie „usług na rynku
wewnętrznym” z lutego 2006 r.

Omawiany komunikat dotyczy wyłącznie usług
socjalnych – z wyłączeniem usług opieki zdrowotnej (które zostaną
ujęte w ramach odrębnej inicjatywy w 2007 r.) – i nie przewidziano
w nim żadnej inicjatywy legislacyjnej odnośnie do tego zagadnienia
w najbliższej przyszłości. Komisja rozpatrzy i zdecyduje o
konieczności i możliwości prawnej podjęcia takiej inicjatywy w
świetle otwartych konsultacji z udziałem wszystkich
zainteresowanych podmiotów, ze składanych co dwa lata sprawozdań na
temat usług socjalnych oraz z wyników analizy przygotowywanej
obecnie w celu sporządzenia pierwszego takiego sprawozdania w 2007
r.

Komunikat dzieli usługi socjalne użyteczności
publicznej na dwie grupy, z jednej strony na systemy prawne i
uzupełniające systemy ochrony socjalnej, a z drugiej strony na inne
podstawowe usługi świadczone bezpośrednio osobom fizycznym, takie
jak pomoc w radzeniu sobie z życiowymi wyzwaniami czy też
kryzysami, pełna integracja społeczna, integrowanie osób
niepełnosprawnych lub mających problemy ze zdrowiem oraz
mieszkalnictwo socjalne.

Wszystkie wspomniane usługi socjalne opierają
się na różnych charakterystycznych aspektach, takich jak
solidarność, kompleksowy i zindywidualizowany charakter
(dostosowanie do potrzeb odbiorców), działalność nienastawiona na
zysk, uczestnictwo wolontariuszy, zakorzenienie w tradycji
kulturowej czy asymetryczna relacja usługodawca-użytkownik.

Zdaniem Komisji modernizacja usług socjalnych
należy dziś do pierwszoplanowych wyzwań stojących przed Europą.
Komisja stwierdza także, że sektor ten dynamicznie się rozwija i
jest poddawany modernizacji w celu rozwiązania konfliktu pomiędzy
powszechnością, jakością i stabilnością ekonomiczną usług. Rosnąca
część usług socjalnych, którymi dotąd zarządzały organy publiczne,
obejmowana jest sferą wspólnotowych regulacji dotyczących rynku
wewnętrznego i konkurencji.

użyteczności publicznej w świetle przepisów o
konkurencji jest uważany przez podmioty zarówno publiczne, jak i
prywatne za przyczynę niepewności, którą Komisja – jak wynika z jej
deklaracji – stara się zminimalizować lub której wpływ stara się
wyjaśnić, nie będąc w stanie jej jednak usunąć.

Cd na następnej stronie

Cd.

Uwagi ogólne

W obecnych warunkach, gdy niepewny jest poziom
wzrostu i zatrudnienia, gdy pogłębiają się dysproporcje między
najuboższymi a najzamożniejszymi warstwami społeczeństwa, jak
również między regionami najbogatszymi a najbiedniejszymi w Unii
Europejskiej, pomimo wspólnotowych czy krajowych programów walki z
wykluczeniem i ubóstwem, potrzeba zapewnienia usług socjalnych
użyteczności publicznej staje się coraz większa, i to jeszcze
bardziej w miarę pojawiania się nowych potrzeb wynikających ze
zmian demograficznych.

Komitet może więc jedynie wyrażać zadowolenie z
ogłoszenia komunikatu Komisji, który jest wyrazem znaczenia usług
socjalnych dla obywateli, szczególnej roli tych usług jako
integralnej części europejskiego modelu społecznego oraz korzyści
płynących z przyjęcia usystematyzowanego podejścia w celu
określenia i uwzględnienia szczególnych cech omawianych usług.

Komitet zauważa jednak, że nie chodzi w gruncie
rzeczy o dostosowanie się do takiej czy innej obecnie panującej
tendencji, ani o powiązanie modernizacji z outsourcingiem zadań
sektora publicznego do sektora prywatnego, lecz o regularne
dostosowywanie świadczonych usług w zależności od potrzeb
społecznych obywateli i samorządów lokalnych, jak i od postępu
technicznego i gospodarczego oraz nowych obowiązków wynikających z
użyteczności publicznej.

Uwagi szczegółowe

Komitet zwraca uwagę na fakt, że każde państwo
członkowskie posiada własny system; wymienienie kategorii
(całkowite lub częściowe zlecanie zadań społecznych, partnerstwo
publiczno-prywatne) nie zawsze odpowiada tym różnicom i
różnorodności. Komitet pochwala więc zorganizowanie przewidzianych
konsultacji publicznych jako ważnego elementu dostarczającego
informacji na temat usług socjalnych i sposobu ich
funkcjonowania.

