Opinia EKES w sprawie udziału społeczeństwa obywatelskiego we wdrażaniu planów działań w ramach polityki sąsiedztwa w krajach Zakaukazia (maj 2009)

Region Kaukazu Południowego obejmuje trzy kraje: Armenię, Azerbejdżan i Gruzję. Mimo że obszar ten jest terytorialnie niewielki, jest niezwykle zróżnicowany pod względem narodowościowym, językowym, historycznym, religijnym i politycznym. Sytuację dodatkowo komplikuje fakt, że dwa kraje z regionu: Armenia i Azerbejdżan, znajdują się od 20 lat w stanie konfliktu terytorialnego o Górny Karabach, a Gruzja od dawna nie kontroluje dwóch swoich prowincji: Abchazji i Południowej Osetii, gdzie sytuacja dodatkowo skomplikowała się w wyniku niedawnej wojny z Rosją.

Mimo różnych tradycji, historii i dróg rozwoju cywilizacyjnego kraje południowego Kaukazu łączy wspólna przeszłość przynależności do Związku Sowieckiego, która pozostawiła wyraźne ślady w wielu dziedzinach życia, przede wszystkim gospodarczego i społecznego.

W związku z wieloetnicznością południowego Kaukazu oraz nieustającymi konfliktami zbrojnymi sprawa wzmacniania tożsamości narodowej, budowy własnego państwa i jego instytucji oraz obrony niepodległości pozostaje kwestią priorytetową dla wszystkich trzech krajów, również dla ich organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Reklama

Sytuację polityczną w regionie charakteryzuje poważny deficyt demokracji. W czasie ostatniego krótkiego, kilkunastoletniego okresu niepodległości dochodziło do zamachów stanu, wojen domowych, mniej lub bardziej udanych rewolucji. Kolejno dochodzące do władzy rządy starały się ograniczać działanie opozycji politycznej, kontrolować media i wpływać na organizacje społeczeństwa obywatelskiego, a szczególnie partnerów społecznych. Dopiero po rewolucji róż w Gruzji następuje tam demokratyczna transformacja, jakkolwiek i tam zarówno organizacje niezależne, jak i obserwatorzy z zewnątrz wskazują na wiele wad w funkcjonowaniu demokracji.

Sytuacja gospodarcza pozostaje trudna. Brak nowoczesnej infrastruktury, przestarzałe technologie, niedostatek rodzimego kapitału inwestycyjnego, finansowanie zbrojeń i instalacji wojennych, jak również załamanie się rynku zbytu w byłych republikach sowieckich to główne przyczyny złej sytuacji ekonomicznej. Azerbejdżan, dzięki posiadanym złożom ropy i gazu, znajduje się w innym położeniu, jednakże uzależnienie gospodarki od jednego sektora oraz utrata Górnego Karabachu i sąsiadujących z nim regionów azerbejdżańskich powodują duże problemy ekonomiczne.

Pod względem społecznym sytuacja jest również niezwykle trudna. Znaczna część ludności żyje poniżej progu ubóstwa, różnice dochodów bogatych i ubogich dramatycznie rosną, problemy społeczne, szczególnie wśród ludzi starszych i chorych, są ogromne. Sytuacji nie poprawia wysokie bezrobocie i duża liczba uchodźców wojennych, szczególnie w Gruzji i Azerbejdżanie. Ponadto, według niektórych szacunków, do 60% dochodu południowego Kaukazu powstaje w sektorze nieformalnym, co dodatkowo stwarza poważne problemy społeczne. Sytuację tę pogarsza jeszcze obecny światowy kryzys gospodarczy. Do tego dochodzi problem rozpowszechnionej korupcji.

Położenie geopolityczne państw południowego Kaukazu jest niezwykle skomplikowane w kontekście trudnych stosunków wzajemnych i z państwami sąsiadującymi. Jest jasne, że sytuację geograficznego odcięcia od reszty świata trudno będzie przezwyciężyć bez aktywnego udziału wielkich sąsiadów, takich jak Turcja czy Rosja, dlatego też w interesie państw południowego Kaukazu leży normalizacja i jak najlepsze ułożenie stosunków z tymi krajami. Pomocny w tym kontekście może okazać się fakt, że wszystkie trzy kraje Kaukazu Południowego, jak też Rosja i Turcja, uczestniczą w synergii Morza Czarnego, będącej nową wielostronną inicjatywą regionalną.

