Publicystyka - ngo.pl

Idea uproszczenia zasad rozliczania projektów (czyli zadań publicznych realizowanych przez organizacje pozarządowe) ewoluowała i przyniosła pomysł „rozliczania za rezultaty”, o czym w ngo.pl wielokrotnie pisaliśmy (Konsultacje projektu rozporządzenia MPiPS w sprawie wzoru oferty i umowy zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania).

Konsultowany właśnie projekt rozporządzenia wprowadza nowe wzory: oferty (czyli tzw. formularza wniosku o dotację), umowy dotacyjnej oraz sprawozdania. Wzory te mają obowiązywać w konkursach, które będą ogłaszane na starych zasadach i w tych, w które będą zakładały rozliczanie za rezultaty. W praktyce oznacza to, że od momentu obowiązywania rozporządzenia stare wzory (oferty, umowy i sprawozdania) przestaną obowiązywać i zastąpią je nowe formularze. Nie będzie osobnych formularzy dla dwóch typów konkursów - przewidziano jeden. W zależności od trybu rozliczania niektórych pól nie będzie trzeba wypełniać. Uwaga! To od samorządów ma zależeć wybór trybu rozliczania się z realizacji projektu obowiązujący w konkretnym konkursie.

W skrócie idea wprowadzenia możliwości rozliczania za rezultaty wzięła się z przeświadczenia, że obecnie urzędnicy pracujący w samorządach przyjmując sprawozdanie, sprawdzają tylko faktury. Czy ta diagnoza była słuszna? Raczej nie do końca. Organizacje, wypełniając stary (obecnie obowiązujący) formularz oferty, deklarują osiągnięcie rezultatów już teraz, w punkcie 10. formularza, a potem sprawozdają się z tego w punkcie 4. „starego” sprawozdania. Ponadto z informacji od organizacji wiadomo, że duża część projektów sprawdzana jest również pod kątem jakości prowadzonych działań. Urzędnicy i urzędniczki samorządowi przeprowadzają kontrole merytoryczne w trakcie trwania zadania, podczas których sprawdzają, co robi organizacja i jak to dokumentuje. Patrzą zatem również na jakość prowadzonych działań.

Powstaje zatem pytanie: czy teraz taka praktyka przeprowadzania kontroli merytorycznych będzie zastrzeżona tylko do konkursów, które ogłoszono w nowym trybie „rozliczania za rezultaty”? Czy w „starych” konkursach będzie tylko kontrola finansowa?

Czy tylko w sprawozdaniu sporządzanym w trybie „rozliczania za rezultaty” trzeba zbierać dokumentację merytoryczną zadań? Jeśli tak, to byłoby to uproszczenie, ale czy na pewno w słusznym kierunku?

Rozporządzenie definiuje dwa typy konkursów i dwa typy rozliczeń. Zdefiniowano nowy tryb rozliczania, w którym nacisk kładzie się na  rezultaty. Nie bardzo jednak wiadomo, o co chodzi w drugim („starym”) trybie. Jeśli nie rozliczamy się ze osiągniętych rezultatów zadania, to z czego? Czy samo prawidłowe wydatkowanie środków wystarczy? Takie wrażenie można odnieść po lekturze wzoru sprawozdania (bowiem wystarczy w nim – jeśli wszystko zostało zrealizowane zgodnie z umową – opisać zrealizowane działania, osiągnięte inne korzyści społeczne, rozliczyć budżet i zrobić zestaw faktur). Nikt nie pyta już o to, czy przeprowadzone działania przyniosły zakładane rezultaty, czy zrealizowano zakładany cel.

