Każda organizacja powinna być watchdogiem

Szokiem było obserwowanie, jak przebiega proces tworzenia prawa: to jeden wielki teatr legitymizujący decyzje, które zapadły już wcześniej – przy ewentualnym akompaniamencie prztyczków między koalicją a opozycją. Nie ma tu miejsca na prawdziwe konsultacje – mówi doktor Agnieszka Dudzińska, autorka książki „System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego”.

Agnieszka Dudzińska, autorka książki „System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego”,

Ignacy Dudkiewicz, ngo.pl: – Partycypacja się rozwija, pojawiają się nowe narzędzia, coraz częściej działają konsultacje społeczne. A z pani badań nad stanowieniem prawa w Polsce wynika, że to i tak nie ma znaczenia.

Agnieszka Dudzińska: – Przynajmniej w badaniach tego znaczenia nie widać.

Reklama

Przy czym trzeba podkreślić, że badałam tylko to, co dzieje się w sejmie. Być może ci sami posłowie działają w swoich okręgach i zdobywają tam wiedzę na temat oczekiwań ludzi. Z drugiej strony, moje doświadczenie z Warszawy każe mi w to powątpiewać. Na rozmaitych forach lokalnych miałam okazję widzieć warszawskich posłów bodaj jeden raz. Nie ma przełożenia między tym, co dzieje się na poziomie lokalnym, a tym, co dzieje się na poziomie krajowym w ustawodawstwie.

System jest zamknięty zarówno na poziomie centralnym, jak i lokalnym?

A.D.: – Najprawdopodobniej te mechanizmy są identyczne na tych szczeblach władzy, na których działa podobna ordynacja wyborcza, a więc tam, gdzie ludzie wchodzą do ciał przedstawicielskich z list partyjnych. W efekcie są zobowiązani do realizowania partyjnej polityki. Oczywiście, zawsze na artykulację potrzeb bardziej nastawiona jest opozycja.

Coś z tego wynika?

A.D.: – Niewiele. Inicjatywy, o których pan wspomina, mieszczące się w obrębie demokracji deliberatywnej, nie są jeszcze w Polsce dojrzałe. Nie ma na razie zbyt wielu środowisk, które potrafiłyby wykrystalizować swoje interesy na szczeblu krajowym. Gdy przyjrzymy się inicjatywom ustawodawczym, składanym przez obywateli, to ich pełnomocnikiem na ogół są albo posłowie opozycyjni, albo przedstawiciele dużych krajowych organizacji, takich jak Związek Nauczycielstwa Polskiego. Inaczej, bez struktur, obywatele nie mają w zasadzie szans się przebić.

System chociaż czasem się otwiera?

A.D.: – Nie, bo nie musi. Jako obywatele jesteśmy za mało bezczelni.

To znaczy?

A.D.: – Wywieramy zbyt małą presję na polityków, zbyt łatwo dajemy się wpędzić w poczucie, że niepotrzebnie rozrabiamy, tworzymy konflikty, a przecież należy żyć z ludźmi w zgodzie – słowem: dajemy się zaklasyfikować jako krzykacze i mąciciele porządku publicznego. Nawet wtedy, gdy walczymy o zaspokojenie bardzo realnej potrzeby życiowej.

Niektórzy bezczelni bywają.

A.D.: – Uderzające jest to, jak wiele rzeczy udaje się wymusić na ulicy. Przedsiębiorcy, którzy prowadzili inwestycje drogowe na Euro, zostali usłyszani, gdy zablokowali drogi i ściągnęli media. To, że wcześniej mówili o tym w sejmie, nie miało znaczenia.

A sami rządzący pytają: „dlaczego zawsze musimy rozmawiać na ulicy?”.

A.D.: – To jest bardzo dobre pytanie, ale to jest pytanie właśnie do władz, które same nie zauważają obywateli, dopóki ci nie włożą kija w szprychy systemu.

Co można zmienić?

A.D.: – Bardzo brakuje większej pracy na etapie przedlegislacyjnym, kiedy to należy określić potrzeby i wiedzieć, dlaczego podejmuje się te, a nie inne inicjatywy ustawodawcze. Z czegoś to wynika. Częściowo na pewno ze sprawnego lobbingu. Ale nie ma mechanizmu, który pozwoliłby władzy przyglądać się temu, jakie są realne potrzeby ludzi. Brakuje porządnej diagnozy tego, co ludzi rzeczywiście uwiera. Widać to choćby w debacie o tym, dlaczego ludzie wyjeżdżają z Polski. Tak naprawdę nie znamy tych powodów. Zamiast tego wymyślamy je zza biurka czy z poziomu studia telewizyjnego. Tak jest w większości spraw.

