Publicystyka - ngo.pl

Rozporządzenie, o którym mowa, pierwszy raz weszło w życie 27 marca tego roku. Podstawą prawną tej decyzji jest ustawa z 21 lutego 2025 roku, zmieniająca ustawę o udzielaniu ochrony cudzoziemcom, która umożliwia czasowe ograniczenie dostępu do procedur azylowych w sytuacjach tzw. instrumentalizacji migracji.

Rząd uzasadnia nowelizację względami bezpieczeństwa, jednocześnie wprowadzając kategorie „gorszych” i „lepszych” migrantów: zawieszenie prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową ma nie obejmować obcokrajowców z obywatelstwem sąsiadujących z Polską obywateli Białorusi, Rosji i Ukrainy, czyli znacznej większości osób, które składały w ostatnich latach takie wnioski w Polsce. 

Amnesty International w swoim oświadczeniu wskazuje na niekonstytucyjny charakter ustawy oraz jej postanowienia, stojące w sprzeczności z wiążącym Polskę prawem międzynarodowym i unijnym. Ustawa skutecznie kodyfikuje przeprowadzanie bezprawnych przymusowych powrotów (tzw. pushbacków) na granicy, upoważniając straż graniczną do ignorowania wniosków o azyl bez uwzględnienia indywidualnej sytuacji danej osoby.

Podstawowym zarzutem wobec nowego prawa jest jego niezgodność z zasadą non-refoulement – zakazem odsyłania osób do krajów, gdzie grozi im prześladowanie, tortury lub nieludzkie traktowanie. Prawo to, zapisane m.in. w Konwencji dotyczącej statusu uchodźców i Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ma charakter bezwzględny. 

Przedstawiciele rządu próbowali podważać ten charakter poprzez powoływanie się na wyjątek zawarty w art. 33 ust. 2 Konwencji dotyczącej statusu uchodźców. Dopuszczalny od zasady wyjątek odnosi się jednak do cudzoziemca, co do którego istnieją indywidualne podstawy do uznania za zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, a przyjęcie, że mógłby on odnosić się do kolektywnych zawróceń, stanowi rażące wypaczenie fundamentalnego sensu zasady non-refoulement. 

Innymi słowy – zakaz wydalenia zobowiązuje państwa do oceny okoliczności każdego indywidualnego przypadku w celu ustalenia, czy takie ryzyko istnieje. Aby doszło do naruszenia tej zasady, nie jest konieczne, by naruszenia miały miejsce, ale wystarczy, że państwo odsyłające nie dokonało odpowiedniej oceny istnienia takiego ryzyka.

Przypomnijmy, że na granicy polsko-białoruskiej kolektywne zawrócenia są stosowane od początku kryzysu humanitarnego.

Nowelizacja przewiduje wyjątki od zakazu składania wniosków azylowych dla tzw. grup wrażliwych, m.in. małoletnich bez opieki, kobiet w ciąży czy osób z problemami zdrowotnymi. Jednak decyzja o tym, kto kwalifikuje się do tej grupy, leży w rękach strażników granicznych, bez jasnych procedur, bez odpowiednich kompetencji i bez możliwości odwołania się.

Tymczasem sprawiedliwa i adekwatna ocena ryzyka wymaga wnikliwej analizy i fachowej wiedzy, co jest niemożliwe w warunkach doraźnych, a w praktyce często brutalnych interwencji na granicy. 

Dodatkowo, nowe przepisy wykluczają ochronę dla osób, które przekroczyły granicę „z użyciem siły” lub „we współpracy z innymi osobami”, co wyłącza całe grupy z systemu ochrony, niezależnie od ich rzeczywistej przynależności do grupy ryzyka i zagrożeń związanych z odesłaniem ich do kraju pochodzenia.

Zgodnie z polskim prawem, organem właściwym do oceny zasadności wniosków o nadanie statusu uchodźcy jest Urząd do Spraw Cudzoziemców, a za przyjmowanie i przekazywanie wniosków odpowiedzialna jest Straż Graniczna (SG). Tymczasem, uprawniając funkcjonariuszy SG do oceny, czy istnieją „okoliczności” wskazujące na ryzyko wyrządzenia cudzoziemcom krzywdy na Białorusi, nowa ustawa de facto rozszerza zakres jej obowiązków, umożliwiając jej przeprowadzenie wstępnej oceny potrzeb danej osoby w zakresie ochrony, co zadecyduje o tym, czy dana osoba może ubiegać się o status uchodźcy. Przyznanie tych uprawnień Straży Granicznej nie ma podstaw w prawie unijnym ani międzynarodowym. 