Logika projektowa to zadanie (projekt) zaplanowane jako zamknięta całość, której poszczególne sekwencje łączą się ze sobą. W skrócie logika projektu wygląda następująco: projekt ma cel, który służy rozwiązaniu jakiegoś problemu lub osiągnięciu jakiejś zmiany; cel ten powinien być poprzedzony diagnozą; by osiągnąć cel, powinno się zaplanować optymalne działania określone w czasie oraz zaplanować potrzebne zasoby (finansowe, ludzkie, rzeczowe); działania te przynoszą określone rezultaty, dzięki którym można ocenić, czy cel został osiągnięty. Ta logika rządzi dokumentami strategicznymi obowiązującymi od poziomu UE do małej gminy. Uważa się ją za optymalną metodę i sposób działania zarówno na małą jak i dużą skalę. Autorzy rozporządzenia widać są innego zdania. Nie przedstawiają tylko żadnych uzasadnień dlaczego.

W nowym wzorze oferty, niezależnie od trybu konkursu, brakuje miejsca, w którym należałoby wskazać cele realizacji zadania (czyli przedstawić, jaka ma zajść zmiana). Zakładane rezultaty należy opisać w oderwaniu od celów (ponieważ nie ma gdzie ich umieścić) i zanim opisze się planowane działania. Czyli nie wiadomo, do czego rezultaty mają się odnosić. Trzeba uzasadniać potrzebę realizacji każdego działania w projekcie (osobno!), ale nie potrzebę realizacji projektu w ogóle. Czy ktokolwiek będzie w stanie rzetelnie ocenić ofertę realizacji zadania publicznego, nie wiedząc jaki jest cel zadania, z czego ono wynika i do jakiej zmiany ma doprowadzić?

Pominięcie tak istotnych elementów projektowania działań społecznych, oderwanie się od tego, czy mają one jakiś cel i czy poprzedza je diagnoza – czyli namysł, czy są one komukolwiek potrzebne, jest niebezpieczne. Grozi tym, że zamiast przemyślanych i zaplanowanych przedsięwzięć będą realizowane pojedyncze, oderwane od siebie działania.

Formularz oferty rozliczanej za rezultaty, ściślej  punkty dotyczące rezultatów i budżet promują rezultaty twarde (ilościowe). Dzieje się tak dlatego, że każdemu rezultatowi należy przyporządkować konkretne koszty i że nie ma wprost wskazanego miejsca na opisanie rezultatów miękkich. Wynika to z kształtu samej tabeli, służącej do opisywania rezultatów i wykazywaniu – w procentach! – stopnia ich osiągnięcia. Osobno jest wskazane pole do opisania innych korzyści społecznych, czyli wpływ projektu na otoczenie. Nie ma zatem miejsca na rezultaty miękkie.

Wpisanie jakiegoś wskaźnika do tabeli jest ryzykowne: nieosiągnięcie go w całości oznacza konieczność zwrotu proporcjonalnie części dotacji. W przeważającej liczbie formularzy wniosków (stosowanych przez UE, urzędy państwowe, sponsorów prywatnych) koszty przyporządkowuje się działaniom. Tu zastosowana jest inna logika: koszty przyporządkowuje się do poszczególnych rezultatów. Czy to dobrze? Prześledźmy to na najprostszym przykładzie. Jeśli organizacja chce poprowadzić zajęcia dla rodziców dzieci z chorobą x, to rezultatem takiego działania mogą być m.in: godziny zajęciowe, liczba uczestników. Rezultaty te nic nie mówią o tym, czy zajęcia miały sens, informują tylko, że się odbyły. Rezultatem może być  również wzrost wiedzy rodziców, nabycie jakichś umiejętności, integracja środowiska, wymiana doświadczeń. Kosztem zajęć są: wynajem sali, wynagrodzenie osoby prowadzącej zajęcia, zakup kawy i herbaty. Konia z rzędem temu, kto będzie umiał podzielić te koszty na poszczególne rezultaty. Czy koszt wynajmu sali to koszt rezultatu, jakim jest liczba uczestników zajęć? Czy może koszt sali należy połączyć z integracją środowiska czy też wymianą doświadczeń? Czy może przypisać ten koszt do każdego rezultatu  po trochu, ale jak to podzielić? I przede wszystkim: po co? Ponieważ nie ma w tym logicznych zasad, trzeba będzie dzielić koszty „na czuja”, i tu rodzi się pytanie: czy komisja konkursowa, oceniająca ofertę, będzie miała taką samą intuicję? Jakimi kryteriami ma się ona kierować?

