Publicystyka - ngo.pl

Jak wiemy, rzeczywistość społeczna nie znosi próżni. Gdyby nie pojawiła się w 2003 r. ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (o której potrzebie dyskutowano od połowy lat 90.), możliwe byłyby następujące scenariusze. Współpraca mogłaby się rozwijać w najbardziej wiodących ośrodkach samorządowych i niektórych rządowych („konie pociągowe współpracy”). Poza tym istniałaby, ale w sposób nieuregulowany, mniej „wystandaryzowany” (np. oparta o układy spolityzowane lub monopolistyczne). W niektórych sferach w ogóle nie miałaby miejsca.

Brak 1% skazywałby na niepowodzenie wiele społecznych inicjatyw, nasiliłyby się wtedy działania organizacji pozarządowych na rzecz zwiększenia innych odpisów podatkowych. Sektor pozarządowy szukałby możliwości artykulacji swoich potrzeb w kolejnych latach, będąc jednak w tej sprawie podzielony co do szczegółów, przy oporze części samorządów i resortu finansów.

Perspektywa środków unijnych dla sektora, marginalne, ale głośne naruszenia prawa czy standardów współpracy i działania NGO i samorządów, presja organizacji – te czynniki, tak czy inaczej, spowodowałyby konieczność regulacji pewnych elementów współpracy – być może nie byłaby ona tak kompleksowa (brak ustawy ustrojowej), ale „rozsiana” po ustawach szczegółowych (samorządowych, podatkowych itp.). Trudno natomiast rozstrzygnąć, jaki byłby stosunek poszczególnych rządów do sektora w latach 2003-2013.

Ważne było zdefiniowanie pożytku publicznego. Ludzie organizują się w różnych celach, często w celu wzmocnienia tylko swych korzyści indywidualnych. Intencją tej ustawy było to, aby zarówno państwo, jak i inni sponsorzy mieli jasność, że wspierają działalność na rzecz dobra wspólnego, przynoszącą korzyści jakiejś wspólnocie, czy szerzej – całemu społeczeństwu. Jako że budujemy gospodarkę rynkową, to wspieramy także indywidualne działania i korzyści. Niekiedy nie bardzo jest wiadomo, co jest tylko korzyścią indywidualną, a co wspólną i publiczną. Potrzebne były wyjaśnienia, definicje i dystynkcje. Tym bardziej, że kolejnym krokiem było ustalenie mechanizmu wsparcia organizacji pożytku publicznego.

Gdy zdecydowano się na wprowadzenie możliwości przeznaczenia 1% podatku na taką organizację, nie bardzo zgadzałam się ze sposobem alokacji tej części środków publicznych. Wydawałoby się, że państwo powinno być zainteresowane przede wszystkim określonym celem działalności, w którego realizacji jest wspierane przez zorganizowane społeczeństwo. Tymczasem to organizacje muszą pokazać siebie i swoją ofertę i wtedy podatnicy „uwiedzeni” nią przekażą na jej konto ten 1% podatku. Powstał jakby rynek organizacji z różnymi celami, a środki publiczne stały się de facto prywatne.

Niektóre z silnych i wizerunkowo przekonywujących organizacji uzyskują tyle środków z przekazywanego 1% podatku, że już nie są w stanie ich spożytkować na cele statutowe i przekazują je dalej, niejednokrotnie na potrzeby indywidualnych osób, zapewne uzasadnione. Tylko co to ma wspólnego z działalnością pożytku publicznego?

W Wielkiej Brytanii, skąd zaczerpnięto wzór tego 1% podatku, aczkolwiek tam dodatkowego i obligatoryjnego (a nie jak u nas – dobrowolnego i już ściągniętego), obywatele wskazują cel, a odpowiednia Komisja organizuje wśród organizacji konkurs na konkretnie wskazaną działalność. Organizacje w Polsce nie chciały jednak Komisji i pośredników. Państwo ma dać, a na co – o tym decydują same organizacje.