Traktat WE przyznaje państwom członkowskim
swobodę w określaniu zadań użyteczności publicznej oraz we
wprowadzaniu wynikających z nich zasad organizacji dla usługodawców
realizujących te zadania. Korzystając z tej swobody (co musi
odbywać się w sposób przejrzysty i bez nadużywania pojęcia
użyteczności publicznej), państwa członkowskie muszą jednak brać
pod uwagę prawo wspólnotowe i mają obowiązek m.in. przestrzegać
zasady niedyskryminacji oraz wspólnotowych przepisów dotyczących
zamówień publicznych i zezwoleń podczas organizowania placówki
świadczącej usługi publiczne, w tym usługi socjalne.

Ponadto, jeżeli chodzi o usługi świadczone w
interesie gospodarczym, należy również zapewnić zgodność zasad ich
organizacji z innymi dziedzinami prawa wspólnotowego (m.in. swobody
świadczenia usług oraz swobody prowadzenia działalności, a także
przepisów dotyczących konkurencji).

Zgodnie z orzecznictwem wspólnotowym znaczna
większość usług socjalnych, z wyjątkiem systemów zabezpieczenia
społecznego opartych na zasadzie solidarności, może być uważana za
działalność o charakterze gospodarczym.

Z obszernej definicji Trybunału Sprawiedliwości
Wspólnot Europejskich dotyczącej klasyfikacji działalności
gospodarczej, przyjętej przez instytucje europejskie wynika fakt,
że wspólnotowe zasady konkurencji i rynku wewnętrznego (pomoc
państwa, swoboda świadczenia usług, prawo do prowadzenia
działalności gospodarczej, dyrektywa o zamówieniach publicznych), a
także prawo pochodne mają w coraz większym stopniu zastosowanie do
usług socjalnych użyteczności publicznej, co jest źródłem rosnącej
niepewności wśród władz, usługodawców i beneficjentów. W przypadku
utrzymywania się takiej sytuacji mogłoby dojść do zmiany celów
usług socjalnych użyteczności publicznej.

Podstawowe cele i zasady wspólnotowego sektora
usług świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym są
odzwierciedleniem logiki opartej w dużej mierze na wskaźnikach
ekonomicznych. Logika ta nie jest jednak stosowana w przypadku
usług socjalnych użyteczności publicznej, nie jest więc w tej
formie odpowiednia i możliwa do zastosowania w odniesieniu do
warunków świadczenia usług socjalnych w Unii Europejskiej.

Rozróżnienie między charakterem gospodarczym a
jego brakiem pozostaje nieprecyzyjne i niepewne. Prawie wszystkie
usługi użyteczności publicznej, nawet te nienastawione na
przynoszenie dochodów lub realizowane na zasadzie wolontariatu,
posiadają określoną wartość ekonomiczną, chociaż nie muszą podlegać
z tego tytułu prawu konkurencji. Ponadto ta sama usługa może mieć
jednocześnie charakter gospodarczy i niegospodarczy. Podobnie
usługa może posiadać charakter gospodarczy, chociaż rynek nie jest
w stanie jej świadczyć zgodnie z logiką i zasadami regulującymi
usługi użyteczności publicznej.

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości
pojęcie działalności gospodarczej również jest rozumiane bardzo
szeroko, a mianowicie jako „wszelka działalność polegająca na
dostarczaniu towarów i świadczeniu usług na określonym rynku przez
przedsiębiorstwo niezależnie od jego statusu prawnego czy sposobu
finansowania”, a ponadto definicja tego pojęcia nie ma związku z
charakterem zarobkowym lub niezarobkowym podmiotu.

Cd na następnej stronie

Cd.

Trybunał Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich
i Komisja Europejska coraz bardziej podkreślają charakter
gospodarczy usług użyteczności publicznej; nie jest on jednak
zrównoważony uznaniem i zabezpieczeniem zadań użyteczności
publicznej mających je świadczyć służb, co staje się źródłem
niepewności prawnej dla pomiotów gospodarczych i beneficjentów.
Mowa wtedy już nie o charakterze użyteczności publicznej, lecz o
charakterze dochodowym. Zatem rozróżnienie, jakie należy poczynić,
nie polega na tym, czy usługi te mają charakter „gospodarczy” bądź
też nie, lecz czy mają charakter „dochodowy” bądź też nie.

Wszystkie usługi użyteczności publicznej, w tym
usługi socjalne użyteczności publicznej przyczyniają się do
realizacji celów Wspólnoty, szczególnie w zakresie wysokiego
poziomu ochrony socjalnej, podwyższania jakości życia, dążenia do
wysokiego poziomu ochrony zdrowia oraz wzmacniania spójności
gospodarczej, społecznej i terytorialnej.

