Po co nam instytucja inicjatywy ludowej? Czy daje ona Polakom realny wpływ na kształt naszego prawa? Czy może jest tylko wentylem bezpieczeństwa łagodzącym społeczne niezadowolenie i dającym obywatelom złudne wrażenie wpływu na rzeczywistość polityczną? Jak tę legislacyjną furtkę wykorzystać mogą organizacje pozarządowe? Przyjrzyjmy się, jak w praktyce działa prawo zapisane w 118. artykule naszej konstytucji.
(fot. Franciszek Buchner)
Właściwie chodzi o ustęp drugi tego artykułu, zgodnie z którym: „Inicjatywa ustawodawcza przysługuje (…) grupie co najmniej 100 tys. obywateli mających prawo wybierania do Sejmu. Tryb postępowania w tej sprawie określa ustawa”. Wspomniana ustawa została uchwalona w niespełna dwa lata po wejściu w życie konstytucji, w czerwcu 1999 r. Zgodnie z wyliczeniami aktywistów Stowarzyszenia Polska Młodych, do roku 2010 z zapisanego w niej prawa skorzystało 80 grup obywateli. Kolejne inicjatywy zawiązywały się w ubiegłym roku.
Długa podróż
Zgodnie z obiegową opinią najtrudniejszą rzeczą w całym procesie forsowania obywatelskiego projektu zmian w prawie jest zebranie ustawowych 100 tys. podpisów (a dokładniej: imion, nazwisk, numerów PESEL, adresów zamieszkania i odręcznych podpisów). Tymczasem w praktyce okazuje się, że problemem jest nie tyle zebranie odpowiedniej liczby głosów, co osiągnięcie tego w wyznaczonym czasie. Ustawodawca zastrzegł bowiem, że od formalnego zgłoszenia inicjatywy ludowej, czyli od złożenia na ręce Marszałka Sejmu projektu zmian w prawie wraz z 1000 podpisów poparcia do przekazania mu listy z minimum 100 tys. podpisów nie może minąć więcej niż trzy miesiące.
Ten czas jest nierzadko za krótki dla grup obywateli nieposiadających rozległej sieci ochotników, czy wolontariuszy. Niezbędnymi strukturami dysponują jednak wszelkiego rodzaju organizacje pozarządowe (szczególnie te ogólnopolskie), a także wspólnoty religijne, związki zawodowe i oczywiście partie polityczne. To wśród nich rodzi się zdecydowana większość projektów obywatelskich zmian w prawie.
Problem polega jednak na tym, że złożenie u Marszałka Sejmu RP wymaganej liczby podpisów w żaden sposób nie przesądza o tym, że dojdzie do zmian w prawie. Projekt, niezależnie od społecznego poparcia, musi przejść cały proces legislacyjny: prace w odpowiedniej komisji, trzy czytania sejmowe, senackie poprawki, podpis prezydenta i ewentualne odesłanie do Trybunału Konstytucyjnego.
Kastrowanie projektów
Mimo że ustawa przewiduje uczestnictwo przedstawiciela komitetu projektu obywatelskiego w pracach nad projektem w parlamencie, to nie ma on żadnego realnego wpływu na bieg wydarzeń. Na każdym z etapów procesu ustawodawczego obywatelski projekt może być zmieniony, zniekształcony lub po prostu odrzucony. Przytrafiło się to np. projektowi tzw. ustawy parytetowej, pilotowanemu przez Stowarzyszenie Kongres Kobiet. Pod projektem podpisało się ponad 150 tys. Polek i Polaków, ale ustawa ostatecznie przegłosowana przez posłów nie miała wiele wspólnego z tezami, pod którymi podpisywali się Polacy.
Stowarzyszenie Kongres Kobiet dążyło do wprowadzenie realnego parytetu płci, czyli równych proporcji kobiet i mężczyzn na listach wyborczych. Przyjęte przez sejm poprawki zmieniły parytet w gwarancję 35% miejsc na listach wyborczych po równo dla kobiet i dla mężczyzn. Dodatkowo posłowie odrzucili poprawkę posła Marka Borowskiego, która miała zapewnić kobietom dostęp do tzw. miejsc biorących (czyli gwarantujących dużą liczbę głosów, bo rzucających się w oczy; zazwyczaj są to pierwsze trzy i ostatnie miejsce na liście).
Czy inicjatywa działa?