Jednym z potencjalnych bogactw krajów południowego Kaukazu mogłoby stać się rolnictwo, które jest zacofane i zniszczone zarówno przez nieracjonalną dawniej politykę państwa, jak i obecne niedoinwestowanie. Dlatego też czynnikiem, który mógłby stanowić istotny bodziec dla rozwoju rolnictwa, byłoby pełne otwarcie stosunków handlowych między trzema krajami oraz tradycyjnym rosyjskim rynkiem zbytu.

Europejska polityka sąsiedztwa (EPS) na południowym Kaukazie

Południowy Kaukaz nie był początkowo objęty europejską polityką sąsiedztwa (EPS). Dopiero sygnały o zainteresowaniu regionu bliższym kontaktem z Europą i przede wszystkim gruzińska różana rewolucja stworzyły nową perspektywę współpracy.

Plany działania dla trzech krajów przyjęte zostały po dwuletnich negocjacjach w 2006 i stanowią podstawę współpracy na lata 2007–2011. Priorytety planów działania są zbliżone dla Armenii, Azerbejdżanu i Gruzji i obejmują między innymi następujące zagadnienia:

wzmocnienie rządów prawa, szczególnie poprzez reformę systemu sądowniczego zgodnie ze standardami Rady Europy;
wzmocnienie demokracji i zapewnienie poszanowania praw człowieka, między innymi dzięki promocji samorządów lokalnych;
tworzenie warunków dla niezależnych mediów;
poprawa stanu gospodarki dzięki stworzeniu lepszych warunków dla biznesu i przedsiębiorczości, reformę systemu podatkowego i zwalczanie korupcji;
osiągnięcie większej stabilności poprzez wspieranie trwałego rozwoju gospodarczego oraz spójność społeczną, zmniejszenie obszarów ubóstwa i działania na rzecz ochrony środowiska;
wzmocnienie współpracy regionalnej w obszarze południowego Kaukazu;
praca na rzecz znalezienia pokojowego rozwiązania konfliktów terytorialnych.

EPS w żaden sposób nie odnosi się do potencjalnej akcesji państw południowego Kaukazu do Unii Europejskiej, identyfikuje jednak dziedziny ścisłej współpracy, które mogłyby przybliżyć te kraje do standardów acquis communautaire. Może również prowadzić do ich przystąpienia do Europejskiego Obszaru Gospodarczego, jeśli wyrażą na to chęć.

Zarówno partnerzy społeczni, jak i inne organizacje społeczeństwa obywatelskiego nie odgrywały dotychczas dużej roli ani w negocjacjach zasad umowy o partnerstwie i współpracy czy planów działania, ani też w ich implementacji, jakkolwiek sytuacja różni się w zależności od kraju i dynamiki poszczególnych organizacji. Te organizacje, które starały się włączyć w proces, czasami czyniły to z własnej inicjatywy i raczej wbrew intencjom władz niż na ich zaproszenie.

Zarówno realizacja planów działania, jako główne narzędzie w podejściu dwustronnym, jak i dodatkowo nowa wielostronna inicjatywa partnerstwa wschodniego stanowią szansę większego zaangażowania organizacji społeczeństwa obywatelskiego w prace i działania z tym związane. Aby jednak organizacje te zostały rzeczywiście dopuszczone do współpracy, konieczna jest inicjatywa i nadzór ze strony instytucji europejskich, a także pomoc organizacji partnerskich z krajów Unii Europejskiej.

Pracodawcy

Organizacje pracodawców w trzech krajach południowego Kaukazu wydają się pozostawać pod silnym wpływem władz, również dlatego, że znaczna część działalności gospodarczej prowadzona jest w sektorze państwowym. Jednakże nie we wszystkich krajach przyczyny i mechanizmy tego wpływu są jednakowe.