To czego potrzeba?

A.D.: – Choćby poprawienia rządowej ścieżki legislacyjnej. Gdy opublikowano założenia do nowelizacji ustawy o pomocy społecznej, spotkało się to z takim protestem, że samego projektu nowelizacji już nie upubliczniono. Publikacja założeń to pierwszy ważny moment, kiedy ludzie, także organizacje pozarządowe, mogą zareagować.

Drugim, niesłychanie istotnym narzędziem, na którego jakość co prawda niektórzy narzekają, ale które trzeba rozwijać, jest Ocena Skutków Regulacji. Jej przygotowanie wymaga pochylenia się przez prawników i analityków ministerstw nad tym, jakie skutki wywoła określone rozwiązanie. Do tego też można się odnieść, zanim projekt zostanie w ogóle przedłożony sejmowi. Warto, żeby podobne mechanizmy dotyczyły nie tylko rządowych projektów.

Dlaczego to takie ważne?

A.D.: – Bo w innym wypadku posłowie rządzącej większości są wykorzystywani – i jest to mówione wprost – do szybszego przepychania projektów rządowych z ominięciem tych narzędzi. Tak było choćby z ustawą górniczą, którą uchwalono w dwa tygodnie. Posłowie partii rządzącej się na to godzą, bo nie mogą się nie zgodzić – są zbyt zależni od partii. W efekcie takie projekty przechodzą bez żadnej konsultacji.

Da się to ukrócić?

A.D.: – Są kraje, w których posłowie koalicji rządzącej nie mają prawa wnoszenia ustaw. To daje szansę na to, by wszystkie projekty rządu przechodziły przez system konsultacji. Niezależnie od tego należałoby także zadbać, żeby również inicjatywy obywatelskie, prezydenckie, komisyjne, senackie i poselskie były zaopatrzone w szczegółową Ocenę Skutków Regulacji.

Obywatele mają to robić? Bez zasobów?

A.D.: – To nie jest dobre tłumaczenie. Jeżeli chcemy być świadomymi obywatelami, chcemy brać udział w procesie legislacyjnym i potrafimy zebrać sto tysięcy podpisów, to powinniśmy też umieć napisać uzasadnienie i oszacować skutki, korzystając choćby z ogólnie dostępnych danych. Do których, swoją drogą też nikt nie zagląda...

To udowodnione?

A.D.: – Zrobiono kiedyś badania, jaki jest fizyczny ruch sprawozdań z działalności instytucji publicznych: sprawdzano tylko to, czy w ogóle są zdejmowane z półki. Nie są. A to kopalnia danych, które wskazują również na zaniedbania, niezaspokojone potrzeby czy interesy. W oparciu o nie można pisać świetne uzasadnienia. Tylko nikt tego od nikogo nie wymaga. Brakuje nam umiejętności korzystania z twardych dowodów.

Jak są traktowane obywatelskie projekty ustaw?

A.D.: – Procedowanie nad nimi się ślimaczy. Nikt sobie nimi realnie głowy nie zaprząta – zresztą często są to projekty niewygodne. W ciągu sześciu miesięcy muszą one pójść do pierwszego czytania, ale potem co najwyżej trafiają do komisji i nic się z nimi nie dzieje. I albo czeka się do końca kadencji, albo zajmuje się stanowisko ze względu na głośne protesty.

Bo jednak istnieją pewne grupy, które mają siłę przebicia – pielęgniarki, gdy odejdą od łóżek, górnicy, gdy będą palić opony, czy obywatele w sprawie ACTA, gdy będzie ich wyjątkowo dużo. Tyle tylko, że nie wszyscy mają taką możliwość…

A.D.: – I wtedy jedyną szansą jest doprowadzanie do sytuacji przykrych – także dla publiczności telewizyjnej.

Tak zadziałali opiekunowie osób niepełnosprawnych.

A.D.: – Tak, bo zastosowali niezwykle skuteczną metodę, wchodząc do sejmu i sytuując się dokładnie naprzeciwko pokoju prasowego. Tylko dlatego to przebiło się do mediów, że nie chcieli stamtąd wyjść, a niezręcznie jest wyrzucać niepełnosprawne dzieci przy pomocy Straży Marszałkowskiej.