Ubiegły rok przyniósł pozytywne przykłady działania demokracji bezpośredniej. Obywatelski projekt ogłoszenia 6 stycznia dniem wolnym od pracy z okazji Święta Trzech Króli został przyjęty przez sejm i przedłużył noworoczne lenistwo wielu Polaków. Niezależnie od tego, jakie mamy zdanie na temat tej inicjatywy (wolnemu od pracy świętu sprzeciwiały się środowiska lewicowe i antyklerykalne, Polska Konfederacja Pracodawców Prywatnych Lewiatan 19 stycznia 2011 złożyła wniosek do TK o zbadanie zgodności ustawy z polską konstytucją), pilotowana przez byłego prezydenta Łodzi Jerzego Kropiwnickiego akcja zbierania podpisów pokazała, ile dla naszych posłów warte jest poparcie miliona Polaków (pod inicjatywą Kropiwnickiego podpisało się ponad 1,1mln obywateli).
Z doniesień medialnych wynika, że parlamentarzyści są coraz bliżsi poparcia projektu zmian w ustawie o ochronie przyrody, które to zmiany dotyczą tworzenia i zmiany granic parków narodowych. Projekt firmowany jest przez sojusz organizacji pozarządowych. W akcję, zmierzającą do odebrania samorządom prawa veta w sprawach związanych z powstawaniem nowych parków narodowych i zmianą wielkości tych istniejących, zaangażowały się między innymi Fundacja Dziedzictwo Przyrodnicze, Fundacja Dzika Polska, Greenpeace Polska, Klub Przyrodników, Pracownia na rzecz Wszystkich Istot i Stowarzyszenie na rzecz Ochrony Krajobrazu Kulturowego Mazur „Sadyba”. Przyrodnikom udało się zebrać prawie 250 tys. podpisów.
Krzysztof Worobiec ze Stowarzyszenia „Sadyba”, który był jednym z członków komitetu projektu obywatelskiego zajmującego się zmianami w prawie o parkach narodowych uważa, że w ocenie stanu prawnego w tej sprawie panowała zgodność między organizacjami pozarządowymi, rządem i naukowcami.
– Rząd od lat nie mógł uporać się z problemem, który sam sobie stworzył – mówi K. Worobiec. – Przyjął strategię rozwoju kraju i zdeklarował się, że rozwinie sieć obszarów chronionych. Z powodu obowiązujących przepisów nie mógł się jednak z tego zadania wywiązać.
Według Krzysztofa Worobca władza nie kwapiła się do wprowadzania zmian w prawie, więc za problem wzięły się organizacje pozarządowe. Jego zdaniem Polacy tak rzadko korzystają z instytucji obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, bo o niej nie wiedzą.
– Wiedza na temat inicjatywy obywatelskiej nie jest powszechna – mówi prezes „Sadyby” – Media, promując postawy obywatelskie, odwołują się raczej do obowiązku uczestniczenia w wyborach. Nie mówią właściwie o bezpośrednich formach demokracji.
Zbudujmy najpierw społeczeństwo obywatelskie
Zdaniem dr Ryszarda Piotrowskiego, pracownika Katedry Prawa Konstytucyjnego na Uniwersytecie Warszawskim, skuteczność rozwiązań dotyczących obywatelskich inicjatyw obywatelskich zależy przede wszystkich od ich treści.
– Wiąże się to ze stanem społeczeństwa obywatelskiego – mówi dr Piotrowski. – Polskie społeczeństwo obywatelskie jest dopiero projektem.
Mimo słabości społeczeństwa obywatelskiego w naszym kraju zawiązują się inicjatywy społeczne. Zdaniem Piotrowskiego to, że tak niewiele z nich skutkuje rzeczywistą zmianą prawa jest konsekwencją rozbieżności między poglądami większości parlamentarnej a poglądami projektodawców.
Dr Piotrowski zauważa, że instytucja obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej jest preferowana względem innych projektów zmian w prawie. W stosunku do inicjatywy ludowej nie stosuje się bowiem zasady dyskontynuacji.
– Zakończenie kadencji parlamentu nie oznacza, że prace nad projektem nie mogą być prowadzone w sejmie kolejnej kadencji – tłumaczy Ryszard Piotrowski. – Ta preferencja jest znaczna i otwiera drogę do debaty. W społeczeństwie obywatelskim, czyli takim, w którym ludzie nie żywią do siebie niechęci, są pewni swego, sami wiedzą jak należy głosować i nie oczekują wskazań ze strony mediów, polityków, ani pasterzy, inicjatywy obywatelskie będą miały większe szanse powodzenia – kończy dr Piotrowski.
Źródło: inf. własna (ngo.pl)
