Publicystyka - ngo.pl

Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju, odnosząc się do kluczowych decyzji zawartych w strategii długookresowej, wskazuje strategiczne zadania państwa, których podjęcie w perspektywie najbliższych 10 lat jest niezbędne, by wzmocnić procesy rozwojowe.

Celem głównym strategii jest wzmocnienie gospodarczych, społecznych i instytucjonalnych potencjałów zapewniających szybszy i zrównoważony rozwój kraju oraz poprawę życia ludności. W związku z tym wyznaczone są trzy obszary strategiczne – sprawne i efektywne państwo, konkurencyjna gospodarka i spójność społeczna i terytorialna. W każdym z tych obszarów istotne znaczenie mają zagadnienia rynku pracy.

W części dotyczącej wizji Polski w roku 2020 mowa jest o tym, że dalszy dość dynamiczny wzrost PKB w naszym kraju wymagać będzie zwiększenia podaży pracy. Aby zwiększyć tę podaż – zdaniem autorów strategii – niezbędne będzie m.in. przeprowadzenie dalszych reform systemu zabezpieczenia społecznego. Ponadto wzrosnąć ma aktywność zawodowa osób starszych i kobiet, poziom zatrudnienia osiągnąć pułap bardziej konkurencyjnych gospodarek. W szczegółowych wskaźnikach mowa jest o tym, że poziom zatrudnienia w Polsce do roku 2020 powinien wzrosnąć do 71%.

Niski wskaźnik zatrudnienia oraz niedostosowanie edukacji do potrzeb rynku pracy wymienione są w dokumencie jako jedna z podstawowych barier rozwoju. Dlatego też działania zmierzające do jego podwyższenia pojawiają się w kilku miejscach strategii.

Bardzo widoczne są między innymi w podrozdziale Cel II.4. Rozwój kapitału ludzkiego. Wśród priorytetowych kierunków interwencji publicznej wymienione są tam między innymi poprawa wyników modelu flexicurity, działania na rzecz większego wskaźnika osób uczących się przez całe życie oraz poprawa efektywności transferu edukacja – praca.

W sekcji dotyczącej flexicurity wspomniana jest konieczność zwiększenia efektywności aktywnych polityk rynku pracy. Tyle, że w dokumencie sprowadza się to do rozwoju aktywnego pośrednictwa przez publiczne służby zatrudnienia, tymczasem w krajach wdrażających nowoczesne APRP pośrednictwo realizowane jest z doradztwem zawodowym, bo takie połączenie usług przekłada się na wyższą skuteczność.

Ponadto około 30% bezrobotnych w rejestrach to bezrobotni długotrwale – dla tej grupy, jak również dla sporej części pozostałych osób (w tym dużej części młodzieży, która wielokrotnie wymieniana jest jako grupa priorytetowa), pośrednictwo pracy nie jest usługą wystarczającą do trwałego umieszczenia w zatrudnieniu. Należy rozwijać narzędzia adekwatne do potrzeb tych grup, niestety szczegółów na ten temat w strategii brak. Ponadto, należy przypomnieć (czego nie czyni Strategia), że publiczne służby zatrudnienia obejmują swoimi działaniami około 25% zarejestrowanych bezrobotnych (dane z 2008 r.). W związku z tym wydaje się oczywiste, że powinniśmy szukać rozwiązań, które sprawią, że usługi zatrudnienia staną się powszechnie dostępne.

Takim rozwiązaniem może być kontraktowanie usług zatrudnienia. Co prawda Średniookresowa Strategia Rozwoju Kraju przewiduje opracowanie i wdrożenie systemu kontraktowania usług aktywizacyjnych poza publiczne służby zatrudnienia, ale już w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego, który ma przełożyć cele Średniookresowej Strategii na konkretne interwencje, kontraktowanie usług przewidziane jest głównie w kontekście osób w szczególnej sytuacji na rynku pracy (o ewentualnych problemach z tego wynikających piszemy poniżej).