Ale bardzo bym nie chciała, żeby grupa – tylko dlatego, że jest mało liczna, mało widoczna i łatwo można ją zbagatelizować – była skazana na to, żeby jej głos był niesłyszany. A tak jest teraz, kiedy protesty opiekunów osób niepełnosprawnych wciąż się odbywają, ale już nie w sejmie, a pod nim. Media przestały się tym interesować, mimo tego, że postulaty tej grupy są coraz dojrzalej formułowane. Dlatego potrzeba zmian systemowych. Zwiększony obowiązek konsultacji oraz odniesienia się do głosów społecznych byłby jednym z takich zabezpieczeń.

A władze się nie odnoszą?

A.D.: – Nie. Rządzący muszą mieć obowiązek uzasadnienia, dlaczego dany postulat odrzucają lub przyjmują. I musi się to odbywać spokojnie i systemowo. Inaczej wiele zmian, także tych dotyczących budżetu, dokonuje się z pistoletem przy skroni – i często są to zmiany niedopracowane, cząstkowe czy wręcz po prostu głupie.

Dużą pracę w poprawie legislacji wykonuje Trybunał Konstytucyjny. Tyle tylko, że wprowadzanie ustaw, które potem cofa Trybunał, to wyrzucanie pieniędzy w błoto. Wszyscy za to płacimy. Potrzebne są szerokie konsultacje, a nie mechanizm uspokajania niepokojów społecznych za pomocą rzucanych różnym grupom ochłapów. Obecnie w kosztowny sposób uspokaja się sytuację, a nie rozwiązuje się problemów.

Grup bez siły przebicia jest za to bardzo dużo.

A.D.: – Niedawno powstał pomysł, by zrezygnować z Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego. To świetny przykład, bo grupa, której interesów przede wszystkim to dotyczy, jest wielką, milczącą grupą ludzi, którzy nie mają szans mieć wpływu na cokolwiek. Próbują ich reprezentować psychiatrzy, których nie dość, że jest mało, to jeszcze są niezwykle zapracowani. To samo dotyczy też środowiska naukowego. Jako grupa mamy bardzo wiele do załatwienia, ale jednocześnie tworzymy zbiór indywidualistów, często pozbawionych umiejętności zbiorowego działania. To kolejna grupa słaba w sensie bezczelności, nastawiona bardzo idealistycznie na poszukiwanie prawdy, na prowadzenie badań, przez co jest nieco oderwana od realiów. A realia są takie, że trzeba włożyć kolano w drzwi.

A gdy kolano w drzwi próbuje włożyć grupka aktywistów? Neutralizuje się ich poprzez zaproszenie do ciał doradczych, od których zdania i tak nic potem nie zależy?

A.D.: – Niestety. System dba przede wszystkim o swoją integralność. Dopóki ktoś nie jest w stanie realnie zagrozić jego stabilności, to nie reaguje. Mówię o systemie, by darować sobie oskarżycielski ton wobec konkretnych rządzących. To nie jest raczej kwestia jednostkowych predyspozycji polityków tej czy innej formacji.

Jeśli więc ludzie chcą znaleźć szparę w systemie, zmusić go do otworzenia się, to czy spotykają się z oporem, czy z chaosem i bezwładem?

A.D.: – Z przemyślanymi strategiami. We wrześniu była procedowana nowelizacja ustawy o rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a więc ustawy nieprzejrzystej i zagmatwanej. Nowelizacja dotyczyła szczegółu. Ale na komisji sejmowej działy się rzeczy dziwne. Przewodniczący komisji spytał obecną na sali panią prezes PFRON-u o to, jaka była wysokość korzyści finansowych, z których skorzystał konkretny przedsiębiorca sprzeciwiający się zmianom. I pani prezes udzieliła odpowiedzi, podając konkretne dane finansowe. Oczywiście, to są dane publiczne, ale pani prezes była wyraźnie przygotowana na to pytanie. Mieliśmy do czynienia z ustawką, która miała zneutralizować „krzykaczy”.

Popularna jest ostatnio teza o Polsce resortowej, o Polsce, w której każda instytucja, każde ministerstwo działa osobno, nie oglądając się na innych. To prawda?

A.D.: – Jedną z najbardziej niepokojących rzeczy jest to, że nie wiadomo, gdzie jest centrum decyzyjne. Śmiem nawet przypuszczać, że tego centrum nie ma, a realnie krajem rządzą przedstawiciele resortów. Zdarzają się posiedzenia komisji sejmowych, co jest odnotowane w stenogramach, podczas których przedstawiciele ministerstw nie potrafią się dogadać co do tego, jakie jest stanowisko rządu w danej kwestii. A to znaczy, że stanowiska rządu nie było. Były za to stanowiska ministerstw. W efekcie w tym systemie rząd zawsze jest słaby. I funkcję jakiegokolwiek koordynatora przejmuje ministerstwo finansów.