Prace nad ustawą podjęto w sytuacji, w której pomocniczość rozumiano już nie jako abstrakcyjną zasadę, ale standard działania zdecentralizowanego systemu władz publicznych, a zarazem organizacje pozarządowe musiały zacząć poszukiwać zróżnicowanych źródeł finansowania, wobec wyczerpywania się istotnego do tej pory źródła zagranicznego. Stąd idea uregulowania współpracy, także poprzez zlecanie przez władze realizacji zadań publicznych organizacjom pozarządowym, przy stworzeniu kategorii „certyfikowanych” organizacji statutowo działających w sferze stanowiącej jednocześnie przedmiot zadań publicznych.

Prace toczyły się długo, bo siedem lat, głównie ze względu na dość częste przekonanie, że znaczną część kwestii rozwiązują przepisy o zamówieniach publicznych, lecz także, rzadko wprost artykułowane, przywiązanie, także w samorządach, do etatystycznego sposobu realizowania zadań publicznych.

Gdyby nie było ustawy, nie dostrzegano by potencjału organizacji trzeciego sektora w realizacji zadań publicznych, zwłaszcza należących do samorządu terytorialnego (może poza niektórymi, punktowo normowanymi, dziedzinami, np. pomocą społeczną). Nie odróżniano by trzeciego sektora od przedsiębiorców, co skutkowałoby stosowaniem przepisów o zamówieniach publicznych także do świadczeń organizacji pozarządowych. Nie byłoby kategorii organizacji pożytku publicznego, uprawnionych do otrzymania 1% PIT. Brakowałoby prawnego unormowania instytucji wolontariatu, której miejsce niektórzy widzieli, jeżeli gdziekolwiek, to w Kodeksie pracy.

­­­Wykonałam w tym ćwiczeniu dwa podejścia. W pierwszym pomyślałam: bez ustawy pozostałby chaos i samowolka. W wielu samorządach to, co nie jest spisane, nie istnieje. Jeśli nie byłoby przepisów, które zobowiązują do współpracy, pojawiłoby się ryzyko, że oprze się ona na indywidualnych relacjach pomiędzy danym samorządem a organizacją – sympatie lub antypatie, o chęci lub ich brak.

Przy drugim podejściu wyobraziłam sobie rzeczywistość, w której dobra wola współpracy jest oczywistą zasadą, a nie koniecznością wynikającą z przepisów – i moja wizja nabrała kolorów. A w niej: organizacje tak jak przedsiębiorcy realizują zadania publiczne wystawiając rachunek (fakturę) i rozliczają się z efektu, na jaki umówiły się z samorządem, a nie z każdego grosza, który musi być wydany zgodnie z każdą szczegółową pozycją budżetową. Oczywiste staje się założenie, że wykonana praca kosztuje i nikt nie twierdzi, że wszystko, co robi organizacja pozarządowa musi być robione „za darmo” – bo od przedsiębiorcy nikt nie wymaga wolontariatu. Samorząd ma dobrą wolę i bez przepisów konsultuje, wspiera, powierza zadania, po prostu realnie współpracuje. Organizacje zamiast zajmować się przestrzeganiem zbyt wielu procedur robią swoje: rozwiązują problemy społeczne, aktywnie uczestniczą w tworzeniu polityk publicznych, wspierają samorząd.

Jestem jednak umiarkowaną optymistką – pamiętam, że chęć współpracy w praktyce bywa częściej określana poprzez to, co spisane (wciąż są gminy, które nie mają obowiązkowych programów współpracy i wcale nie uważają, że są im one niezbędne), to twierdzę, że świat bez ustawy byłby zdecydowanie trudniejszy: dla sektora pozarządowego, dla wolontariuszy, dla samorządu, w końcu dla milionów odbiorców organizacji pozarządowych, którzy dzięki ich pracy mają lepszą jakość życia. Osobiście życzę sobie takiego świata, w którym ustawa jest spisaniem tego, co naturalnie powstaje między sektorem publicznym i pozarządowym, a jej realny zakres daleko wykracza poza treść prawa.

