Publicystyka - ngo.pl

Beata Kwiatkowska, ngo.pl: Mija 14 lat od wprowadzenia przepisów dotyczących inicjatywy lokalnej. Mam jednak wrażenie, że niewiele wiemy o tej formie współpracy z samorządem. A jakie jest Twoje zdanie?

Bartosz Wilk, dr nauk prawnych, Uniwersytet Warszawski: – Sama idea, żeby mieszkańcy włączyli się w wykonywanie zadań publicznych poprzez ich inicjowanie, ale i wzięcie na siebie jakiegoś wkładu – finansowego, rzeczowego, bądź też swojej pracy – jest cenna i nie jest też czymś nowym. Była praktykowana zanim w 2010 roku przyjęto instrument prawny, jakim jest inicjatywa lokalna. Ustawa miała jedynie tę współpracę ułatwić. Z perspektywy lat można powiedzieć, że o ile inicjatywy lokalne są realizowane, to w skali państwa – incydentalnie.

Kto może korzystać z inicjatywy lokalnej, do kogo jest adresowana?

To było narzędzie skierowane do tak zwanej szarej strefy partycypacji, czyli nie tych mieszkańców, którzy w ogóle nie są zaangażowani, bo ich tak łatwo się nie wciągnie, i nie tych, którzy są zorganizowani w ramach różnych struktur, typu fundacja czy stowarzyszenia.

Co w takim razie poszło nie tak?

– Przyjęcie na poziomie centralnym regulacji dotyczących inicjatywy lokalnej nie spowodowało, że instrument zaczął być bardzo popularny. Wręcz przegrywa w przestrzeni publicznej np. z budżetem obywatelskim. Mam kilka hipotez, skąd to się bierze. Niektóre z nich swego czasu zdiagnozowała Najwyższa Izba Kontroli.

Pierwszy z nich to brak wiedzy w urzędach o tym, czym jest w istocie inicjatywa lokalna, czemu ma służyć i dlaczego jest to dość unikatowy instrument. Przed kilkoma laty NIK zdiagnozowała, że jest mało szkoleń z tego instrumentu i urzędnicy nie za bardzo wiedzą, jak w praktyce efektywnie z niego korzystać.

Po drugie, to jest już moja obserwacja lub bardziej refleksja, nazwa "inicjatywa lokalna" jest niefortunna, bo myli się ją często z różnymi innymi instrumentami. Gdy kogoś pytamy, czym jest inicjatywa lokalna, to ludzie odpowiadają, że to inicjatywa obywatelska albo inicjatywa ustawodawcza. Często pojęcie to jest odbierane jako coś generalnego, odnoszącego się do aktywności obywatelskiej w ogóle. Tymczasem jest to konkretny instrument prawny. Budżet obywatelski jest nazwą jasną, znaną, każdy wie, co się pod tym kryje. „Inicjatywa lokalna” niewiele mówi przeciętnemu mieszkańcowi, a nawet osobie, która obraca się w sektorze publicznym.

No i trzecia rzecz, o której chcę wspomnieć: samorządy nie mają zachęt, żeby z tego instrumentu korzystać.

Wspomniany bodziec przewiduje m.in. fundusz sołecki.

Jak działa taka zachęta w ramach funduszu sołeckiego?

– Fundusz sołecki daje to, że kiedy samorząd z niego skorzysta, mieszkańcy wybiorą projekty, a samorząd je sfinansuje, to po roku gmina ma możliwość wystąpienia o rekompensatę kosztów, jakie poniosła. Są więc pieniądze do wzięcia z budżetu centralnego do budżetu lokalnego, tylko trzeba mieszkańców w to włączyć, zachęcić, a w budżecie wyodrębnić fundusz sołecki.

Rozumiem, że w przypadku inicjatywy lokalnej takiego motywatora finansowego dla samorządów nie ma?

– Na razie inicjatywa lokalna jest jedynie kosztem dla samorządu, bo trzeba zorganizować ludzi, uzyskać wiedzę, przyjąć dobre lokalne prawo. To kosztuje i wymaga pewnej inwestycji. Analizy pokazują, że im mniejszy samorząd, tym mniejsza szansa, że inicjatywa lokalna się wydarzy. Brakuje wiedzy. Brakuje motywatora. Wszystkie deficyty tam się ogniskują. Tymczasem, w skali mikro inicjatywy lokalne są tym bardziej pożądane i mogłyby nie tylko integrować mieszkańców, ale także służyć do rozwiązywania – głównie drobnych – lokalnych potrzeb.