Kwestia współpracy administracji publicznej i związanych z nią instytucji (w tym publicznych służb zatrudnienia) z podmiotami niepublicznymi jest w dokumencie wymieniany kilkukrotnie. W tym kontekście w całym dokumencie pojawiają się głównie podmioty prywatne (np. w omawianym podrozdziale II.4 pada sformułowanie, że należy „zredefiniować zasady i wypracować nowy model współpracy z pracodawcami, którzy dysponują najbardziej wiarygodnymi informacjami na temat popytu na pracę, jak również z innymi instytucjami rynku pracy, tak publicznymi, jak i tymi działającymi w sektorze prywatnym”).

Organizacje pozarządowe pojawiają się w rozdziale III.2.2. (zwiększenie efektywności usług publicznych), gdzie napisane jest, że cel ten „będzie również związany z szerszym wykorzystaniem sektora prywatnego i organizacji pożytku publicznego jako dostarczycieli i organizatorów tych usług, pozostawiając po stronie władz publicznych system finansowania tych usług i kontrolowania jakości ich dostarczania do obywateli”.

Takie sformułowanie może budzić spore wątpliwości. Po pierwsze nie ma tu dokładnego wskazania na obszar rynku pracy i aktywizacji zawodowej, jako ten, na którym kontraktowanie poza sektor publiczny może przynieść lepsze wyniki. Po drugie zwraca uwagę zawężenie III sektora do Organizacji Pożytku Publicznego. Organizacje pozarządowe działające w obszarze rynku pracy, bez względu na to, czy mają, czy nie status OPP, prezentują często innowacyjne i efektywne podejście do osób z grup trudno zatrudnialnych i z tego powodu ich znaczenie dla modernizacji usług rynku pracy wydaje się bardzo istotne.

Ciekawym punktem strategii jest deklaracja, że polityki publiczne zostaną oparte na dowodach (evidence based policies). Oznacza to podejmowanie decyzji zarówno na poziomie strategicznym, jak i operacyjnym w oparciu o analizy. Służyć temu będzie wzmocnienie i rozszerzenie stosowania ewaluacji, tak aby w sposób systematyczny badać cały system polityki rozwoju, niezależnie od źródła finansowania interwencji. Istotnym wsparciem dla evidence based policies ma być odpowiedni potencjał analityczny w komórkach odpowiedzialnych za programowanie i realizację działań rozwojowych oraz stała współpraca z ekspertami zewnętrznymi.

Z jednej strony zapis taki pozwala wierzyć w wolę prac nad rzeczywistą zmianą podejścia do kwestii wyników interwencji, z drugiej – brak szczegółów dotyczących planowanego modelu (sposobu ustalania wskaźników, rodzaju zdobywanych danych, sposobu wyboru ekspertów), nakazuje zachować daleko idącą ostrożność. Ponadto wydaje się, że siłę tej deklaracji osłabia fakt, że w rozdziale I.1.2. dotyczącym zwiększenia efektywności instytucji publicznych kwestia służb zatrudnienia nie jest wymieniona explicite, a wydaje się, że właśnie słaba efektywność polskich PSZ ma duże znaczenie dla trudności ze zwiększaniem wskaźnika zatrudnienia w naszym kraju.

Spore zdziwienie może też budzić praktycznie nieobecność w Średniookresowej Strategii mechanizmów ekonomii społecznej. Pojawia się ona tylko raz w rozdziale III.1.1. Zwiększenie aktywności osób wykluczonych i zagrożonych wykluczeniem społecznym. Po raz kolejny pada stwierdzenie, że metodą walki z wykluczeniem będą działania państwa zmierzające do zwiększenie wskaźnika zatrudnienia i ułatwienie dostępu do usług publicznych. W związku z tym pojawia się deklaracja, że „państwo będzie wspierało rozwój ekonomii społecznej, przede wszystkim poprzez odpowiednie instrumenty legislacyjne i finansowe”.