Jestem osobą dość pragmatyczną, więc nie specjalizuję się w fantazjowaniu. Skoro jednak mamy fantazjować, to ironiczno-optymistycznie. Z dzisiejszej perspektywy można mieć wrażenie, że „niczego by nie było”: procedur konkursowych, zasad współpracy, katalogu zadań publicznych, inicjatywy lokalnej, komisji konkursowych, rad działalności pożytku publicznego, programów współpracy i corocznych sprawozdań do ministerstwa.

Ale przed wejściem w życie ustawy istniały przecież jakieś zasady współpracy i procedury konkursowe. Fakt, były często niejasne, nieprzejrzyste, a dotacje przyznawano bez nadzoru. Samorządy umawiały się z organizacjami, jakie zadania i w jakim celu będą realizować w danym roku. Obradowały zespoły wspólne samorządów i organizacji, czy wspólnie realizowano projekty. Taka współpraca nie istniała we wszystkich samorządach, ale miała miejsce. Być może bez ustawy zostałaby autorsko rozwinięta: każdy samorząd i organizacje uregulowałby ją sobie według własnej woli i potrzeb. Rozwój współpracy przebiegłby naturalnie i miał wszystkie fazy.

Być może również, paradoksalnie, nieobciążone wytycznymi regionalnych izb obrachunkowych, wyrokami sądów administracyjnych, rozstrzygnięciami nadzorczymi wojewodów i niekończącymi się interpretacjami każdego „nie dość precyzyjnego” przepisu prawa społeczeństwo obywatelskie rosłoby szybciej. Może urzędnicy nie mogąc skupić się na ustalaniu, na jaki przepis powinni się powołać, a przedstawiciele organizacji – od jakiego odwołać, zaczęliby ze sobą rozmawiać o faktycznych potrzebach i możliwościach współpracy, o tym w jaki sposób połączyć siły, żeby lokalnej społeczności żyło się lepiej.

Gdyby nie było ustawy, to do dzisiaj rozmawialibyśmy o tym, czy jest ona potrzebna. To pewne! Cieszę się, że mamy to za sobą i nie żałuję, że powstała. Wtedy wydawało się, że bez niej wiele zmian na lepsze nie będzie możliwych. W szczególności chodziło o uporządkowanie relacji z samorządem. Przez wiele lat o tym projekcie mówiło się „ustawa o współpracy”.

Z tego punktu widzenia ustawa jest rozwiązaniem inwazyjnym (część wzajemnych relacji, w szczególności program współpracy czyni obowiązkowym) i perswazyjnym. Ustawa z całą pewnością uporządkowała tryb dostępu do funduszy publicznych. Czasami narzekamy na przebieg konkursów, ale nie wyobrażamy sobie sytuacji, w której takich reguł w ogóle brakuje. W większości samorządów nie byłoby w ogóle dotacji albo byłyby one przyznawane po uważaniu i poza konkursem. Mogłoby się też okazać, że jedyny dostępny tryb to tryb zamówień publicznych. Bez klarownych reguł dostępu do pieniędzy publicznych znacznie mniej organizacji mogłoby z nich korzystać i pewnie w konsekwencji byłoby mniej samych organizacji. Przetrwałyby tylko te, które albo są „zaprzyjaźnione z władzą”, potrafią utrzymać się dzięki publicznej filantropii albo na siebie zarobić.

Bez ustawy nie byłoby też ciał takich jak rady działalności pożytku publicznego. Być może przyspieszyłoby to proces federalizacji i potrzebę posiadania silnej reprezentacji. Mógłby się jednak zdarzyć odwrotny zgoła proces – skazalibyśmy się na indywidualne starania o załatwienie jednostkowych interesów.

Bez Ustawy pewnie nie byłoby FIO, bo nie bardzo wiadomo, jak miałoby się samoczynnie pojawić poza wytworzonymi w ustawie instytucjami (zarówno po stronie rządu, jak i organizacji) i poza pewnym „wektorem” wsparcia dla organizacji, zapisanym w Ustawie.