Prace legislacyjne obecnego rządu i Parlamentu prowadzone są pospiesznie, z lekceważeniem konsultacji społecznych, przepisów i regulaminów Sejmu, Pracy Rady Ministrów i standardów stanowienia dobrego prawa. Obywatelskie Forum Legislacji przy Fundacji Batorego wydało IX Komunikat z obserwacji procesu legislacyjnego. Tym razem zawiera on spostrzeżenia z obserwacji procesu legislacyjnego od 11 września do 10 grudnia 2016 r. oraz podsumowanie pierwszego roku aktywności legislacyjnej rządu i parlamentu.
Działające przy Fundacji Batorego Obywatelskie Forum Legislacji (OFL) w opublikowanym dziś IX Komunikacie o jakości procesu legislacyjnego w Polsce ocenia sposób stanowienia prawa w pierwszym roku rządów Prawa i Sprawiedliwości. W Komunikacie prezentującym szczegółowe wyniki obserwacji procesu legislacyjnego za ostatni kwartał ub.r. członkowie OFL odnoszą się również do procedury przyjmowania ustawy budżetowej na grudniowym posiedzeniu Sejmu.
Zdaniem OFL pierwszy rok nowej kadencji parlamentu charakteryzował pośpiech, lekceważenie i obchodzenie wymogu konsultacji publicznych, głównie poprzez częste stosowanie tzw. trybów szczególnych pozwalających na szybką ścieżkę legislacyjną lub stosowanie wybiegu w postaci przedstawiania projektów rządowych jako projektów poselskich. Rząd premier Beaty Szydło całkowicie odszedł od zasady tworzenia aktów prawnych w oparciu o założenia do ustawy.
► Niemal połowa (40%) wszystkich ustaw uchwalonych przez obecny Sejm to
projekty poselskie, przedstawione przez posłów PiS, a więc takie, które nie wymagają przeprowadzenia oceny skutków regulacji, zasięgania opinii partnerów społecznych i prowadzenia konsultacji publicznych. Dla porównania w dwóch poprzednich kadencjach, w analogicznym czasie, odsetek ten wynosił 13 i 15%.
[1]
►Obecny rząd i parlament znacznie częściej niż rządy poprzednie stosuje tzw. tryby szczególne (odrębny i pilny) pozwalające na skracanie terminów procedowania ustaw zarówno na etapie rządowym jak i na etapie prac parlamentarnych. W trybie tym uchwalone zostały tak fundamentalne ustawy jak: o zmianie systemu oświaty, zmianie ustawy o Policji, o kształtowaniu ustroju rolnego oraz o zmianie ustawy o księgach wieczystych i hipotece.
W tym samym przyspieszonym trybie przyjmowano ustawy o TK.
►Ustawy przyjmowane są przez Sejm w rekordowo szybkim tempie. Średni czas od wpływu projektu do Sejmu do jego uchwalenia go to 38 dni. Jednak rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o działalności leczniczej oraz niektórych innych ustaw przyjęto w 7 dni, a ustawa reformująca system oświaty przeszła całą sejmową ścieżkę legislacyjną praktycznie w 15 dni.
„Obecny rząd zbyt często wykorzystuje tryby szczególne i ścieżkę poselską do szybkiego uchwalenie swoich ustaw. Zabieg ten stosowany był również przez rząd PO-PSL, jednak nie na taką skalę”, mówi koordynująca prace OFL, Grażyna Kopińska z Fundacji Batorego. „Projekty poselskie nie przechodzą procesu uzgodnień międzyresortowych, konsultacji społecznych i publicznych oraz pełnego opiniowania. Nie podlegają też procedurze Oceny Skutków Regulacji. Tak procedowane ustawy w dużo większym stopniu narażone są na niedoróbki i błędy i - w efekcie - konieczność kolejnego nowelizowania. I to się dzieje. Ustawę ograniczającą sprzedaż ziemi nowelizowano po niecałych dwu miesiącach od uchwalenia, a tzw. ustawę kominową dwukrotnie - miesiąc i pół roku po jej przyjęciu. Ciągła zmiana ustaw wprowadza element niepewności i chaosu, podrywając zaufanie obywateli do prawa”.
Na jakości prawa odbija się również decyzja rządu o wycofaniu obowiązku przygotowania założeń ustawy przed jej napisaniem. Choć teoretycznie pozostawiono możliwości rozpoczynania procesu legislacyjnego od przygotowania założeń ustawy, to w praktyce ten etap prac legislacyjnych został skasowany. Od 1 czerwca ub. r. przygotowano założenia do zaledwie trzech projektów ustaw, ale po kilku tygodniach projekty te wycofano. Od tamtej pory nie przygotowano ani jednego założenia do ustawy.