Ekonomia społeczna jest tu rozumiana jako „jeden z ważnych instrumentów sprzyjających aktywizacji osób wykluczonych”. Aktywizacja ta ma zostać osiągnięta poprzez integrację grup defaworyzowanych i stwarzanie dla nich miejsc pracy. Niestety nie pojawiają się żadne szczegóły dotyczące kierunku zmian legislacyjnych i finansowych, ani cele zakładane dla rozwoju ekonomii społecznej.

Nie pojawia się też ona ani w kontekście poprawy efektywności usług publicznych, ani jako narzędzie zwiększania obywatelskiego zaangażowania, ani jako element innowacyjnej gospodarki. W związku z tym należy uznać, że obecność ekonomii społecznej w strategii średniookresowej jest praktycznie marginalna, tym bardziej jeśli zestawimy ją choćby ze znaczeniem, jakie ekonomii społecznej nadała Komisja Europejska w swoim niedawnym komunikacie o biznesie społecznym.

Równie ważnym dla organizacji rynku pracy dokumentem może okazać się Strategia Rozwoju Kapitału Ludzkiego, która konsultowana społecznie jest do 20 grudnia 2011 roku. Określa ona pięć obszarów realizacji celów operacyjnych: zatrudnienie, demografia, spójność społeczna, zdrowie, oraz kompetencje i kwalifikacje obywateli. Cele są realizowane przez 65 narzędzi uporządkowanych według cyklów życia. Kilka narzędzi bezpośrednio odnosi się do usług zatrudnienia.

W narzędziu 36 (Wspieranie osób młodych w znalezieniu pierwszego zatrudnienia w tym transfer edukacja – praca) planowany jest przegląd instrumentów rynku pracy i systemu edukacyjnego pod kątem ich skuteczności w uzyskaniu pierwszego zatrudnienia. Sugerowane są też zmiany fiskalne i prawne uelastyczniające zatrudnienie ludzi młodych. Zdziwienie budzić może fakt, że jedyne zapisy odnoszące się do usług zatrudnienia mówią o usługach publicznych służb zatrudnienia i Ochotniczych Hufców Pracy.

Z kolei poprawienie przepływów na rynku pracy ma być osiągnięte poprzez narzędzie 42 (Poprawa dostępności do pomocy udzielanej przez publiczne służby zatrudnienia dla osób zainteresowanych poprawą swojej sytuacji na rynku pracy oraz dla pracodawców). Całość sprowadza się do wzmocnienia pośrednictwa w CAZ-ach (znów nie ma mowy o doradztwie, a jak wspomniano powyżej, połączenie tych dwóch instrumentów daje wyższą skuteczność). Narzędzie to zakłada również rozwój narzędzi teleinformatycznych służących poprawę dostępności do bazy ofert pracy. Nie ma natomiast wprost żadnej odpowiedzi na wyzwanie pojawiające się w części diagnostycznej tego narzędzia, jakim jest ograniczona liczba zgłoszeń wakatów do urzędów pracy.

W narzędziu tym jest mowa o przygotowane pod kątem deficytów poszczególnych grup innowacyjnych usługach społecznych, które „mogą być oferowane poza publicznymi służbami zatrudnienia”. Nie ma natomiast mowy, jakie mechanizmy miałyby do tego doprowadzić. Co gorsze, w stanie docelowym nie jest określony sposób, w jaki mierzona będzie większa efektywność pośrednictwa (która jest jednym z zakładanych rezultatów).

Kolejne narzędzie (43) to Zwiększenie zakresu zlecania usług i instrumentów rynku pracy w sposób promujący efektywną aktywizację bezrobotnych, którzy mają największe trudności w znalezieniu pracy. Tutaj twórcy strategii wspominają o realizowanym w Gdańsku projekcie „Nowe Horyzonty” w ramach którego gdański PUP zawarł z prywatną agencją zatrudnienia umowę na doprowadzenie skierowanego bezrobotnego będącego w szczególnej sytuacji na rynku pracy do zatrudnienia.

