Publicystyka - ngo.pl

Rafał Kowalski, poradnik.ngo.pl: – Dlaczego prawo dotyczące stowarzyszeń zwykłych trzeba było napisać na nowo?

Edyta Hadrowicz: – Do nowelizacji Kodeksu cywilnego w 2003 roku funkcjonowanie stowarzyszeń zwykłych, według konstrukcji zaproponowanej przez ustawodawcę w 1989 r., było – jak się wydaje – zabiegiem uzasadnionym. Nie było kłopotów, ponieważ brak było normatywnego potwierdzenia występowania w obrocie prawnym, obok osób fizycznych i prawnych, także jednostek organizacyjnych określanych w doktrynie materialnego prawa cywilnego mianem tzw. ,,ułomnych osób prawnych”. Więcej – nie było też większych sporów dogmatycznych, jak traktować konstrukcję normatywną stowarzyszenia zwykłego – funkcjonowało w kształcie podobnym do kodeksowego modelu spółki cywilnej.

Sytuacja diametralnie zmieniła się w 2003 roku, kiedy to została wprowadzona regulacja – art. 33¹ Kodeksu cywilnego. Ten artykuł bezsprzecznie potwierdził funkcjonowanie w obrocie prawnym trzeciej kategorii podmiotów prawa, tj. jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Natomiast ustawa Prawo o stowarzyszeniach wprost takiego atrybutu stowarzyszeniom zwykłym nie przyznawała.

Problemy ze stowarzyszeniami zwykłymi potęgowało to, iż po 2003 roku ustawodawca zaczął wyraźnie limitować krąg jednostek organizacyjnych dopuszczonych do obrotu prawa. Zastępował na gruncie lex specialis sformułowanie "jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej" sformułowaniem "jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną". W konsekwencji, nowelizacja m.in. Kodeksu postępowania cywilnego z 2012 roku, stworzyła realne podstawy do twierdzenia, iż uproszczona forma stowarzyszenia nie posiada zdolności sądowej (do tego momentu było bezsporne, że taką zdolność posiada). Treść obecnej regulacji art. 64 § 1¹ Kodeksu postępowania cywilnego wyraźnie wskazuje, iż zdolność sądową może mieć jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której ustawa przyznaje zdolność prawną, co daje podstawę do uznania, że redakcja tego przepisu "finalnie skutkuje brakiem zdolności sądowej stowarzyszenia zwykłego". Przyjęcie tego założenia pozwalało także oponentom uznania stowarzyszenia zwykłego jako podmiot prawa na wyciągnięcie wniosku, że wyeliminowanie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania cywilnego przez ustawodawcę było świadomym zabiegiem, odmawiającym stowarzyszeniom tym zdolności sądowej.

W rezultacie utrzymanie dotychczasowej konstrukcji prawnej stowarzyszenia zwykłego nie znajdowało większego uzasadnienia. Co więcej, konstrukcja ta nie przystawała też do realiów współczesnych aktywności stowarzyszeniowych. W tym kontekście zastanawiało, dlaczego tak łatwo po 2003 roku racjonalny ustawodawca podejmował działania w kierunku przenoszenia koncepcji trzeciej kategorii podmiotów prawa cywilnego na grunt innych przepisów prawa (jak np. ww. prawa procesowego), za to wciąż (choć były realne przesłanki ku temu) pozostawiał bez zmian dotychczasową regulację stowarzyszenia zwykłego.

E.H: – Zdecydowanie nie, z uwagi na fakt, iż większa część doktryny po 2003 roku zaczęła prezentować dość jednolite w tym zakresie stanowisko – stowarzyszenie zwykłe nie jest podmiotem prawa. A zatem wszelkie czynności prawne dokonywane są nie przez stowarzyszenie zwykłe, ale przez członków wchodzących w skład tej struktury organizacyjnej.

