Publicystyka - ngo.pl

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich diagnoza zjawiska bezdomności jest ważna z punktu widzenia monitorowania fundamentalnej wartości konstytucyjnej, jaką jest przyrodzona i niezbywalna godność człowieka i stojące za nią istotne wartości życia i zdrowia ludzkiego.

Sytuacja życia bez domu ma wiele odsłon, m.in. przebywanie „na ulicy”, opuszczonych działkach, pomieszkiwanie kątem u znajomych, mieszkanie w placówkach „dla bezdomnych” i dla uzależnionych od narkotyków, w tanich hostelach czy ośrodkach dla uchodźców.

Zabezpieczenie podstawowych potrzeb fizjologicznych i społecznych człowieka żyjącego w takich warunkach staje się bardzo zależne od jego stanu zdrowia fizycznego i psychicznego, nastawienia innych ludzi, sposobu działania instytucji stojących na straży bezpieczeństwa publicznego, m.in. policji oraz organizacji pomocowych. Zależność oznacza podatność na nadużycia w postaci wykluczenia z dostępu do realizacji praw do świadczeń np. zdrowotnych, pomocy społecznej, mieszkaniowych, ubezpieczenia społecznego, edukacyjnych i innych. Kwestie te, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, powinny być przedmiotem monitoringu.

W wystąpieniu Rzecznik przywołał międzynarodowe rekomendacje, m.in. rezolucje Parlamentu Europejskiego, wytyczne Komisji Europejskiej i grup eksperckich, takich jak FEANTSA, podkreślające znaczenie diagnozy dla efektywności polityki społecznej wobec zjawiska i wskazujące ramy diagnozy, m.in. Typologię Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego ETHOS oraz określanie skali zjawiska poprzez podstawowe wskaźniki ilościowe: „stan w punkcie w czasie” i „występowanie w okresie”.

Przywołał także liczne stanowiska polskich organizacji pozarządowych w tej kwestii, m.in. Pomorskiego Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Ogólnopolskiej Federacji na rzecz Rozwiązywania Problemu Bezdomności, Kamiliańskiej Misji Pomocy Społecznej oraz ostatnie wnioski wypracowane w ramach projektu „Najpierw mieszkanie – rzecznictwo oparte na dowodach” (EOG), dotyczące diagnozowania bezdomności chronicznej.

Historię zabiegów o lepszą jakość diagnozy bezdomności oraz samych badań krajowych można prześledzić na osi czasu przygotowanej z okazji publikacji wystąpienia RPO na stronie www.czynajpierwmieszkanie.pl.

Podkreślając potrzebę prowadzenia diagnozy całościowej, obejmującej gamę trudnych i skrajnie trudnych sytuacji mieszkaniowych określonych w ETHOS, opartą nie tylko o badania „liczenia głów w punkcie w czasie”, ale także analizy danych zastanych, m.in. pomocy społecznej i pozarządowych usługodawców, Rzecznik skoncentrował się na przekazaniu konkretnych podpowiedzi dla zbliżającego się trzeciego ogólnopolskiego badania liczby osób bezdomnych, zarządzanego przez MRPiPS co dwa lata na początku zimy.

Badanie to, to swoiste pospolite ruszenie wszelkich służb, które podczas jednej wyznaczonej doby dosłownie głowa po głowie liczą osoby bezdomne przebywające na danym terenie, zarówno w placówkach, jak i w miejscach niemieszkalnych. Podczas liczenia notują podstawowe informacje: płeć, bycie dorosłym lub dzieckiem, rodzaj miejsca przebywania, np. schronisko, noclegownia, klatka oraz gminę przebywania. Takie liczenie przeprowadzono w 2013 i 2015 roku.

Rzecznik rekomenduje przeprowadzenie przy okazji liczenia w roku 2017 dodatkowo tzw. badania socjodemograficznego z kwestionariuszem. Umożliwiłoby to poznanie aktualnej sytuacji ludzi doświadczających bezdomności, ich kondycji życiowej i obszarów wymagających wsparcia. Takie badanie MRPiPS przeprowadziło przy okazji liczenia w 2013 roku. Bezdomność jest zjawiskiem bardzo dynamicznie zmieniającym się, dane sprzed czterech lat wymagają aktualizacji.

Do wystąpienia Rzecznik załączył gotowy wzór kwestionariusza opartego o zastosowany przez MRPiPS w 2013 roku, uzupełniony o kilka punktów wynikających z przywołanych w wystąpieniu rekomendacji (m.in. dodanie pytania o obszary wymagające wsparcia).

Rozwijając jeden z wątków poruszonych w wystąpieniu, przygotowanym przez RPO we współpracy z grupą ekspertów o różnych specjalizacjach, doświadczeniach i miejscach pracy warto zauważyć pewną trudność związaną z jego przedmiotem. Badaczom stwierdzenie, że dobra diagnoza zjawiska jest podstawą do jego rozwiązania wydaje się truizmem. To przecież oczywiste – żeby naprawić maszynkę, trzeba wiedzieć, jak jest skonstruowana i co się popsuło.

