Publicystyka - ngo.pl

Jędrzej Dudkiewicz: – Dlaczego Karta Praw Podstawowych UE jest lub może być ważna, jakie są jej największe zalety?

Gabriel N. Toggenburg: – Karta jest ważna, ponieważ została przygotowana i podpisana przez wszystkie państwa członkowskie, co czyni ją swego rodzaju dokumentem konstytucyjnym – wszystko, co robi UE, musi być z nią zgodne. Gdyby prawo UE było sprzeczne z postanowieniami Karty, byłoby to podstawą do wniesienia sprawy do Trybunału Sprawiedliwości, co mogłoby skutkować unieważnieniem tego prawa. Innymi słowy, jest to sposób na kontrolę, czy przestrzegane są podstawowe prawa człowieka.

Ponadto sędziowie krajowi mogą powoływać się na Kartę i bezpośrednio wnosić sprawę do Trybunału UE w Luksemburgu. Dzięki temu Karta Praw Podstawowych może być stosowana znacznie szybciej niż na przykład Europejska Konwencja Praw Człowieka. Karta Praw Podstawowych może być zatem bardzo ważnym elementem strategicznego postępowania sądowego prowadzonego przez organizacje pozarządowe.

Ponadto Karta jest znacznie szersza niż przepisy poszczególnych konstytucji krajowych – w tym sensie jest to dokument bardziej nowoczesny. Mówi na przykład o prawie do zawarcia małżeństwa jako o prawie neutralnym pod względem płci. Albo weźmy przykład prawa do uczciwych procedur i procesu: ma zastosowanie nie tylko w postępowaniach karnych i cywilnych, ale także w procedurach azylowych, podatkowych i innych.

Czy ma jakieś wady?

– Myślę, że główną wadą jest potencjalna frustracja związana z faktem, że czytając Kartę, ma się wrażenie, że jej przepisy mają zastosowanie w każdym przypadku. A to nieprawda, ponieważ artykuł 51 wyraźnie stanowi, że państwa członkowskie UE są związane przepisami Karty tylko wtedy, gdy działają w ramach prawa UE. Jeśli robią coś poza tym kontekstem, to nie można powoływać się na Kartę Praw Podstawowych. Powoduje to zamieszanie zarówno wśród prawników, jak i społeczeństwa obywatelskiego. Dlatego uważam, że tak ważne jest inwestowanie znacznych środków w szkolenia, aby pokazać i wyjaśnić, w jakich przypadkach można powołać się na Kartę Praw Podstawowych.

Nawiasem mówiąc, ta wada wyjaśnia, dlaczego Karta Praw Podstawowych nie była zbyt często używana w pierwszych latach po jej przyjęciu – jest łatwa do czytania, ale trudna do zrozumienia. Może mieć potężne i dalekosiężne znaczenie, ale jednocześnie trzeba dokładnie wiedzieć, kiedy można jej użyć.

Czy zatem dobrze byłoby zmienić tekst Karty Praw Podstawowych, aby była częściej używana?

– Myślę, że chodzi zasadniczo o podniesienie świadomości na jej temat i pokazanie, jakie możliwości oferuje Karta. Zwłaszcza że jest to dokument, który bardzo trudno zmienić. Niedawno pojawiła się propozycja wprowadzenia przepisu o prawie do aborcji. Oprócz tego, że z pewnością wywołałoby to dyskusję, okazuje się również, że nikt tak naprawdę nie wie, jak zaktualizować Kartę o nowe przepisy. Karta nie jest traktatem. Istnieją jasne procedury dotyczące tego, jak zmienić traktat UE. Ale nie o tym, jak zmienić Kartę. Prawdopodobnie konieczne byłoby ponowne przyjęcie całej Karty Praw Podstawowych, co byłoby ogromnym wysiłkiem. Dlatego prawdopodobnie musimy zaakceptować, że Karta jest tym, czym jest i zastanowić się, jak uczynić ją bardziej żywym dokumentem w codziennym życiu społeczeństwa obywatelskiego.

Warto przyjrzeć się doświadczeniom Kanady. Ten kraj ma dokument o tej samej nazwie i również tam został on przyjęty na szczeblu federalnym. Oznaczało to, że poszczególne prowincje nie wiedziały, w jaki sposób może ona być wartością dodaną na szczeblu lokalnym. Kanada wdrożyła ogromne projekty, które sfinansowały wiele strategicznych sporów sądowych na szczeblu prowincji. A to z kolei dało skrzydła ich Karcie i jasno pokazało, jak z niej korzystać. Myślę więc, że warto powtórzyć coś takiego w UE.

