Publicystyka - ngo.pl

„Obywatele mają głos”, „Będziemy słuchać tego, co macie nam do powiedzenia” – to tylko niektóre z haseł, jakie zdominowały dyskurs podczas obu kampanii wyborczych w 2015 roku (jedno z nich zostało nawet zapożyczone przez jedną z partii od organizacji pozarządowej). Pochodną tej sytuacji było referendum z początku września, które nawet na poziomie deklaratywnym miało odpowiadać na dającą się zaobserwować chęć obywateli do tego, by ich zdanie w większym stopniu dostrzegali i uwzględniali wybierani przez nich politycy.

Potrzeba rozwagi

Wprowadzanie nowego ustroju, a tym bardziej demokracji, jest procesem złożonym i długotrwałym, w którym wiele wymaga się od wszystkich członków danego społeczeństwa. Muszą oni nauczyć się poruszać w warunkach, w których wiele odpowiedzialności za funkcjonowanie instytucji publicznych spoczywa na ich barkach. To zajmuje czas, w którym po drodze trzeba pokonać wiele wyłomów i pułapek mogących proces ustanawiania nowych instytucji zastopować czy sprowadzić na manowce.

W takim kontekście należy czytać art. 4 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 roku, stanowiący, iż „władza zwierzchnia w Rzeczypospolitej Polskiej należy do narodu, a ten sprawuje ją bezpośrednio lub przez swoich przedstawicieli”. Na tym jednym z podstawowych artykułów naszej ustawy zasadniczej, zawierającym jedną z fundacyjnych zasad funkcjonowania ustroju, oparte są dalsze rozwiązania ustrojowe. Polska jest więc przede wszystkim demokracją przedstawicielską, co znaczy, że decyzje w naszym imieniu podejmują wybierani przez nas w wyborach powszechnych przedstawiciele. Mamy jednak szereg możliwości, by wpływać na bieg oraz temat spraw, którymi będą się zajmowali. Jedną z nich jest Obywatelska Inicjatywa Ustawodawcza (OIU).

O tym, jak funkcjonuje, wiele już napisano, także w innych głosach w tej dyskusji. Rzeczywiście nie jest z tym najlepiej, a duża część winy za ten stan leży po stronie polityków. O ile w trakcie kolejnych kadencji parlamentów, generalnie, wzrastała liczba składanych Marszałkowi Sejmu OIU, to niewiele zmieniało się w kwestii ich uznawania przez polityków. Na palcach jednej ręki policzyć można inicjatywy, nad którymi praca w Parlamencie zakończyła się przyjęciem zmian prawnych. Czy w związku z tym cały mechanizm należy jakoś ulepszyć, by lepiej funkcjonował w naszym systemie? Wydaje mi się, że zawsze warto się zastanawiać nad modyfikacjami istniejących mechanizmów demokratycznych tak, by lepiej spełniały swoją funkcję. Ewentualne zmiany warto proponować z rozwagą, uwzględniając też stojące za nimi zagrożenia.

Wiele do poprawy

Zdecydowanie systemowej roili OIU nie zaszkodzi wprowadzenie rozwiązań sprzyjających poprawie jakości zgłaszanych w ten sposób pomysłów i podniesienia ich rangi w ramach procesu ustawodawczego. Zacznijmy od ostatniego z wymienionych aspektów. Z racji brzmienia wymienionego art. 4 Konstytucji to obywatele dominują w państwie, a ich wybieralni przedstawiciele są „tylko” wykonawcami ich woli. Dlatego też ci ostatni powinni z niezwykłą uwagą traktować wszelkie opinie i uwagi kierowane do nich przez suwerena, którym jest naród.

Istotną grupę przedstawicieli tego ostatniego stanowi 100 tysięcy osób, jakie muszą się podpisać pod projektem OIU, by mógł zostać złożony Marszałkowi Sejmu (m.in. dlatego nie zmieniałbym tej liczby). Z ich zdaniem obieralni reprezentanci powinni się liczyć. W praktyce bywa jednak inaczej. Niezwykle rzadko politycy z należną im uwagą odnoszą się do pomysłów zgłaszanych przez obywateli. Najczęściej są one odrzucane już w pierwszym czytaniu, co oznacza, że dyskusji nad zaproponowanymi w nich rozwiązaniami nie poświęca się dostatecznie dużo czasu. Zmianie tej sytuacji mogłoby służyć wprowadzenie zasady, że projekty takie muszą przejść pełną ścieżkę legislacyjną.