Dlatego prawdopodobnie w praktyce koszty będą przypisywane „po staremu” – po prostu działaniom, a dla każdego działania definiowany będzie jeden rezultat. Ten, który najłatwiej osiągnąć, który nie wiąże się z ryzykiem, który najłatwiej owskaźnikować i do którego najłatwiej zapewnić dowody potwierdzające jego osiągnięcie. A najłatwiejsze są rezultaty twarde (w naszym przykładzie to godziny zajęciowe i liczba uczestników). Czy w związku z tym należy myśleć, że intencją ustawodawcy jest ilość, a nie jakość?

Rozporządzenie miało zmniejszyć „papierologię” związaną z realizacją zadań przez organizacje pozarządowe. Czy rzeczywiście tak będzie? Wzory sprawozdań na to nie wskazują… Wymagany opis faktur i rachunków pozostał ten sam – łącznie z wymogiem przybijania pieczęci organizacji, podczas gdy zgodnie z polskim prawem nie ma obowiązku posiadania pieczęci. Niezależnie od trybu sprawozdania trzeba będzie prowadzić wyodrębnioną ewidencję księgową.

Organizacje sporządzające sprawozdanie w trybie „rozliczania za rezultaty” będą musiały bardzo skrupulatnie dokumentować każdy z nich i koszty z nim konkretnie związane. Dokumentować działania i koszty trzeba także w „starym” rozliczaniu, należy też wykazywać osiągnięte rezultaty. Jednakże nie ma widma sankcji finansowych aż w takim zakresie. W nowym projekcie umowy jasno zapisano, że za nieosiągnięcie jakiegoś wskaźnika są konsekwencje finansowe. Czym to grozi? Wyjaśniając to na naszym przykładzie: jeśli rezultatem szkolenia jest liczba 15 przeszkolonych osób, to konsekwencją tego, że uczestnik zachoruje, będzie to, że organizacja będzie zwracać cześć dotacji, np. koszt wynajmu sali szkoleniowej, pomimo, że ze swojej strony zrobiła wszystko prawidłowo.

W postulacie uproszczenia „papierologii” nie chodziło o to, by pozbawić opis projektu jego najważniejszych części. To nie z opisem projektu organizacje mają kłopoty. Chodziło raczej o uproszczenie sprawozdawczości i przesunięcie ciężaru oceny z kontroli finansowej na to, czy projekt się udał i czy udał się dobrze. Proponowane rozwiązanie próbuje połączyć dwa sposoby myślenia o ocenie projektów. Wynikiem tej operacji jest to, że ani nie rezygnuje się z wymogu gromadzenia papierów, ani nie upraszcza się rozliczeń finansowych, a nawet je mocno komplikuje i zaostrza. Rezygnując z wymogu opisów celów projektu, rezygnuje się z założenia, że w tym wszystkim nie chodzi o „przerobienie projektu”, tylko o dążenie do jakiegoś społecznego celu.

Jeszcze do 17 listopada 2014 r. można zgłaszać uwagi do nowego projektu rozporządzenia. Więcej informacji: Konsultacje projektu rozporządzenia MPiPS w sprawie wzoru oferty i umowy zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania.

Warto zgłaszać uwagi! Rozporządzenie będzie dotyczyć wszystkich, którzy będą chcieli realizować zadania publiczne na poziomie samorządowym.

Naszym zdaniem w takim kształcie, jaki jest proponowany, wprowadza chaos i nie przybliża nas do zapowiadanej rewolucji. Wypowiedz się i Ty!

Konsultować można tu: https://mamzdanie.org.pl/web/guest/konsultacje/-/message_boards/message/38742

Zdjęcie pochodzi z: http://www.freeimages.com/photo/653142