Mówisz, że Karta może być ważnym elementem w działaniach podmiotów społeczeństwa obywatelskiego. Ale czy przestrzeń obywatelska w ogóle ma znaczenie dla prawa UE?

– Przestrzeń obywatelska jest ważna dla UE, ponieważ istnieje artykuł 2. Traktatu UE, który wymienia wszystkie wartości, takie jak demokracja, praworządność, prawa podstawowe itp., ale podkreśla również, że są one wspólne dla społeczeństwa, w którym panuje pluralizm, otwartość i tolerancja. A te z kolei pojawiają się, gdy są silni aktorzy społeczeństwa obywatelskiego.

Ponadto istnieje artykuł 11. Traktatu UE, który zawiera kilka ważnych elementów. Po pierwsze, ma on umożliwić ludziom i stowarzyszeniom wyrażanie swoich poglądów. Po drugie, zobowiązuje do nawiązania otwartego i przejrzystego dialogu z podmiotami społeczeństwa obywatelskiego. Po trzecie, Komisja Europejska jest zobowiązana do przeprowadzenia szerokich konsultacji publicznych, podczas których można komentować przygotowywane przepisy UE. Po czwarte, istnieje Europejska Inicjatywa Obywatelska, która pozwala społeczeństwu obywatelskiemu zaproponować Komisji Europejskiej zainicjowanie procesu legislacyjnego. Jest to oczywiście trudny proces, ponieważ trzeba zebrać milion podpisów w siedmiu państwach członkowskich. Spośród 140 takich wniosków tylko dziesięć zostało ostatecznie rozpatrzonych pozytywnie. Jednak jeśli spojrzymy na ostatnie dziesięć lat, możemy dostrzec wyraźny postęp w zakresie zaangażowania społeczeństwa obywatelskiego w działania Unii i sposobu, w jaki sama Unia bierze to pod uwagę.

Prawo UE coraz bardziej dotyczy aspektów, które są ważne dla społeczeństwa obywatelskiego. Właśnie przyjęto nowe prawo medialne, obowiązuje również dyrektywa w sprawie sygnalistów, a omawiana jest dyrektywa w sprawie stowarzyszeń transgranicznych i ich finansowania. Coraz częściej wprowadza się również miękkie działania, które mają zapewnić, że głos społeczeństwa obywatelskiego, w tym poszczególnych obywateli, zostanie usłyszany.

Czy w tym wszystkim jest coś jeszcze ważnego?

– Tak, fakt, że społeczeństwo obywatelskie jest coraz częściej uznawane przez UE, ale także przez Trybunał Sprawiedliwości, za element związany z praworządnością i demokracją. To znaczy, że coraz bardziej rozpowszechniony staje się pogląd, że jeśli nie ma żywej, otwartej przestrzeni dla społeczeństwa obywatelskiego, praworządność i demokracja są podważane.

Komisja Europejska co roku przedstawia raport na temat praworządności, a jeden z jego filarów dotyczy właśnie kontroli i równowagi oraz przestrzeni obywatelskiej. Wszystko to pokazuje, że społeczeństwo obywatelskie jest coraz ważniejszym tematem na poziomie całej Unii Europejskiej.

A ważnym elementem tego jest właśnie Karta Praw Podstawowych UE – jak jest wykorzystywana na szczeblu krajowym?

– Zacznę od tego, że Karta ma moc prawną od 2009 r., czyli od piętnastu lat. Jednak nadal jej potencjał nie jest w pełni wykorzystywany. Patrząc na trzy filary władzy, tj. wykonawczą, ustawodawczą i sądowniczą, ta ostatnia jako pierwsza zaczęła korzystać z jej postanowień. W rzeczywistości istnieją nawet Trybunały Konstytucyjne – np. w Niemczech lub Austrii – które wykorzystują postanowienia Karty jako punkt odniesienia do sprawdzania prawa krajowego.