Natomiast poprawie jakości projektów OIU służyłoby udostepnienie obywatelom wsparcia analogicznego do tego, jakim dysponują pozostałe podmioty, posiadające prawo inicjatywy ustawodawczej. Komitet odpowiedzialny za projekt OIU, po zgromadzeniu wymaganej liczby podpisów i złożeniu wniosku Marszałkowi Sejmu, powinien otrzymać wsparcie ze strony prawników z sejmowego Biura Legislacji, którzy mogliby doradzić, jak proponowane przepisy udoskonalić, by wpisywały się w obowiązujące ramy prawne o nadrzędnym charakterze (wynikające z Konstytucji RP, prawa unijnego czy umów międzynarodowych). Warto, by komitet odpowiedzialny za OIU miał też prawnie określony, odpowiedni czas na dopracowanie pomysłu we współpracy z przydzielonymi mu do pomocy ekspertami. Dyskusja parlamentarna nad tak dopracowanym wnioskiem OIU mogłaby skupić się już na meritum sprawy podnoszonej przez obywateli, a jej znaczenie trudniej byłoby zakwestionować zarzutem braku zgodności z obowiązującym prawem.

„Nowe” zawsze prowadzi do dobrego?

Przystępując do wprowadzania wszelkich zmian w mechanizmach prawnych, warto na chwilę przystanąć i zastanowić się nad prawdziwymi przyczynami braku ich pożądanego funkcjonowania, a potem zreflektować, czy proponowane zmiany rzeczywiście pozwolą na ich naprawę. Należy też dobrze wybrać wagę stosowanego do naprawy narzędzia – czasem lepiej zastosować przyrząd trochę lżejszy, ale dzięki temu pozwalający pracować precyzyjniej. Przenosząc tę metaforę na język legislacji i omawianej sprawy, może wystarczy odpowiednie zmiany w procedurze pracy nad OIU wprowadzić nowelizacją Ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli lub modyfikując Regulamin Sejmu? Moim zdaniem nie warto od razu ruszać ustawy zasadniczej. Nie tylko dlatego, że zmiany w niej są trudniejsze do wprowadzenia (wymagają odpowiedniej większości parlamentarnej), lecz również ze względu na jej charakter. Jest to bowiem dokument o charakterze fundamentalnym dla funkcjonowania społeczeństwa, a zakorzenienie zawartych w nim zasad zajmuje wiele czasu. Wszelkie zmiany w jego treści powinny być stosowane z ogromną ostrożnością. Ponadto, Konstytucja jest dokumentem o charakterze ramowym. Jej zapisy uściślają ustawy szczegółowe i akty niższego rzędu. Funkcjonowanie poszczególnych zapisów konstytucji, także rozszerzająco, interpretuje władza sądownicza, przede wszystkim Trybunał Konstytucyjny. Jak już zajmiemy się formułowaniem zmian w prawie dotyczącym OIU, warto wybrać najprostsze do wprowadzenia rozwiązania.

Zastanówmy się też, czy sama zmiana w obrębie procedury postępowania z OIU w ramach parlamentarnej ścieżki legislacyjnej na pewno doprowadzi do zwiększenia jakości debat sejmowych nad danym zagadnieniem? Przecież ciągle będą mogły krążyć wokół aspektów politycznie ważnych z punktu widzenia parlamentarzystów, a na koniec wniosek obywateli i tak upadnie w głosowaniach. Naturalnie, już samo włączenie większej liczby aktorów, obowiązkowo uczestniczących na różnych fazach sejmowego procesu legislacyjnego, pomoże zwiększyć jakość dyskusji nad daną sprawą. Ale rezultat może być ciągle taki sam – energia obywateli pójdzie na marne, a ich zawód wobec sposobu funkcjonowania demokracji tylko wzrośnie. Takie rozczarowanie może być tym silniejsze, im intensywniejsza będzie kampania towarzysząca wprowadzeniu nowych rozwiązań w zakresie OIU.

Zacznijmy od najmłodszych

Jeśli chcemy w większym stopniu zainteresować obywateli stosowaniem OIU, potrzebujemy wszyscy bardziej się postarać. Przede wszystkim trzeba zrobić wiele w zakresie budowania świadomości obywatelskiej. Musimy wiedzieć, jaka jest rola wybieranych przez nas przedstawicieli i chcieć potem egzekwować jej realizację (przede wszystkim podczas wyborów). Politycy powinni mieć świadomość, że nieustosunkowanie się do pomysłów pochodzących od obywateli i niewyjaśnienie im w klarowny sposób przyczyn ewentualnego ich odrzucenia (zaznaczmy, że do tego politycy rządzący mają prawo, ponosząc jednocześnie konsekwencje podjętych decyzji), doprowadzi do utraty legitymacji społecznej do zasiadania w Parlamencie kolejnej kadencji. Ale to od nas zależy, jak uważnie przyglądamy się politykom, czy korzystamy z czynnego prawa wyborczego i ile czasu na to poświęcamy!