Wspólną cechą organizacji biznesowych jest istotne znaczenie izb handlowo-przemysłowych. Jakkolwiek nie są to organizacje pracodawców w ścisłym tego słowa znaczeniu, a ich zadania i pole działania wykraczają poza reprezentowanie biznesu w roli partnera społecznego, ich silne powiązania z rządem i często quasi-państwowy status sprawiają, iż są to organizacje bardzo miarodajne, choć niezbyt niezależne. Z powodu słabości, małej reprezentatywności i powiązania z władzami państwowymi, przyjmującego najczęściej formę uzależnienia, organizacje pracodawców nie są w stanie odgrywać roli pełnoprawnego partnera w negocjacjach ze związkami zawodowymi, które chcąc nie chcąc zmuszone są wiele spraw omawiać bezpośrednio z rządem. Specyfika organizacji pracodawców jest jednak różna w poszczególnych krajach.

Związki zawodowe

Związki zawodowe w trzech krajach południowego Kaukazu znacznie różnią się od siebie, co w dużej części wynika z ich działania w różnych gospodarczych, społecznych i politycznych realiach. Wspólne dla nich cechy to postępujący przez lata znaczny spadek liczby członków, mniej lub bardziej udane próby reform przestarzałych struktur i metod kierowania organizacją. Pomimo kilku usiłowań nie udało się stworzyć realnej związkowej alternatywy, co w praktyce pozostawia wyłączność na reprezentację pracowników organizacjom, które istniały w chwili uzyskania niepodległości.

Organizacje te różnią się jednak stopniem niezależności od władz państwowych i zażyłości z partnerskimi organizacjami pracodawców.

Organizacje pozarządowe reprezentujące inne interesy

Organizacje pozarządowe na południowym Kaukazie dzielą się na trzy grupy ze względu na sposób finansowania swojej działalności:

niezależne – finansujące swoją działalność ze składek członkowskich, świadczonych na zewnątrz usług bądź ze zgromadzonego i odziedziczonego majątku;
stworzone – finansowane i kontrolowane przez rząd;
uzależnione od zewnętrznych, najczęściej zagranicznych donatorów.

Cechą charakterystyczną organizacji pozarządowych w regionie południowego Kaukazu jest wielka różnorodność celów, jakim służą, i zadań, jakie wykonują, oraz często ich efemeryczny charakter. Nierzadko znikają one po wykonaniu jednego konkretnego zadania lub po ustaniu finansowania.

Brak tradycji działania organizacji społeczeństwa obywatelskiego, konflikty zbrojne i trudności z finansowaniem działalności sprawiają, że tworzenie autentycznie niezależnych organizacji napotyka przeszkody.

W związku z ruiną gospodarczą i katastrofą socjalną, jaka nastąpiła w pierwszym okresie po upadku Związku Radzieckiego, znaczna część organizacji społeczeństwa obywatelskiego nastawiona była na zwalczanie ubóstwa i poprawę poziomu życia.

Społeczeństwo obywatelskie zdaje się rozwijać najbardziej żywiołowo w Gruzji. Około sto organizacji pozarządowych, które znalazły tam uznanie niezależnych obserwatorów, działają w dziedzinie zwalczania korupcji, promocji rządów prawa, praw człowieka i praw mniejszości, wolności mediów, ochrony środowiska i bezpieczeństwa energetycznego.

W Armenii główne grupy organizacji pozarządowych to te działające na bezpośrednie zlecenie rządu lub organizacji międzynarodowych w dziedzinie politycznych analiz i tworzenia dokumentów strategicznych lub te realizujące projekty w dziedzinach takich jak edukacja, ochrona zdrowia czy zabezpieczenie społeczne. Ciekawym zjawiskiem jest przekształcanie, po zakończeniu projektu, organizacji pozarządowych w małe komercyjne firmy usługowe.

Założone dzięki pomocy UNDP w 1999 r. w Azerbejdżanie krajowe forum organizacji pozarządowych składa się z ponad 400 organizacji pozarządowych, które są częściowo uzależnione od rządu, sponsorów zagranicznych lub partii opozycyjnych, a nieliczne pozostałe organizacje utrzymują się z pobierania opłat za swoje usługi. Niemniej jednak istnieje także niewielka liczba organizacji, które zachowują polityczną neutralność i mogą w przyszłości odegrać większą rolę opiniotwórczą.

Perspektywy i zalecenia

Realizacja planów działania europejskiej polityki sąsiedztwa stanowi dotychczas niewykorzystaną szansę wzmocnienia dialogu społecznego i obywatelskiego w dziedzinie współpracy europejskiej krajów Kaukazu Południowego.