Jak liczbowo wygląda sytuacja w odniesieniu do korzystania z inicjatywy lokalnej?

– Pierwszym krokiem, żeby instrument prawny zadziałał jest uchwała, którą powinien przyjąć każdy samorząd, każda rada czy sejmik w sprawie określenia trybu i szczegółowych kryteriów oceny wniosku w ramach inicjatywy lokalnej.

To pokazuje słabość narzucania czegoś centralnie. Przyjęto, że jak się przyjmie taki instrument prawny w ustawie, to będzie łatwo dostępny dla mieszkańców. A to się nie wydarzyło. Kiedy więc pytasz, dlaczego to nie działa, to odpowiedź jest taka, że inicjatywa lokalna jest w praktyce bardzo skomplikowana i sformalizowana, a tak być nie powinno. Formalności i poziom skomplikowania odstraszają mieszkańców.

Podsumowując, po pierwsze tylko mniej więcej 1/4 samorządów przyjęła uchwałę, która określa ramy prawne korzystania z inicjatywy lokalnej. Po drugie, kiedy badałem to lokalne prawo, odkryłem, że tam, gdzie uchwały zostały przyjęte, ich zapisy nie były przyjazne dla korzystania z inicjatywy lokalnej.

Badałeś wszystkie uchwały przyjęte przez samorządy. Dlaczego nie są przyjazne?

– Podam kilka statystyk. Badałem, czy pojawiają się tak zwane bariery formalne w tych uchwałach. Przykładowo: samorząd wbrew przepisom ustawy, wymaga złożenia wniosku na określonym formularzu lub w jakimś terminie, wymaga określonego zaangażowania mieszkańców, albo określa zakres zadania publicznego tak, że jest to wbrew ustawie*. No i te przyjmowane w prawie lokalnym bariery są powszechne. Nagminne.

 Wykryłem przynajmniej jedną taką barierę w uchwałach 91% samorządów. Prawie w każdym samorządzie znalazło się co najmniej jedno rozwiązanie, które stanowiło barierę formalną. To pokazuje nam skalę problemu.

 Owszem, można powiedzieć, że jeden błąd to nic nadzwyczajnego. Człowiek jest omylny. Zrobiłem więc zestawienie, w ilu samorządach wystąpiły co najmniej dwie takie bariery, a w ilu trzy. Mamy ok. 78% samorządów, gdzie w uchwałach o inicjatywie lokalnej są co najmniej dwie regulacje stanowiące barierę i nieco ponad 50% samorządów, w których uchwałach są co najmniej trzy regulacje będące barierą formalną.

To smutne statystyki. Czy możesz podać przykład typowego błędu w uchwałach samorządów?

– Na przykład kwestia terminu do złożenia wniosku. Na gruncie ustawy wnioski powinno się przyjmować w sposób ciągły. Jak mieszkańcy mają pomysł, to zgłaszają go w tym momencie, a organ, czyli gmina ma określony termin, żeby na ten wniosek odpowiedzieć (zgodnie z  Kodeksem postępowania administracyjnego - przyp. red.). Tymczasem w uchwałach, które są przyjmowane lokalnie, samorządy wskazywały, że wnioski przyjmujemy raz w roku do końca marca albo do końca września. Albo dwa razy w roku. To są bardzo różne terminy, które oczywiście wynikały najczęściej z tego, że samorząd chciałby to wszystko zaplanować w procedurze budżetowej, która co roku się toczy. Czyli robi się coś takiego, co trzeba zaplanować z rocznym wyprzedzeniem. To nie ma to sensu. To tak nie powinno wyglądać. Wiązanie inicjatywy lokalnej z procedurą budżetową przeczy zupełnie idei.

Czasami pojawia się informacja, że można składać wnioski w ramach inicjatywy lokalnej do określonej z góry wartości, na przykład 20 tysięcy zł. Czy to jest zgodne z ustawą?