Jak kilkukrotnie pisaliśmy ten pilotażowy projekt został skonstruowany z poważnymi wadami, więc jeśli – jak można domyślać się ze strategii – dalsze prace nad zasadami kontraktowania będą oparte na ocenie dotychczasowych rozwiązań, można spodziewać się z poważnego ograniczenia możliwości kontraktowania, które – jak pokazują doświadczenia innych krajów – bardzo poważnie zwiększa efektywność służb zatrudnienia.

Ponadto narzędzie to jest opisane w taki sposób, że może rodzić obawy o to, że w przyszłości urzędy pracy świadczyć będą usługi pośrednictwa dla osób najłatwiej zatrudnialnych, zaś kontraktowane podmioty niepubliczne – realizować programy dla grup trudno zatrudnialnych. Przy takim postawieniu sprawy może się okazać, że usługi wcale nie muszą być powszechne i pewna część osób bezrobotnych i poszukujących pracy zostanie poza systemem.

Jako stan docelowy tego narzędzia podane jest stworzenie systemu wsparcia dla bezrobotnych na zasadach komplementarności działań realizowanych przez publiczne służby zatrudnienia, instytucje pomocy społecznej oraz prywatne i pozarządowe instytucje rynku pracy, nie wykluczając konkurencji między nimi w pozyskiwaniu środków na prowadzenie wybranych instrumentów polityki rynku pracy. O ile samo konkurowanie usługodawców a nie usługobiorców (czyli osób bezrobotnych i szukających pracy) wydaje się słusznym kierunkiem zmian, o tyle – jak w wielu innych miejscach – ważne będą szczegóły tego rozwiązania. Czy z podmiotami niepublicznymi konkurować będą PSZ? Jeśli tak – na jakich zasadach? W jaki sposób zapewniona będzie komplementarność działań? Czy za wyborem kontrahenta stać będzie tylko kryterium ceny, wciąż właściwie najbardziej oczywiste dla urzędników, choć coraz mocniej krytykowane choćby na forach europejskich?

Ponadto interesujące z punktu widzenia organizacji rynku pracy mogą być narzędzia dotyczące edukacji, kształcenia zawodowego, uczenia się przez całe życie, włączania osób niepełnosprawnych do otwartego rynku pracy, promocji aktywności zawodowej seniorów.

Również w Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego ekonomia społeczna prawie nie istnieje. Pojawia się tylko raz , w narzędziu 39 (Wprowadzenie zmian w zakresie zasiłków oraz świadczeń społecznych w celu wzrostu ich efektywności), gdzie mowa jest o tym, że świadczenia musza być powiązane z udziałem w aktywnych programach rynku pracy i ekonomii społecznej. W części dotyczącej ogólnych perspektyw branych pod uwagę przy tworzeniu strategii pojawia się zrównoważony rozwój, ale rozumiany jest jedynie w swoim wymiarze środowiskowym, co wydaje się poważnym ograniczeniem.

To tylko kilka z nasuwających się wątpliwości. Ponieważ zapisy pojawiające się w strategiach będą miały wpływ zarówno na polityki publiczne, jak i na praktykę rozdziału środków unijnych, wszystkim podmiotom działającym w obszarze rynku pracy powinno zależeć na jak najszerszym udziale w procesie konsultacji tak, aby z rządowych radarów nie zniknęły kwestie, które często najlepiej widoczne są w lokalnej praktyce organizacji pozarządowych czy podmiotów ekonomii społecznej.

Uwagi do Strategii Średniookresowej można składać w wersji pisemnej na adres: Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, ul. Wspólna 2/4, 00-926 Warszawa lub w wersji elektronicznej na adres e-mail: konsultacje_ssrk@mrr.gov.pl  w terminie do 18 grudnia 2011 r. na specjalnym formularzu dostępnym na stronie ministerstwa.

Konsultacje dotyczące Strategii Rozwoju Kapitału Ludzkiego trwają do 24 grudnia. Uwagi można zgłaszać na portalu mamzdanie.org.pl