Można mieć nadzieję, że dostęp do środków dla organizacji będzie równy, wspierane będą nawet te inicjatywy, z którymi rządowi jest nie po drodze, a wszystko będzie odbywało się przy zachowaniu standardów. Nowe prawo tego nie gwarantuje, ale nadzieja przecież umiera ostatnia.
Kancelaria Prezesa Rady Ministrów. Fot. Tomasz Kaczor, ngo.pl
Pomysł powołania Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego nie był zaskoczeniem. Idea stworzenia centralnej instytucji, która koordynowałaby politykę rządu wobec organizacji pozarządowych, pojawiła się już w programie wyborczym Prawa i Sprawiedliwości. Później, na początku 2016 roku pomysł ten podtrzymał w wywiadzie dla ngo.pl ówczesny Pełnomocnik Rządu do spraw Społeczeństwa Obywatelskiego, Wojciech Kaczmarczyk. Był to również sztandarowy projekt, o którym usłyszeć mogli uczestnicy i uczestniczki konferencji, która odbyła się w Kancelarii Premiera w marcu tego samego roku.
Argumenty stojące za tym pomysłem mogły brzmieć kusząco. Urzędnicy rządowi przekonywali, że działalność trzeciego sektora zasługuje na to, by zajmowano się nią na wyższym szczeblu niż w departamencie konkretnego ministerstwa (konkretnie w Departamencie Pożytku Publicznego w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej). Przeniesienie środka ciężkości do Kancelarii Premiera miało podwyższyć rangę działań społecznych. Ponadto – argumentowano – organizacje obywatelskie są bardzo różnorodne i niezrozumiała jest sytuacja, w której Ministerstwo Rodziny koordynuje sprawy całego sektora, w tym również na przykład organizacji kulturalnych czy ekologicznych. Przedstawiciele rządu przekonywali, że celem Narodowego Centrum (które nie było jeszcze wtedy nazywane Narodowym Instytutem Wolności) będzie wspieranie „małych i biednych inicjatyw” z „różnych miejsc Polski”. Pieniądze miały iść także na wzmocnienie samych organizacji, a nie tylko na wspieranie czy finansowanie prowadzonych przez nie działań. Zapowiadano wsparcie dla lokalnych mediów i inicjatyw strażniczych (watchdogów) oraz uspokajano, że ustawa o Narodowym Centrum ma mieć jedynie „charakter kompetencyjny”.
Wszystko razem brzmiało przynajmniej interesująco. Diabeł jednak – jak zwykle – tkwił i wciąż tkwi w szczegółach.
Organizacje obawiały się od początku
Postulat stworzenia nowej agendy rządowej przy Kancelarii Premiera brzmiał logicznie w sytuacji zdecydowanego niedoboru horyzontalnego i międzyresortowego myślenia w polityce. Jego realizacja nie wymagała jednak tworzenia nowej instytucji, które budziło obawy przed centralizacją. Działacze i działaczki III sektora pytali również, po co tworzyć nową instytucję z nowym budżetem i urzędnikami, skoro chodzi jedynie o przeniesienie jednego departamentu wraz z jednym funduszem (FIO – Funduszem Inicjatyw Obywatelskich). Warto dodać, że „małe i biedne” organizacje z „różnych regionów Polski” już wcześniej otrzymywały wsparcie w ramach FIO. Obawy wzmagało także doświadczenie wyniesione z ministerstw, w których odwoływane były konkursy, zapadały dziwne rozstrzygnięcia wbrew opinii ekspertów czy likwidowane były ciała konsultacyjne. Takie rzeczy zdarzały się także za poprzednich rządów, jednak nie na taką skalę. Od środków odcinane były również organizacje, które zajmują się sprawami, na które rząd patrzy niechętnie – takimi jak prawa kobiet, edukacja antydyskryminacyjna, wsparcie cudzoziemców, ochrona przyrody czy prawa mniejszości seksualnych. W pełnym nadziei przyjęciu pomysłów rządu nie pomagały również wypowiedzi jego wysoko postawionych przedstawicieli, sugerujące, że wcześniej wsparcie otrzymywały nieodpowiednie organizacje, a teraz otrzymają je te, które dotąd „były pomijane”. Rodziło to wątpliwości, czy w Narodowym Centrum pieniądze będą rozdawane według przejrzystych procedur. Z oceną tego trzeba było jednak poczekać na pojawienie się ustawy, co miało się wydarzyć niedługo po wspomnianej konferencji w marcu 2016 roku.