Należy jednak przypomnieć, co trafnie dostrzegano w judykaturze, że takie jednostki organizacyjne nierzadko odgrywają doniosłą rolę w wypełnianiu zadań, zarówno o znaczeniu społecznym, jak i państwowym. Chcąc spełniać te zadania i osiągać cele, stowarzyszenia zwykłe muszą mieć swój majątek, siedzibę, pracowników; muszą więc zawierać umowy. Zważywszy na to, nie do przyjęcia byłoby, gdyby jednostka taka nie mogła zawierać umów i wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami, a w razie niewykonania lub naruszenia umowy, nie mogła też być pozywana przed sądem. Inny stan godziłby – jak się wydaje – w praworządność i sprzeczny byłby z tzw. poczuciem sprawiedliwości społecznej.

Generalnie można więc zaryzykować stwierdzenie, że swoiste rozczarowanie tą strukturą organizacyjną, zarówno ze strony dogmatyki, jak i orzecznictwa, można uznać za niepozbawione podstaw. Okazało się, że stowarzyszenie zwykłe jest przykładem funkcjonowania "obok prawa". Praktyka taka trudna jest do zaakceptowania w warunkach demokratycznego państwa prawa.

E.H: – Postanowienie Sądu Najwyższego z połowy kwietnia 2015 r. w zakresie spornych kwestii z pewnością nie przyczyniło się do usprawnienia działania tym form partycypacji społecznej, skazując je niejako na infamię. Przedmiotowe postanowienie odmawia stowarzyszeniu zwykłemu zdolności prawnej i zdolności sądowej.

Tą ostatnią dotychczas dawało się wybronić w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz status organizacji pozarządowej. Nie było bowiem większych sporów co do tego, że stowarzyszenie zwykłe jest organizacją. Ale opierając się na definicji legalnej organizacji pozarządowej, o której stanowi art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, pojawił się spór jak traktować użyte przez ustawodawcę określenie "stowarzyszenie". Moim zdaniem pod względem podmiotowym, a konkretnie z ogólnego określenia "stowarzyszenia" in fine tego przepisu, można wyciągnąć wniosek, iż stowarzyszenie zwykłe posiada status organizacji pozarządowej. Podobnie inni autorzy zajmujący się problematyką stowarzyszeń uznają, że "wszędzie tam, gdzie przepisy prawne stanowią o stowarzyszeniach (…), zawsze należy odnosić te przepisy do obu ich rodzajów". Innymi słowy, przyjmują, że jest to określenie zbiorcze, w skład którego wchodzą zarówno stowarzyszenia rejestrowe, jak i zwykłe. Natomiast przywoływane postanowienie Sądu Najwyższego odbiera stowarzyszeniu zwykłemu taki status.

E.H: – Pamiętam początek prac legislacyjnych. Pytano nawet: po co nowa konstrukcja prawna stowarzyszenia zwykłego? Odpowiadając, warto podkreślić, iż w ostatnich latach szeroko dyskutowana jest koncepcja społeczeństwa obywatelskiego, którego immanentną częścią są również organizacje stowarzyszeniowe działające w interesie ogółu. Z drugiej strony, Polacy coraz mniej chętnie zakładają stowarzyszenia. Społeczników odstraszają bowiem skomplikowane procedury i przestarzałe przepisy ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, obowiązujące w niemal niezmienionej formie przez blisko 26 lat. Powoduje to, że niewiele zakłada się stowarzyszeń zwykłych, ponieważ w tej formie – jak to podkreślają zgodnie zarówno praktycy i teoretycy – trudno zrobić cokolwiek sensownego. W rezultacie niedoregulowanie, względnie brak przepisów normujących działania stowarzyszeń zwykłych, budzące poważne zastrzeżenia prawne, nie skłania ludzi do angażowania się w tę formę działalności albo zmusza do działań fikcyjnych, stricte pozornych.