Komisja Europejska powinna zachęcać rządy państw Kaukazu Południowego do konsultowania z partnerami społecznymi i innymi organizacjami społeczeństwa obywatelskiego planów działania i włączania ich do współpracy przy ich realizacji, monitorowaniu i ocenie. Nie zastąpią tego nawet najlepsze praktyki bezpośrednich kontaktów przedstawicielstw UE z wybranymi organizacjami. Miałoby to znaczenie zarówno dla realizacji planów działania, jak i wzmocnienia znaczenia i roli społeczeństwa obywatelskiego.

W rozmowach na temat planów działania i umów o partnerstwie i współpracy KE powinna kłaść większy nacisk na przestrzeganie praw człowieka, standardów demokratycznych oraz zasad dialogu społecznego i dialogu obywatelskiego, w tym prawa do stowarzyszania się i prowadzenia rokowań zbiorowych. Byłoby pożądane, aby w rocznych raportach z realizacji planów działania umieszczać pogłębioną ocenę tych zagadnień.

Rządy poszczególnych krajów powinny, ze współudziałem instytucji europejskich i w ścisłej współpracy z organizacjami społeczeństwa obywatelskiego, prowadzić szeroką akcję informacyjną na temat UE, jej instytucji i acquis communautaire, jak i polityki sąsiedztwa oraz realizacji planów działania. Należy w tym celu stworzyć odpowiednie narzędzia i sposób finansowania. Jednym z takich narzędzi mogłaby być możliwość uzyskania małych grantów unijnych zaprojektowanych specjalnie w tym celu i adresowanych do organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Nowa inicjatywa partnerstwa wschodniego będzie stanowić nową możliwość wzmocnienia kontaktów organizacji społeczeństwa obywatelskiego Kaukazu Południowego i Unii Europejskiej oraz przede wszystkim stymulacji dialogu obywatelskiego na miejscu.

Zawarta w inicjatywie partnerstwa wschodniego propozycja utworzenia forum społeczeństwa obywatelskiego w celu promocji współpracy – zarówno pomiędzy organizacjami, jak i w celu ułatwienia ich dialogu z władzami – jest cenną inicjatywą, powinien jej jednak towarzyszyć nadzór ze strony instytucji europejskich, aby dialog ten nabrał cech autentyczności.

Należy przy tym dopilnować, aby nominacja przedstawicieli do forum odbyła się w sposób demokratyczny i aby w składzie forum znalazły się organizacje najbardziej reprezentatywne, demokratyczne i niezależne. Forum jako ciało, w którego skład wchodziłyby też inne kraje objęte partnerstwem wschodnim, dawałoby też społeczeństwom obywatelskim szansę rozszerzenia formuły współpracy wielostronnej na kraje spoza Kaukazu Południowego.

Partnerstwo wschodnie powinno sprzyjać efektywnym kontaktom międzyludzkim i organizacyjnym w dziedzinie edukacji, nauki, kultury, zwalczania dyskryminacji i nietolerancji oraz wzajemnego poznania cywilizacyjnego. Aby to osiągnąć, konieczne są ułatwienia wizowe dla obywateli krajów południowego Kaukazu.

Zarówno europejska polityka sąsiedztwa, jak i partnerstwo wschodnie stwarzają społeczeństwu obywatelskiemu krajów Kaukazu Południowego możliwość nie tylko kontaktu z instytucjami UE, lecz także współpracy bilateralnej z organizacjami partnerskimi. Bardzo pożyteczne byłoby też stworzenie mechanizmu wsparcia nawiązywania współpracy z ich odpowiednikami po stronie UE.

Jednym z nieszczęść państw Kaukazu Południowego są niewygasłe konflikty zbrojne. Wydaje się, że oprócz oczywistego udziału instytucji UE w próbach załagodzenia konfliktów rolę wspierającą w procesie pokojowym, szczególnie w jego promocji wśród własnych obywateli, mogłyby odegrać organizacje społeczeństwa obywatelskiego. W tym kontekście szczególnego znaczenia mogą nabrać wspólne inicjatywy regionalne, aby trudny proces pojednania mógł się rozpocząć od kontaktów organizacji partnerskich krajów pozostających w konflikcie.

Publicystyka - ngo.pl