Nie wydarzyło się. Zresztą – powstawanie Narodowego Centrum miało odbywać się w ramach tworzenia szerszej strategii – Narodowego Programu Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego. Póki co strategii ani widu, ani słychu. Miały nad nią pracować zespoły ekspertów – przez kilka miesięcy spotkały się jednak dosłownie parę razy, co skłoniło kilkunastu ich członków i członkiń do uznania zespołów za fasadowe i rezygnacji z zasiadania w nich. Ustawa o Narodowym Centrum ujrzała jednak w końcu światło dzienne i jest jak dotąd jedynym aktem prawnym, który powstał w ramach tych prac. Po kilkukrotnych zapowiedziach upublicznienia projektu, ostatecznie trafił on w listopadzie 2016 roku do portalu ngo.pl w wyniku przecieku. Dopiero później znalazł się również na stronach rządowych.
„Ustawa kompetencyjna” czy „ważna reforma”?
Ogłoszono wtedy konsultacje, które zapowiadane były jako proces długi i dogłębny. Rzeczywiście, był on dłuższy, niż jest to wymagane, choć warto zauważyć, że część jego trwania przypadała na okres świąteczny. Co więcej, pierwsze spotkania – nazywane wtedy informacyjnymi, ale później wskazywane jako konsultacje – odbyły się… zanim projekt ustawy był oficjalnie znany. Organizacje społeczne zgłosiły wiele uwag – 1/3 z nich, według deklaracji rządu, została uwzględniona. Pomysł powołania Narodowego Centrum nie podlegał jednak dyskusji – i to pomimo tego, że spośród 49 nadesłanych opinii 33 kwestionowały samą ideę stojącą u podstaw ustawy. W tej kwestii organizacje pozarządowe nie miały jednak możliwości się wypowiedzieć.
Warto również dodać, że wiele krytycznych i fundamentalnych uwag do projektu zgłosiły także instytucje rządowe – przede wszystkim Rządowe Centrum Legislacji oraz Rada Legislacyjna przy Prezesie Rady Ministrów. Oba gremia uznały, że ustawa jest niezgodna z konstytucyjnymi zasadami. Uwzględnienie tych zastrzeżeń wymagało bardzo poważnych ingerencji w projekt. Ponadto – na czerwcowym posiedzeniu Rady Ministrów ustalono kolejne zmiany, które nie wynikały z uwag organizacji społecznych, a które nie zostały poddane nowym konsultacjom społecznym. Poznaliśmy wtedy strukturę działania Narodowego Instytutu Wolności (jakiej to nazwy dorobiło się Narodowe Centrum w międzyczasie) oraz preambułę. Napisanie preambuły do ustawy – jak przekonywali urzędnicy, jedynie kompetencyjnej – wprawiło w konsternację środowisko III sektora. Wtedy już jednak przedstawiciele rządu zaczęli mówić o „poważnej reformie” oraz „ustawie ustrojowej”. Wielokrotne prośby o zorganizowanie wysłuchania publicznego projektu były sukcesywnie odrzucane. W sprawę zaangażował się również Rzecznik Praw Obywatelskich, Adam Bodnar, oraz Organizacja Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie, wydając krytyczne stanowiska wobec propozycji rządu.