– Nie. To też jest nielegalne. Oczywiście, może być tak, że pomysł mieszkańców absolutnie przekracza środki, jakie ma samorząd. Ale znowu, kwestia kosztów, terminów, jak to rozłożyć, czy ewentualnie dopracować, powinna odbywać się – co wskazano zresztą w ustawie - na etapie umowy, która jest już dogadywana przez dwie równe strony. I gminę, i mieszkańców. I tam jest też miejsce na wypracowanie jakiegoś kompromisu. Nie ma więc powodów ani podstaw prawnych, żeby na poziomie wniosku przesądzać o kosztach. To zabija aktywność mieszkańców, którzy mają pomysł.

Czy masz dane, w ilu samorządach, gdzie zostały przyjęte uchwały, mieszkańcy i mieszkanki korzystają z inicjatywy lokalnej?

– Z moich danych wynika, że to jest ok. 5% samorządów – przyjmując kryterium, że w każdym z trzech badanych przeze mnie lat wpłynął co najmniej jeden wniosek o realizację zadania publicznego w ramach inicjatywy lokalnej. Trudno mówić w tym przypadku o ugruntowanym, a nie incydentalnym, korzystaniu z tego instrumentu prawnego.

Poczekaj! Mówisz, że spośród jednej czwartej samorządów, które mają przyjętą uchwałę o inicjatywie lokalnej, tylko w 5 procent samorządów były realizowane jakiekolwiek inicjatywy?  

– Inicjatywy są realizowane w ok. 120 jednostkach samorządu z 2477 gmin, 314 powiatów i 16 województw. Zaledwie 1/4 samorządów ma uchwałę określającą warunki składania wniosków w ramach inicjatywy lokalnej. A tam, gdzie uchwały zostały przyjęte, to ich zapisy są najczęściej trudne i z błędami, tzn. niezgodnymi z prawem barierami. To pokazuje, że ten instrument jest po prostu trudny też lokalnie, żeby faktycznie zadziałać.

A kiedy mamy w lokalnym prawie przyjętą regulację, która wylicza na trzech stronach, co trzeba dołączyć do wniosku albo co trzeba w nim zawrzeć, to jest w ogóle zaprzeczenie idei tego narzędzia.

Nie chciałabym tak zakończyć naszej rozmowy, dlatego spytam, co i jak możemy naprawić?

– Instrument inicjatywy lokalnej trzeba moim zdaniem jak najbardziej odformalizować. Proponowałem też, żeby rozważyć jakąś formę rekompensaty kosztów, które samorządy ponoszą. Coś typu fundusz sołecki.

Ważny jest aspekt informacyjno-edukacyjny. To, czego zabrakło w historii inicjatywy lokalnej, to na pewno elementu intensywnej edukacji. Gdy ten instrument wchodził w życie, był czas, żeby mówić o tym, czym jest inicjatywa lokalna, jaką ma wartość. Zachęcać – tak jak, przy budżecie obywatelskim.

To, co jest niezbędne, bardziej niż prawo, to kwestia świadomości, edukacji, uczenia się partnerskich relacji.

Bartosz Wilk – dr nauk prawnych, radca prawny. Naukowo i zawodowo zajmuje się prawem administracyjnym, prawem samorządowym oraz badaniem funkcjonowania administracji publicznej. Autor publikacji naukowych i popularnonaukowych poświęconych funkcjonowaniu administracji publicznej, dostępowi do informacji publicznej, prawu samorządowemu oraz partycypacji społecznej.

^{*Na potrzeby badań potraktowałem następujące sytuacje:}

^{1)  wprowadzenia wymogu minimalnego udziału mieszkańców, stanowiącego warunek sine qua non uwzględnienia wniosku lub możliwości realizowania inicjatywy lokalnej,}

^{2)  przyjmowanie definicji inicjatywy lokalnej lub określanie jej zakresu przedmiotowego,}

^{3)  przyjmowanie regulacji dotyczących wnioskodawcy,}

^{4)  normowaniesposobulubformyskładaniawnioskuorealizacjęzadania 
publicznego w ramach inicjatywy lokalnej,}

^{5)  regulowanie terminu złożenia wniosku,}

^{6)  określanie wymaganej treści wniosku.}