Członkowie OFL zwracają uwagę na
ignorowanie i ograniczania przez rząd i parlament konsultacji publicznych. W procesie legislacyjnym, piszą, zredukowana została rola obywateli. Konsultacje publiczne projektów rządowych albo nie są w ogóle prowadzone (szybka ścieżka w trybie odrębnym lub ścieżka poselska), albo nie przykłada się do nich należytej wagi: ogranicza czas zgłaszania uwag, nie odpowiada się na przesłane opinie, a obowiązek przygotowania syntetycznego „raportu z konsultacji” spełniany jest czysto formalnie. Nie zachęca się do przekazania uwag za pomocą platformy elektronicznej
www.konsultacje.gov.pl, uruchomionej przez rząd PO-PSL. Informacje o konsultacjach prowadzanych w Sejmie są często publicznie niedostępne, z reguły nie wiadomo kto jest ich uczestnikiem, do kogo przesłano zaproszenie, w jaki sposób i do kogo uczestnicy mają przesyłać swoje opinie. Nie ma również jednolitej praktyki publikowania opinii przedstawionych w ramach konsultacji. Fundacja Batorego wniosła do Sejmu RP petycję o uregulowanie tych zasad.
We wstępie do IX Komunikatu z obserwacji procesu stanowienia prawa, członkowie OFL odnieśli się do procedury głosowania nad ustawą budżetową na rok 2017, która - ich zdaniem - jest ilustracją pogarszającej się jakości procesu legislacyjnego w obecnym Sejmie. W ocenie OFL tryb, w jakim Sejm procedował 16 grudnia 2016 roku nad ustawą budżetową, rodzi pytania i wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją oraz Regulaminem Sejmu. Najważniejsze z nich to:
► Brak jawności obrad w związku z niedopuszczeniem do obecności na Sali przedstawicieli mediów - Konstytucja RP w art. 113 gwarantuje jawność posiedzeń Sejmu, a Regulamin Sejmu RP w art. 172. ust.1 pkt. 2 doprecyzowuje, że jawność ta jest realizowana między innymi przez „umożliwienie prasie, radiu i telewizji sporządzania sprawozdań z posiedzeń Sejmu”. Jawność obrad Sejmu może być ograniczona tylko przez podjęcie decyzji o utajnieniu obrad. 16 grudnia 2016 r. Sejm takiej decyzji nie podjął.
► Dopuszczenie do blokowego głosowania nad poprawkami, czego skutkiem było łączne odrzucenie wszystkich poprawek opozycji wraz z wnioskami mniejszości i łączne przyjęcie wszystkich poprawek klubu partii rządzącej. W dotychczasowej praktyce sejmowej dopuszczano możliwość łącznego głosowania nad kilkoma poprawkami, ale wyłącznie jeżeli istniał jakiś wspólny mianownik je łączący. Większość poprawek opozycji nie posiadała tego wspólnego mianownika, a czasem była wzajemnie się wykluczająca.
► Uniemożliwienie posłom składania wniosków formalnych - art. 184 Regulaminu Sejmu stanowi, że każdy poseł ma prawo zgłosić wniosek formalny, a marszałek sejmu ma obowiązek umożliwić mu skorzystanie z tego prawa. W „Sprawozdaniu Stenograficznym z 33. posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 grudnia 2016 r.” zapisano, że dwójka posłów Klubu PO kilkakrotnie usiłowała złożyć wnioski formalne, ale nie zostało im to umożliwione.
► Niejasność co do wyników głosowania - zgodnie z art. 188 ust. 2 Regulaminu Sejmu wszystkie głosowania w Sejmie są jawne. W związku z tym, że podczas głosowania nad ustawą budżetową w Sali Kolumnowej nie przeprowadzono głosowania przy pomocy urządzenia do liczenia głosów, aby spełnić konstytucyjny i regulaminowy warunek jawności głosowania, do stenogramu z posiedzenia należałoby dołączyć imienny wykaz wyników głosowania. 16 grudnia 2016 r. rezultat głosowania ustalono wyłącznie w oparciu o wynik zbiorczy, bez imiennej listy głosujących, co w przypadku głosowania nad tak ważną ustawą nie powinno się zdarzyć.
[1] Obecny parlament przyjął 189 ustaw, z czego 105 zgłoszonych przez rząd i aż 76 (40%) zgłoszonych przez posłów PiS. Liczba ustaw przyjętych w obecnej kadencji jest porównywalna do I roku kadencji rządu PSL-PO, kiedy przyjęto w sumie 212 ustaw, jednak tylko 27 z nich było zgłoszonych przez posłów koalicji (13% wszystkich ustaw) 105 było przedłożeniem rządowym i aż 35 było zgłoszone przez inne podmioty.