Dotacje bez konkursu
Historię procesu tworzenia i konsultowania nowego prawa należy przypominać, ale póki co można ją odłożyć na bok. W przeddzień praktycznie pewnego uchwalenia projektu przez Senat (z komisji ustawa wyszła bez poprawek) warto dokładnie przyjrzeć się temu, co dokładnie ona zawiera, a zwłaszcza temu, które jej przepisy należy uznać za kontrowersyjne czy zwyczajnie groźne dla działalności społecznej. Punktując te zagrożenia, dobrze jest najpierw uświadomić sobie, o jakich kwotach mówimy. Póki co mowa jest o 100 milionach złotych, które trafić mają do organizacji. 60 milionów to budżet Funduszu Inicjatyw Obywatelskich. Kolejne 40 milionów to kwota, jaką Fundusz Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego zasilić mają środki pozyskane z hazardu. To nowy fundusz, za którego stworzenie należy rząd pochwalić, jednocześnie uważnie przyglądając się jego wydatkowaniu. W skali budżetu państwa nie są to oczywiście środki duże, jednak biorąc pod uwagę budżety organizacji pozarządowych, pieniądze te są i wciąż mogą być istotną ich częścią. Pytanie jednak, do jakich organizacji i na jakich zasadach teraz trafią…
Wątpliwości dotyczą już niekonsultowanej z organizacjami preambuły, w której jedyną wymienioną religią jest chrześcijaństwo, co rodzi obawę o nierówny dostęp do środków przyznawanych przez Centrum dla organizacji zrzeszających przedstawicieli i przedstawicielki innych religii lub osoby niewierzące.
Dużo ważniejsze jest jednak to, że zagrożenie nierównego czy uznaniowego traktowania różnych organizacji przy dostępie do dotacji znajduje swoje potwierdzenie w procedowanych przepisach. Przedstawiciele rządu przez długi czas przekonywali, że nowe prawo nie będzie ingerowało w dotąd obowiązujące procedury ogłaszania, przeprowadzania i rozstrzygania konkursów. Procedury te wynikają z Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie i są wynikiem wieloletniej współpracy urzędników z przedstawicielami organizacji. Ustawa o Narodowym Instytucie Wolności wprowadza jednak możliwość ogłaszania nowych, równolegle funkcjonujących zasad. Z niewyjaśnionych przyczyn unieważnia obowiązujące dotąd wzory ofert, umów i sprawozdań w konkursach, których kształt również był wielokrotnie konsultowany. Póki co nieznane są nowe wzory i nie wiadomo, co się w nich znajdzie.
To właśnie wprowadzenie innego niż w Ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie trybu przyznawania dotacji jest najgroźniejszym elementem powstania Narodowego Centrum. W części konkursów, jak wynika z artykułu 30 ustawy, o sposobie rozdysponowania pieniędzy będzie decydował dyrektor Instytutu, który będzie ogłaszał w tej sprawie odpowiedni regulamin. Pieniądze na wspomniany wyżej – i niezwykle potrzebny! – rozwój instytucjonalny organizacji będą mogły być zaś rozdawane nawet bez ogłaszania jakiegokolwiek konkursu (pozwala na to artykuł 31 ustawy). O tym, kto dostanie te pieniądze, będą mogły decydować władze Narodowego Centrum. Ich pracy będzie się co prawda przyglądała Rada, jednak jej głos nie będzie w żaden sposób wiążący. Ponadto w jej składzie przedstawiciele organizacji będą stanowili mniejszość.
Powstanie również Komitet do spraw Pożytku Publicznego, który ma organizować współpracę między ministerstwami w ramach wspierania działań społecznych. Będą w nim zasiadać przedstawiciele wszystkich resortów (w randze przynajmniej sekretarza stanu), wiceprzewodniczący, dyrektor Narodowego Centrum oraz przewodniczący Komitetu w randze wicepremiera. Można podejrzewać, że tę ostatnią funkcję obejmie Piotr Gliński, który jest w rządzie głównym pomysło- i mocodawcą opisywanych zmian. W Komitecie nie znalazło się miejsce dla przedstawicieli strony społecznej.
Nie ma zaufania między NGO a rządem
Rząd przekonuje, że konkursy będą, będą transparentne, zapewniony zostanie równy dostęp do środków i nie będzie mowy o faworyzowaniu określonych środowisk w gronie organizacji pozarządowych. Tyle tylko, że tego typu standardy powinny być zapewnione na poziomie prawa, a nie dobrej lub niedobrej woli urzędnika lub polityczki. Wprowadzanie tego typu uznaniowości rodzi bowiem groźną pokusę. Nawet jeśli – załóżmy optymistycznie – oprą się jej obecne władze, to może okazać się zbyt silna dla kolejnego rządu. Czy tego chciałaby rządząca dziś większość?