Tymczasem wraz z rozwojem polskiego sektora pozarządowego, skutkującym także jego stopniową ekonomizacją, powraca zainteresowanie inicjatywami społecznymi. Dotyczy to również uproszczonej formy prawnej stowarzyszeń zwykłych, stanowiących obok stowarzyszeń rejestrowych, zasadniczy składnik sektora pozarządowego. Stowarzyszenia zwykłe sytuowały się dotychczas na marginesie dyskusji nad aktywnością stowarzyszeniową w ogólności, choć niezaprzeczalnie mają w Polsce swoją długą tradycję.

Tak więc, trudno zaakceptować taki stan rzeczy – nie od dziś wiadomo, że ten sposób samoorganizacji obywateli napotyka na wiele barier. Powoływane postanowienie Sądu Najwyższego z 2015 roku całkowicie przekreśliło realne funkcjonowanie stowarzyszeń zwykłych w obrocie powszechnym. Brak zdolności prawnej, zdolności sądowej, rodzi pytanie, to jak ma ta forma partycypacji społecznej funkcjonować w obrocie? Nie może legitymować się statusem organizacji pozarządowej. To kim jest? Przecież chyba nikt nie ma wątpliwości, co do tego, że ma status organizacji społecznej. Odmawianie stowarzyszeniom zwykłym takiego statusu bezsprzecznie przekreśla realnie szanse na ich aktywne funkcjonowanie. Nie dziwi zatem fakt, iż w dotychczasowych realiach stowarzyszenie zwykłe było przykładem coraz bardziej zauważalnej ułomności istniejącego w Polsce systemu, zwłaszcza w zakresie ochrony konstytucyjnej wolności zrzeszania się.

E.H: – Tak. Tymczasem przez lata sprowadzamy je do stosunku obligacyjnego. Czyli jest umowa między członkami stowarzyszenia i w oparciu o nią mają funkcjonować. Jeżeli to ma być organizacja pozarządowa i jeżeli ma wchodzić w relacje z osobami trzecimi, z organami władzy publicznej, to musi być podmiotem prawa. Innego w tym zakresie rozwiązania nie widzę.

W tym kontekście, można zadać fundamentalne pytanie: czym w praktyce różni się, co do zasady, stowarzyszenie zwykłe od innych kategorii jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 33¹ Kodeksu cywilnego? I kolejne, równie ważne: dlaczego w doktrynie i judykaturze powszechna była opinia, że stowarzyszenie zwykłe nie jest ułomną osobą prawną i tym samym nie posiada zdolności prawnej? Jak była o tym mowa, jednym z przytaczanych argumentów przeciwko uznaniu stowarzyszenia zwykłego za podmiot prawa cywilnego były argumenty (podniesione także w powołanym postanowieniu SN) wskazujące na fakt, iż brak jest "dosadnej" normy prawnej przyznającej tym stowarzyszeniom zdolność prawną. Czy to wystarczająco przekonujący argument? Odpowiadając, trzeba przyznać, że jest to trudne o tyle, że teoria to jedno, a praktyka to drugie. Tak więc, okazało się, że stowarzyszenie zwykłe funkcjonuje na zasadzie: "prawo sobie, a życie sobie"…

E.H: – Badanie przeprowadzone na reprezentatywnej próbie 40% województw wykazało znikomy, wręcz marginalny udział tych form partycypacji społecznej w obrocie powszechnym. Zakładając, że zebrane dane stanowiły 40% całej liczby stowarzyszeń zwykłych w kraju, to skala tego zjawiska wahała się wokół 10 tysięcy. Porównajmy to z liczbą stowarzyszeń rejestrowych – szacunkowa liczba działających to około 72 tysiące.

Dodatkowo podkreślić trzeba, iż aktywnie działających stowarzyszeń zwykłych jest znacznie mniej. Dane dotyczyły bowiem stowarzyszeń zwykłych wpisanych do ewidencji, nie zaś realnie funkcjonujących. Orientacyjnie można przyjąć, że aktywnych jest około 60-75% tych organizacji. Na podstawie dostępnych danych trudno było dokładnie oszacować skalę zjawiska. Jednak przeprowadzona weryfikacja wyników badań pozwala zakładać, że jest ono – jak podniosłam na wstępie – marginalne.