Niestety, z drugiej strony, postanowienia Karty są rzadko wykorzystywane w dyskusjach parlamentarnych przy tworzeniu nowego prawa. Pomimo konsensusu, że około 2/3 ustawodawstwa krajowego jest bezpośrednio lub pośrednio powiązane z prawem Unii Europejskiej, a tym samym również z Kartą Praw Podstawowych. Branie pod uwagę Karty, a nie tylko konstytucji kraju, powinno stać się nowym standardem. Jeszcze rzadziej Karta jest wykorzystywana przez rządy. Powinno się to zmienić, a Agencja Praw Podstawowych UE przedstawiła długą listę propozycji dotyczących tego, jak poprawić tę sytuację.

Dobrze, są trudności, ale organizacje pozarządowe od czasu do czasu korzystają z Karty lub po prostu robią rzeczy, które pasują do jej artykułów. Czy możesz coś o tym powiedzieć?

– Sytuacja jest dość podobna w przypadku podmiotów społeczeństwa obywatelskiego. Właśnie dlatego, że – jak wspomniałem – kwestia, kiedy Karta ma zastosowanie, jest dość skomplikowana. Dlatego Komisja Europejska ma nowy program mający na celu finansowanie podmiotów społeczeństwa obywatelskiego w taki sposób, aby zwiększyć ich zdolność do korzystania z postanowień Karty w swoich działaniach.

Przykładem jednego z takich projektów finansowanych przez UE jest ROLL (Rule of Lawyers), w którym Polska jest jednym z ośmiu partnerów. Celem jest pokazanie prawnikom społeczeństwa obywatelskiego, jak korzystać z postanowień Karty w celu wzmocnienia niezależności sądów. Obejmuje to między innymi dziesięć podcastów, które przybliżają różne kwestie związane z Kartą, więc każdy zainteresowany może ich posłuchać.

Wśród innych projektów z organizacjami partnerskimi z Polski jest na przykład projekt „Mario” (https://minorityrights.org/mario/), którego celem jest zwiększenie potencjału i odporności organizacji społeczeństwa obywatelskiego, lub projekt „Stellar” (https://justiceandenvironment.org/project/stellar/), którego celem jest zwiększenie świadomości na temat Karty. Projekt „Lokalna Karta UE” (https://localeucharter.com/) koncentruje się na roli Karty na szczeblu lokalnym, takim jak miasta.

W ostatnich latach w szczególności pojawiło się wiele inicjatyw podmiotów społeczeństwa obywatelskiego, które naprawdę mocno wykorzystały postanowienia Karty Praw Podstawowych UE. Dotyczy to w szczególności obszarów związanych z dyskryminacją, tj. prawa dotyczącego społeczności LGBTQ+, osób z niepełnosprawnościami, itp.

Karta może być również wykorzystywana jako narzędzie komunikacji i dlatego ma rolę do odegrania nawet poza jej własnymi ścisłymi granicami prawnymi. Wydaje mi się, że tym ważniejsze jest podniesienie świadomości, jak to można zrobić, aby uwolnić jej pełny potencjał.

Możemy więc powiedzieć, że jest nadzieja na dobrą przyszłość dla Karty Praw Podstawowych UE.

– Tak, zdecydowanie. Ale o wiele ważniejsza jest dobra przyszłość dla społeczeństwa obywatelskiego. Karta nie jest celem samym w sobie. Jest tylko jednym z wielu instrumentów prawnych służących ochronie praw człowieka. Również praw organizacji pozarządowych. Dlatego tym ważniejsze jest, aby same organizacje były również dobrze zaznajomione z Kartą Praw Podstawowych UE i tym, co ona im gwarantuje.

Gabriel N. Toggenburg – pracuje w Agencji Praw Podstawowych Unii Europejskiej (FRA), gdzie kieruje Sektorem Struktur i Mechanizmów Praw Człowieka. Sektor ten zajmuje się między innymi Kartą Praw Podstawowych UE i jej stosowaniem na szczeblu krajowym, co jest opisywane w dedykowanym rozdziale corocznego Raportu Praw Podstawowych Agencji. Profesorem honorowy prawa Unii Europejskiej i praw człowieka na Uniwersytecie w Grazu (AT), regularnie publikuje newsletter „All EU-r rights”, w którym zamieszcza mini wyjaśniacz każdego postanowienia Karty (można zapisać się tutaj).

Osoby, które dopiero zaczynają przygodę z Kartą, mogą obejrzeć dwa krótkie wprowadzenia na temat historii i charakteru prawnego Karty lub struktury i treści Karty. Wszystkie materiały i narzędzia dotyczące Karty opracowane przez FRA są dostępne tutaj.