Tego jednak nie da się osiągnąć bez wprowadzenia odpowiednich zmian w zakresie edukacji obywatelskiej. Zajęcie się tematem skutecznie odrzucały kolejne ekipy rządowe. Teraz mamy sytuację, w której mimo, wydawałoby się, pozytywnych dla Polski wyników międzynarodowych badań porównawczych, dotyczących jakości edukacji obywatelskiej, np. ICCS (International Civic and Citizenship Education Study), edukację obywatelską w polskich szkołach należy ocenić jako mało efektywną. Wystarczy choćby spojrzeć na niski poziom aktywności obywatelskiej i społecznej młodych Polaków (zaczynając do ich udziału w wyborach). Do wzmocnienia oddziaływania tej edukacji potrzeba stworzenia uczniom środowiska wypełnionego kulturą partycypacji, gdzie będą wyrastać w poczuciu, że udział w życiu wspólnoty jest czymś naturalnym. Powinni też spotykać się z poszanowaniem reguł rządzących otwartą na dialog społecznością ze strony obecnych w szkole dorosłych. W ramach tak rozumianej edukacji obywatelskiej w polskich szkołach młodym trzeba stworzyć możliwość poznania „na własnej skórze”, jak działa i czemu służy proponowanie przez grupę obywateli/uczniów nowych rozwiązań prawnych we własnym środowisku (w tym wypadku dotyczących życia szkoły). Tak przygotowani obywatele będą potem bardziej skłonni do angażowania się w analogiczne działania w ich lokalnej społeczności czy w skali całego kraju. Ale z tego typu treningiem obywatelskim w polskich placówkach edukacyjnych jest obecnie słabo. Prowadzone przeze mnie badania pokazują, że bardzo rzadko w sposób efektywny funkcjonują w szkołach podstawowych istniejące mechanizmy, jak rady szkoły czy samorządy uczniowskie.

Bliższa koszula ciału

Obywatele powinni zaczynać działalność na rzecz dobra wspólnego od poziomu im najbliższego, dotyczącego najbardziej podstawowych obszarów ich codziennego życia. Badania Instytutu Spraw Publicznych zrealizowane w 2012 roku w projekcie „Decydujmy Razem” pokazują, że w statutach określających funkcjonowanie tylko 46,7 % samorządów lokalnych uregulowano stosowanie lokalnej obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej (tylko w 10% z samorządów, które uregulowały OIU w 2011 roku, złożono jakiś jej projekt). Jeśli więc w wielu miejscach naszego kraju Polacy nie mają realnego wpływu na podejmowane w ich samorządzie decyzje, to trudno oczekiwać od nich, by w analogiczny sposób angażowali się na poziomie krajowym. Wyłącznie praktykowanie aktywności obywatelskiej pozwala bowiem wypracować wyobrażenie o tym, co na poszczególnych poziomach zarządzania krajem można zrobić. Umożliwia także budowanie myślenia w kategoriach szerszego dobra (wspólnego), a nie partykularnych korzyści, czyli na przykład nie tylko na rzecz interesu własnych dzieci, lecz również dzieci sąsiadów, za którymi bardzo nie przepadam, oraz osób mieszkających na drugim końcu gminy czy kraju. Ponadto, pozwala zbudować wyobrażenie o tym, jakie rozwiązania są zgodne z obowiązującymi w państwie demokratycznymi standardami.

Nie w każdym obszarze tematycznym OIU jest bowiem możliwa i warto uważać ze zbyt szerokim otwarciem możliwości korzystania z mechanizmów demokracji bezpośredniej. Nietrudno wyobrazić sobie, jaki będzie rezultat referendum dotyczące przywrócenia w Polsce kary śmierci czy przyjęcia dużej liczby uchodźców (nic nie mówiąc o migrantach) wyznania muzułmańskiego. Także w państwie demokratycznym są kwestie, w których decyzje w imieniu suwerena powinni podejmować politycy, wyjaśniając jednocześnie narodowi ich przyczyny (społeczne, prawne, etyczne), edukując tym samym jego członków.

Poprawie obecnego funkcjonowania OIU, moim zdaniem, służyłoby dopiero wprowadzenie przedstawionego zestawu powiązanych rozwiązań. Zmianom w aktach prawnych rzędu niższego od konstytucyjnego, powinny towarzyszyć szeroko zakrojona reforma w obrębie edukacji obywatelskiej oraz zmiana postaw i świadomości posiadanej odpowiedzialności po stronie wybieranych przez nas przedstawicieli. Wydaje mi się, że nie powinniśmy się łudzić, że jakieś częściowe tylko sposoby oddziaływania pozwolą nam na zaobserwowanie tutaj jakiejś jakościowej zmiany.

Filip Pazderski – prawnik i socjolog, analityk w Programie Społeczeństwa i Demokracji Instytutu Spraw Publicznych, gdzie kieruje projektami dotyczącymi edukacji i aktywizacji obywatelskiej, partycypacji publicznej oraz praw obywatelskich, doktorant w Szkole Nauk Społecznych Instytutu Filozofii i Socjologii PAN, od 2003 roku zaangażowany w działalność w sektorze pozarządowym.

Opr.: Ignacy Dudkiewicz, opinie.ngo.pl (ignacy.dudkiewicz@portal.ngo.pl)

Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl.

Nie w każdym obszarze OIU jest możliwa. Warto uważać na zbytnie otwarcie możliwości korzystania z mechanizmów demokracji bezpośredniej.