Spadek popularności uproszczonej formy stowarzyszania wydaje się być niepokojący. Wskazuje bowiem, iż mamy tu do czynienia z pewnym odwrotem od form, które niejako z definicji miały być najbardziej powszechne i przydatne społeczeństwu. Paradoksem stało się, że stowarzyszenie zwykłe, jako najbardziej odformalizowana forma w zakresie tworzenia, funkcjonowania, a także finansowania, nie jest wybierane przez społeczników, którzy preferują formę obwarowaną większym rygoryzmem prawnym, tj. stowarzyszenie rejestrowe.

E.H: – Tezy, które były stawiane podczas debaty sejmowej – jak utrzymanie stowarzyszenia zwykłego w obecnej jeszcze konstrukcji – nie zawsze znajdowały uzasadnienie.

Przeprowadzone przeze mnie badanie nad aktywnością stowarzyszeń zwykłych wykazało nie tylko marginalny udział tych form partycypacji społecznej w obrocie powszechnym, ale także pewne patogenne zjawiska, zwłaszcza w aspekcie dotyczącym ewidencji. Prawo o stowarzyszeniach nie obligowało organu nadzorującego do prowadzenia ewidencji. Jaki charakter miała zatem taka ewidencja? Na pewno fakultatywny. W jakim celu była prowadzona? W celach porządkowych, informacyjnych, dla własnego rozeznania organu nadzorującego? Podobnych pytań można w tym zakresie mnożyć. Zaryzykuję stwierdzenie, że jedną z największych niedoskonałości dotychczasowej regulacji Prawa o stowarzyszeniach był brak sformalizowania (bądź zunifikowania) procedury ewidencjonowania stowarzyszeń.

W ustawie – Prawo o stowarzyszeniach ustawodawca nawet nie wspominał o ewidencji, nie odsyłał również w tym zakresie do innych przepisów, czy lex specialis. Brak takiej regulacji skłaniał do refleksji i nasuwał niejedno pytanie: czy starostowie – mówiąc kolokwialnie – mieli prowadzić ów rejestr na przysłowiowej "kartce w kratkę". Czy zbiór informacji posiadanych przez starostów o założeniu stowarzyszeń zwykłych to w tym kontekście "rejestr", "ewidencja"? Niewątpliwie Krajowy Rejestr Sądowy jest w tym przedmiocie bardziej sformalizowany. Podczas gdy rejestry stowarzyszeń zwykłych nie posiadały nawet instrukcji kancelaryjnej.

Od 20 maja 2016 zacznie funkcjonować prawdziwa ewidencja – tym razem zapisana w ustawie. Społecznicy nie przepadają za nowo tworzonymi urzędniczymi procedurami. W tym przypadku powinni się cieszyć?

E.H: – Wydaje się logiczne, że starosta, jako ustawowy organ nadzorujący, powinien wiedzieć, kogo nadzoruje. Powiem więcej, potrzeba jakiejkolwiek formy ewidencji (by nadzór nie stał się po prostu fikcją i nie przybrał charakteru patogennego) wynika też z samego faktu konsultacji z sądem w procesie rejestracji (w przedmiocie zakazu założenia stowarzyszenia zwykłego). Zaewidencjonowanie jest więc nie tylko potrzebne, ale i niezbędne, choćby po to, aby można było sprawować jakikolwiek nadzór – nawet ten formalny, na przykład wezwać stowarzyszenie do przedłożenia uchwał, sprawozdań etc. Brak najmniejszej wskazówki w tym zakresie powodował, że były to działania właściwie całkowicie intuicyjne.