Biuro Legislacyjne Senatu RP zauważyło, że takie zmiany prawne budzą obawy, czy ustawa jest zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu do projektu ustawy czytamy, że osoby będące ofiarami praktyk instrumentalizacji są pouczane przez białoruskich funkcjonariuszy „w jaki sposób uniemożliwić realizację przez kraje UE zawróceń na stronę białoruską, w szczególności poprzez skorzystanie z prawa złożenia wniosku o ochronę międzynarodową po ich zatrzymaniu, pomimo celu, jakim jest przedostanie się do innego państwa członkowskiego UE”.

Takie sformułowanie jest głęboko niepokojące, ponieważ sugeruje, że korzystanie z prawa do ubiegania się o azyl to element instrumentalizacji. 

Przypomnijmy, że prawo do azylu jest fundamentem międzynarodowego systemu ochrony praw człowieka i powinno być chronione niezależnie od sposobu przekroczenia granicy – także wtedy, gdy podróż była wspierana lub wymuszona przez państwo trzecie. Jak zaznacza UNHCR, „uchodźcy nie powinni być karani ani traktowani jako zagrożenie dla bezpieczeństwa wyłącznie z powodu tego, że przybywają lub ubiegają się o azyl w ramach tzw. ruchu instrumentalizowanego”. 

Dodatkowo, choć Polska powołuje się na pojęcie „instrumentalizacji migracji” ujęte w unijnym rozporządzeniu z 2024 roku, to zakres działań dozwolonych przez to prawo jest znacznie węższy. UE dopuszcza m.in. wydłużenie procedur uchodźczych czy użycie procedur granicznych, ale nigdy całkowite zawieszenie prawa do złożenia wniosku azylowego. 

Rozporządzenie UE jasno stanowi, że „dla celów stosowania odstępstw [w procedurze granicznej] należy zapewnić przestrzeganie podstawowych zasad prawa do azylu i zasady non-refoulement, […] tak aby zagwarantować ochronę praw osób ubiegających się o ochronę międzynarodową, w tym prawa do skutecznego środka odwoławczego”.

Biuro zwróciło uwagę, że ograniczenie możliwości złożenia wniosku o ochronę międzynarodową narusza istotę art. 56. Konstytucji, czyli prawo obcokrajowca do ubiegania się w Polsce o azyl. 

Problem stanowi również brak precyzyjności ustawy. Mowa w niej m.in. o tym, że zawieszenie może być wprowadzone, jeśli „jest niezbędne do usunięcia zagrożeń” oraz „inne środki są niewystarczające”. Nie wskazuje jednak, jakie alternatywne środki powinny zostać wcześniej rozważone, ani czy i w jaki sposób organy państwowe mają obowiązek udowodnić, że rzeczywiście je rozważyły. Uzasadnienie projektu ustawy nie dostarcza w tym zakresie żadnych wskazówek, a rozporządzenie Rady Ministrów nie informuje, czy jakiekolwiek alternatywy zostały wzięte pod uwagę.

Co więcej, w uchwale uzasadniającej przedłużenie rozporządzenia, rząd uzasadniał, że „na granicy z Białorusią nadal trwa zorganizowana presja migracyjna, która stanowi poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i polskich obywateli”. Wychodzi więc na to, że władze decydują się stosować, bez rozważania alternatyw, środek naruszający istotę konstytucyjnego prawa, który do tego jest nieskuteczny. 

Biorąc to wszystko pod uwagę, nie ma wątpliwości, że projekt ustawy o czasowym zawieszeniu prawa do azylu stanowi rażące naruszenie konstytucyjnych i międzynarodowych gwarancji praw człowieka, a jego arbitralność i instrumentalne wykorzystanie migrantów podważają fundamenty praworządności w Polsce.

W celu zaprzestania dalszego naruszania porządku konstytucyjnego oraz prawa międzynarodowego konieczne jest natychmiastowe uchylenie, przywrócenie zgodnych z prawem warunków przyjmowania wniosków azylowych oraz zagwarantowanie sprawiedliwego i adekwatnego rozpoznawania wniosków o ochronę międzynarodową.

Alexander Stachurski - doktorant nauk prawnych, specjalizujący się w tematyce praw człowieka. Analityk prawny i badacz w Amnesty International.