Wynika z tego, że Unia, która jest
odpowiedzialna za realizację tych celów ponosi również
odpowiedzialność odnośnie do narzędzi służących do ich realizacji,
którymi są, jeśli chodzi o prawa podstawowe i spójność społeczną,
gospodarcze lub pozagospodarcze usługi użyteczności publicznej;
Unia musi więc czuwać i przyczyniać się – w poszanowaniu zasad
pomocniczości i proporcjonalności oraz w ramach kompetencji
dzielonych z państwami członkowskimi – do zapewnienia usług
użyteczności publicznej świadczonych skutecznie, dostępnych dla
wszystkich, po przystępnej cenie i dobrej jakości.

Biorąc pod uwagę trudność w określeniu pojęcia
usług użyteczności publicznej i usług świadczonych w ogólnym
interesie gospodarczym, z jednej strony w sposób wyczerpujący, z
drugiej zaś w obawie o zbyt restrykcyjne podejście, rozróżnienie
między aspektem gospodarczym i niegospodarczym powinno zostać
pominięte i powinno się skoncentrować na szczególnej misji
omawianych usług i na wymogach (obowiązki służb publicznych)
narzuconych na nie w celu wypełnienia ich funkcji, które powinny
zostać jasno określone.

Ponadto wprowadzane zasady powinny brać pod
uwagę szczególne uwarunkowania, właściwe dla każdego państwa
członkowskiego.

Nie chodzi więc o kwestię rozróżnienia, co
określa się mianem gospodarczego a co nie, lecz o określenie, jakie
usługi podlegać będą zastosowaniu reguł konkurencji i wewnętrznego
rynku, a jakie usługi, z powodów przemawiających za ich
użytecznością publiczną, spójnością społeczną, terytorialną i
gospodarczą, zgodnie z zasadą pomocniczości, powinny zostać z nich
zwolnione przez władze wspólnotowe (w odniesieniu do europejskich
usług użyteczności publicznej), krajowe, regionalne czy
lokalne.

Należy zatem określić na szczeblu wspólnotowym
wspólne punkty odniesienia w dziedzinie usług użyteczności
publicznej, wspólne normy (szczególnie w odniesieniu do sposobów
zarządzania i finansowania, zasad i ograniczenia działania
Wspólnoty, niezależnej oceny ich osiągnięć, prawa konsumentów i
użytkowników, minimalnego zakresu zadań i zobowiązań służb
publicznych), które powinny obowiązywać w odniesieniu do wszystkich
usług użyteczności publicznej, w tym usług socjalnych użyteczności
publicznej, oraz uwzględnić je w dyrektywie ramowej, ustanawiającej
wspólnotowe przepisy dostosowane do szczególnego charakteru
omawianych usług celem uzupełnienia dyrektywy usługowej.

W celu właściwego, niedyskryminującego i
przejrzystego wykonania zadania użyteczności publicznej, powody
przemawiające za użytecznością publiczną, spójnością społeczną,
terytorialną i gospodarczą tych usług powinny zostać uznane przez
państwa członkowskie w oficjalnym akcie prawnym delegującym
uprawnienia – lub w innym dokumencie o podobnym charakterze – jak
również w zasadach akredytacji, określających zadanie, jakie
właściwe organy danego państwa członkowskiego zlecają usługodawcom
celem wykonania usługi użyteczności publicznej oraz definiujących
ich prawa i obowiązki, bez szkody dla możliwości inicjatywy
przyznanej operatorom przez przepisy.

Akt ten mógłby w szczególności ująć następujące
aspekty:

• charakter szczególnej misji użyteczności publicznej, związane z nią wymagania, zobowiązania służb publicznych wypływające z niej (w tym obowiązki cenowe), przepisy zapewniające ciągłość usług oraz środki pozwalające uniknąć ewentualnych przerw w wykonaniu usług;
• reguły dotyczące realizowania i, w danym przypadku, zmian w akcie oficjalnym;
• system zezwoleń oraz wymaganych kwalifikacji zawodowych;
• sposoby finansowania i parametry stanowiące podstawę do naliczania rekompensaty opłat związanych z wykonaniem szczególnych zadań;
• sposób oceny wykonania usług użyteczności publicznej.

Na szczeblu krajowym, regionalnym i lokalnym
organy publiczne powinny włączać wszystkie podmioty, usługodawców i
beneficjentów usług socjalnych, partnerów społecznych, organizacje
gospodarki społecznej i walczące z wykluczeniem społecznym itp. w
regulowanie usług socjalnych użyteczności publicznej na każdym
etapie: ich organizacji, realizacji, kontroli stosunku ceny do
skuteczności, stosowania norm jakościowych.