Ustawa o Narodowym Instytucie Wolności nie tworzy bariery przed wykorzystywaniem funduszy dla organizacji pozarządowych do realizacji własnych, niekiedy krótkowzrocznych i politycznych celów. W efekcie równy dostęp do środków staje się kwestią zaufania. A tego między organizacjami a obecnym rządem nie ma. Nie dziwi to, gdy obserwuje się wspominane wyżej działania poszczególnych ministerstw czy słyszy się wypowiedzi członków obecnego rządu, którzy dzielą organizacje na dobre i złe czy ogłaszają na spotkaniu z określoną częścią środowiska organizacji społecznych: „to wy jesteście prawdziwym społeczeństwem obywatelskim”. Nie buduje również zaufania regularnie ponawiana nagonka na organizacje pozarządowe, jaką prowadzi, będąca przecież w partyjnych rękach, publiczna telewizja, przede wszystkim „Wiadomości”. Trzeba również pamiętać, że społeczeństwo obywatelskie nie zamyka się w działalności organizacji pozarządowych. Na jego kondycję wpływa również wolność mediów i zgromadzeń, praworządność państwa czy zaufanie społeczne. By ująć rzecz delikatnie – działania obecnego rządu w tych sferach nie nastrajają dużej części działaczy społecznych zbyt optymistycznie. Kontekst innych działań władzy, niezwiązanych może bezpośrednio z samymi organizacjami, ale szerzej z aktywnością obywatelską, nie jest przecież bez znaczenia.
Nadzieja umiera ostatnia
Oczywiście, nie można dziś jednoznacznie stwierdzić, że pieniądze będą rozdawane w kluczu ideologicznym czy politycznym – jak to się już dzieje w niektórych ministerstwach. Być może Narodowe Centrum wprowadzi tu nową jakość w działaniach rządu. Rozwiązania prawne zawarte w ustawie tego jednak nie zapewniają. Pytanie, czy pieniądze na wspieranie lokalnych mediów i organizacji strażniczych, mających patrzeć władzy na ręce, trafią przed wyborami samorządowymi do gmin, w których rządzi PiS, pozostaje rzecz jasna otwarte. Nie ma jednak żadnego mechanizmu, który mógłby zablokować manipulowanie przy tych rozstrzygnięciach. Można się wciąż zastanawiać nad tym, które ministerstwa w Komitecie do spraw Pożytku Publicznego będą miały naprawdę mocną pozycję. Nie wiemy, czy na jego forum staną takie sprawy jak szykanowanie organizacji ekologicznych przez służby państwowe, utrudnianie dostępu do środków europejskich organizacjom pracującym na rzecz cudzoziemców i migrantów (za co odpowiada Ministerstwo Spraw Wewnętrznych), dofinansowywanie organizacji bez wymaganego doświadczenia, co zdarzyło się w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, czy parokrotne ogłaszanie i odwoływanie konkursu na przeprowadzanie konsultacji reformy oświaty, czym zasłynęło Ministerstwo Edukacji.
Można mieć oczywiście nadzieję, że kwestie te zostaną podniesione, dostęp do środków będzie równy, wspierane będą organizacje ze wszystkich stron światopoglądowego spektrum, wsparcie otrzymają nawet te inicjatywy, z którymi rządowi jest obecnie nie po drodze, a wszystko będzie odbywało się przy zachowaniu pełnych standardów i transparentności. Tego typu sprawy nie powinny jednak opierać się na nadziei, zaufaniu i wierze w czyjąś dobrą wolę, a na dobrze napisanym i porządnie skonsultowanym prawie. Ale skoro takiego prawa nie ma, to owszem, można mieć nadzieję.
Ona wszak umiera ostatnia.
Dowiedz się, co ciekawego wydarzyło się w III sektorze. Śledź wydarzenia ważne dla NGO, przeczytaj wiadomości dla organizacji pozarządowych.
Odwiedź serwis wiadomosci.ngo.pl.
W Narodowym Centrum równy dostęp do środków stanie się kwestią zaufania. A tego między organizacjami a obecnym rządem nie ma.