Zawiadamiany organ nadzorujący nie "rejestrował" stowarzyszeń zwykłych, ale mógł wciągać je do stworzonego w tym celu przez siebie "rejestru" ("ewidencji"). Jednak ewentualne umieszczenie stowarzyszenia zwykłego w takiej ewidencji lub wykreślenie z niej nie wywoływało skutków prawnych, takich jak np. wpis do Krajowego Rejestru Sądowego. Stowarzyszenie zwykłe powstawało i istniało niezależnie od tego, czy było ewidencjonowane przez starostę, czy też nie było. Ewentualne wciągnięcie do ewidencji nie zapadało przy tym w formalnym postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami KPA. Nie posiadało również charakteru decyzji administracyjnej, wobec której wszyscy zainteresowani mogliby skorzystać ze środków, przy pomocy których następować może wzruszenie decyzji (odwołanie i wznowienie postępowania). Wskazana procedura była zatem bardzo prosta, jednakże ceną owej prostoty były znaczne ograniczenia w zakresie możliwości realnego funkcjonowania tych form partycypacji społecznej.

Podkreślić przy tym należy, iż do organów władzy publicznej należy ocena tego, czy określona organizacja spełnia wymogi, w ramach których państwo realizuje w ustawodawstwie swobodę zrzeszania się. Ingerencja władz, której nie sposób przecież uniknąć, powinna być jednak określona na tyle precyzyjnie, aby w żadnym przypadku nie powstawał stan przewlekłej wątpliwości co do tego czy określone stowarzyszenie zwykłe istnieje i czy może rozpocząć swoją działalność. Tak więc wprowadzony nowelizacją konstytutywny wpis do ewidencji nie tylko ułatwi kontrolę, ale przede wszystkim będziemy mogli w ogóle monitorować funkcjonowanie stowarzyszeń zwykłych.

Problematyczna w wykazach prowadzonych dotychczas przez starostów była liczba stowarzyszeń zwykłych, które podejmują działania sporadycznie, bądź notorycznie pojawiający się problem tak zwanych "martwych dusz" (czyli tych stowarzyszeń zwykłych, które już nie istnieją lub nie prowadzą żadnych działań, jednak formalnie nie zostały zlikwidowane). Błędna też była kwalifikacja Uczniowskich Klubów Sportowych (wpisywanych do ewidencji łącznie ze stowarzyszeniami zwykłymi). Zatem obok ewidentnych patologii, takich jak wskazane przypadki, trzeba stwierdzić, że skala negatywnych zjawisk nierzadko wymykała się badaczom i, co gorsze, nie budziła większego zainteresowania.

Dyskusja na temat zalet i wad organizowania sektora pozarządowego w Polsce wciąż trwa, a rozpoczęte prace legislacyjne zachęcają do poszukiwania nowych rozwiązań. Skonstatować jednak wypada, iż wszędzie tam, gdzie pojawia się tak wiele pytań i nasuwa tak dużo wątpliwości, trudno jest oczekiwać łatwych, schematycznych odpowiedzi. Trzeba przy tym zaznaczyć: jest jeszcze wiele do zrobienia, żeby zasypać przepaść między retoryką a rzeczywistością. Zwłaszcza, że negatywne skutki, które dziś tak bulwersują opinię publiczną, nie są efektem działań ostatniego miesiąca czy kwartału. Na rozrośnięcie się na taką skalę "pajęczyny" niedopracowanego modelu partycypacji społecznej potrzeba było bowiem całych lat…

Czy stowarzyszenia miały świadomość swojej sytuacji prawnej i jej ograniczeń? Czy chciały mieć inne – większe – możliwości?

E.H: – Odpowiedź na to pytanie paradoksalnie sprowadza się do faktu, iż dotychczas formą częściej wybieraną było stowarzyszenie rejestrowe, a nie stowarzyszenie zwykłe, którego udział w obrocie (jak już wskazywałam) ma charakter marginalny. Trzeba bowiem zauważyć, że – odmiennie niż w wielu innych państwach – w praktyce polskiego obrotu prawnego instytucja stowarzyszeń zwykłych prawie nie funkcjonuje. Składało się na to, wiele przyczyn – w tym, sporny w doktrynie prawa, atrybut przyznania zdolności prawnej wprost, a także że nie jest możliwe realne działanie bez posiadania tego przymiotu.