Dla nas wszystkich, chodzących na posiedzenia komisji, pewnym szokiem było obserwowanie, jak automatycznie przebiega proces tworzenia prawa w Polsce, w jaki sposób zachowują się reprezentanci narodu, że to jeden wielki teatr legitymizujący decyzje, które zapadły już wcześniej – przy ewentualnym akompaniamencie prztyczków między koalicją a opozycją.

Jaką w tym zamkniętym systemie widzi pani rolę dla organizacji pozarządowych? Czy mają szansę włożyć kolano w drzwi?

A.D.: – Dużą barierą dla organizacji w procesie recenzowania władzy jest sposób ich funkcjonowania, a konkretniej zjawisko governmentalizacji, o którym pisze w swojej książce Agnieszka Rymsza. Mając duże doświadczenie we współpracy z różnymi organizacjami pozarządowymi, widzę, jak gigantyczny problem powstaje w chwili, kiedy zasadnicze przychody organizacji stanowią różnego rodzaju dofinansowania projektów ze środków publicznych.

Wejście na ścieżkę pozarządową jest wejściem na ścieżkę generowania przychodu, żeby w ogóle móc cokolwiek robić, na przykład zatrudnić księgową. NGO są skazane na korzystanie z dofinansowań, a żeby w ogóle organizacja utrzymała się na powierzchni, trzeba mieć ich stały dopływ.

Dlaczego to taki kłopot?

A.D.: – Ponieważ w efekcie uzależnienia organizacji od środków publicznych bardzo trudno znaleźć w sejmie NGO, które potrafią w sposób niezależny prowadzić działalność rzeczniczą na rzecz swoich środowisk. Wiele organizacji boi się zabrać głos. Śledziłam to uważnie podczas prac Komisji Polityki Społecznej i Rodziny. Na jej posiedzeniach niektóre organizacje działające na rzecz niepełnosprawnych zagłaskiwały rząd, po prostu mu się podlizywały. Żeby tylko nie być źle postrzeganym.

Mało tego, rząd potrafi dawać niedwuznaczne sygnały, że liczy na to, że przedstawiciele tych grzecznych organizacji, które mają sporo pieniędzy ze źródeł rządowych, przyjadą i poprą pomysł rządu, nawet jeśli nie był on skonsultowany z wszystkimi środowiskami, a tylko z wybranymi.

Jestem daleka od tego, żeby używać w tym kontekście słowa „korupcja”, ale istnieje problem organizacji, które dostają pieniądze w każdym kolejnym rozdaniu i – licząc na dofinansowanie w jeszcze następnym – tworzą front klakierów dla polityki rządu.

Czyli nie tylko organizacje strażnicze powinny być według pani możliwie niezależne?

A.D.: – Każda organizacja powinna być watchdogiem. Każda organizacja, która ma misję, powinna mieć jakieś minimum niezależności do działalności strażniczej. Oczywiście, finansowanie organizacji z pieniędzy publicznych jest nieuniknione, bo wynika z tego, w jaki sposób realizuje się zadania publiczne. I bardzo dobrze, że przekazuje się je organizacjom, bo często realizują je o wiele lepiej od państwa.

Bardzo kibicuję wszystkim organizacjom zajmującym się stricte działalnością strażniczą, bo one niezwykle mocno – i słusznie – dbają o swoją niezależność. Muszą sięgać do źródeł zagranicznych, biznesowych, do niezależnych fundacji, które przyznają granty, nawet jeśli czasami jest to regranting pieniędzy publicznych. Warto się zastanawiać nad sposobami ich finansowania, bo przecież działalność społeczna nie powinna być prowadzona kosztem osobistych interesów, związanych z zapewnieniem bytu sobie i rodzinie.

dr Agnieszka Dudzińska – socjolog, adiunkt w Instytucie Studiów Politycznych PAN, działaczka społeczna, w latach 2013-14 wiceprezes PFRON ds. programowych. Jej główne zainteresowania to reprezentacja polityczna, instytucje polityczne, polityka społeczna i metodologia badań społecznych. Autorka książki „System zamknięty. Socjologiczna analiza procesu legislacyjnego”, wydanej przez ISP PAN i Scholar w 2015.

Dudzińska: Trudno znaleźć w sejmie NGO, które potrafią w sposób niezależny prowadzić działalność rzeczniczą na rzecz swoich środowisk.

Publicystyka - ngo.pl