W czasie prac legislacyjnych nad nowelizacją postulowałam, aby stowarzyszenia zwykłe stały się powszechnym instrumentem instytucjonalizacji inicjatyw obywatelskich, tak jak obecnie spółki osobowe prawa handlowego, które z chwilą upodmiotowienia stały się powszechnym instrumentem instytucjonalizacji inicjatyw gospodarczych (obok mniej licznych spółek kapitałowych posiadających osobowość prawną). Zwłaszcza, że choć stowarzyszenie zwykłe, jako forma pasująca do niewielkich organizacji działających w wąskiej sferze i na niewielkim obszarze, w praktyce spotykana jest dość rzadko, to – z drugiej strony – tam, gdzie nie mamy do czynienia z grupami nieformalnymi, jest to paradoksalnie forma najbardziej popularna.

Funkcjonowanie stowarzyszeń zwykłych było też o tyle specyficzne, że miały ograniczoną możliwość pozyskiwania środków na swoją działalność. W rezultacie administracja publiczna rzadko traktowała je jako swoich partnerów w dyskusji i stronę dialogu.

E.H: – Zdecydowanie tak. Jak już podnosiłam, upodmiotowienie tych form organizacyjnych spowodowało, że stały się powszechnym instrumentem instytucjonalizacji inicjatyw gospodarczych. Prowadząc badania nad stowarzyszeniami zwykłymi, zadawałam pytania społecznikom: dlaczego wybierają formę obwarowaną większym rygoryzmem prawnym? Odpowiedź sprowadzała się do prostej konkluzji, ponieważ ,,stowarzyszenie zwykłe nic nie może”. Utrzymywanie dotychczasowej konstrukcji stowarzyszenia zwykłego było więc nieuzasadnione. Co więcej, nie można tu nawet mówić o powrocie do dotychczasowej formy, z uwagi na limitowanie po 2003 r. przez ustawodawcę jednostek organizacyjnych dopuszczonych do obrotu prawnego. Jaka to ma być więc forma stowarzyszeniowa, jeżeli nie ma zdolności prawnej, zdolności sądowej? Jaka to ma być forma stowarzyszenia, jeżeli nawet nie legitymuje się statusem organizacji pozarządowej? Dotychczasowy stan prawny skazywał stowarzyszenie zwykłe niejako na infamię!

Od red: W kolejnej części wywiadu z Doktor Edytą Hadrowicz porozmawiamy m.in. o środkach, którymi stowarzyszenia zwykłe będą mogły finansować swoją działalność.

Edyta Hadrowicz – doktor nauk prawnych, absolwentka Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego w Warszawie. Obecnie adiunkt i wykładowczyni Szkoły Wyższej im. Pawła Włodkowica w Płocku. Autorka studiów publikowanych m.in. w "Samorządzie Terytorialnym", wielu opracowań dydaktycznych oraz monografii "Instytucja ułomnych osób prawnych" (wyd. Novum, Płock 2011) i "Stowarzyszenie zwykłe w polskim systemie prawnym" (wyd. Adam Marszałek, Toruń 2014). Od 2013 r. brała aktywny udział, jako ekspertka od spraw stowarzyszeniowych, w pracach legislacyjnych nad zmianą ustawy – Prawo o stowarzyszeniach, prowadzonych przez Kancelarię Prezydenta RP, oraz w pracach podkomisji i komisji sejmowych nad nowelizacją Prawa o stowarzyszeniach.

Więcej informacji, jak przestrzegać prawa w NGO, jakie przepisy są ważne dla NGO – znajdziesz w serwisie poradnik.ngo.pl.