Jednak bezdomność jest zjawiskiem złożonym, dotyka ludzi w bardzo różnych sytuacjach mieszkaniowych, o różnych biografiach i kondycji życiowej i jest efektem wielowymiarowego wykluczenia. Ludzie w kryzysie bezdomności potrzebują przede wszystkim natychmiastowej pomocy. Jednocześnie bezdomność jako zjawisko społeczne niełatwo zbadać, ponieważ umyka ogólnopopulacyjnym statystykom i trzeba stosować specjalistyczną metodologię. Jej meandry ciężko wytłumaczyć nie tylko kompletnym laikom, ale również urzędnikom, działaczom i praktykom, a mają one kluczowe znaczenie dla jakości diagnozy, interpretacji danych i ich przydatności do trwałego rozwiązania problemu.

Przykładem mogą być wskaźniki skali bezdomności, czyli „stan” i „występowanie”. Pierwszy wskaźnik określa wielkość populacji w jednym punkcie w czasie, jest takim zdjęciem, stop klatką, która ukazuje populację ludzi bezdomnych w jednym wybranym momencie i miejscu jej funkcjonowania. Zazwyczaj uzyskuje się go prowadząc badania „liczenia głów” we wskazanych rodzajach miejsc przebywania osób bezdomnych – tak jak w badaniu MRPiPS.

Drugi wskaźnik odnosi się do realnej wielkości populacji doświadczającej bezdomności nie tylko jednego dnia, ale w dłuższym wymiarze, w tzw. „okresie” – bezdomność to stan, który bardzo rzadko liczy się w dniach – raczej w miesiącach, a nawet latach. Uzyskuje się go analizując rejestry danych o pomocy udzielonej z tytułu bezdomności przez instytucje, do których osoby bezdomne trafiają, np. pomocy społecznej, szpitali, organizacji pozarządowych. Daje to szanse na dotarcie do pełniejszej grupy osób doświadczających problemu niż podczas badania jednego dnia.

Próby uzyskania takiego wskaźnika podejmowało MRPiPS, analizując dane z pomocy społecznej za 2009, 2012, 2014 rok. Jest to jednak bardzo skomplikowane, ponieważ wymaga odpowiedniego rozwoju rejestrów klientów (informatyzacji) oraz procedury eliminowania podwójnego liczenia tych samych osób korzystających z pomocy kilku ośrodków. Obecnie takiej procedury nie ma.

Oba wskaźniki są ważne dla polityki wobec zjawiska, planowania rozwiązań i oceny ich adekwatności. Jako przykład można przywołać Warszawę, w której na poziomie miejskim gromadzone są dane wyłącznie „w punkcie w czasie” – w ostatnim dniu kwartału. Placówki posiadające dofinansowanie z m.st. Warszawa przesyłają do odpowiedniego biura informację o liczbie mieszkańców przebywających pod ich dachem tego dnia i ich podstawowych cechach.

Dane te są sumowane i publikowane w postaci zestawień kwartalnych. Na tej podstawie Biuro podaje m.in. informację o liczbie miejsc w noclegowniach (340), schroniskach (1023) i mieszkaniach treningowych (75) oraz informację m.in. o płci, wieku, długości bezdomności i udzielonej pomocy osobom, które w tym momencie w nich przebywały. Dodatkowo podawane są także dane o liczbie osób objętych monitoringiem Straży Miejskiej w miejscach niemieszkalnych (około 500). Dla wybranego punktu w czasie i lokalizacji są to dane precyzyjne.

Co jednak można na ich podstawie wywnioskować o całej populacji doświadczającej bezdomności na terenie m.st. Warszawa? Wiadomo, że pewna grupa osób czasowo przebywa na kwaterach, u znajomych i w miejscach niemieszkalnych, do których nikt nie dociera. Jak się ma suma miejsc w schroniskach i monitoringu straży miejskiej do tej całości? Czy wiemy ile osób przewija się w ciągu roku przez wszystkie placówki mieszkając najpierw w jednej, potem na ulicy a potem w następnej? Ile osób nie uzyskuje miejsc w schroniskach, noclegowniach i mieszkaniach treningowych?

Tego właśnie nie wiemy i właśnie do tego odnosi się wskaźnik występowania. Żeby go uzyskać, trzeba zagregować dane zawarte w rejestrach klientów wszystkich placówek o osobach, które skorzystały z ich pomocy i wykluczyć dane osób, które w badanym okresie były w kilku placówkach. Wymaga to wprowadzenia ogólnomiejskiego systemu wymiany danych między placówkami, gwarantującego zachowanie anonimowości danych osobowych klientów przy jednoczesnym wykluczeniu podwójnego liczenia podczas agregacji danych.

Taki mechanizm został zastosowany m.in. w badaniu występowania podwójnej diagnozy wśród osób bezdomnych w Warszawie w projekcie „Najpierw mieszkanie – rzecznictwo oparte na dowodach” (2014-2016 EOG). Dzięki analizie, opartej o zanonimizowane dane przekazane przez placówki pomocowe i poddane procedurze agregacji z wykluczeniem duplikatów, wiemy, że przez miejskie placówki dla bezdomnych mężczyzn w latach 2013-2014 przewinęły się 333 unikalne osoby bezdomne od co najmniej trzech lat i posiadające wymienione w tytule schorzenie. Wiemy także, że w ofercie pomocowej miasta nie ma żadnej placówki/usługi będącej w stanie udzielić wsparcia grupie ludzi o takim profilu.

Między innymi na kwestię wskaźników zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich w swoim wystąpieniu, zachęcając władze do dokonania dobrej diagnozy, będącej wskazówką do zaplanowania adekwatnych do potrzeb i co za tym idzie efektywnych form wsparcia trwale likwidujących bezdomność.

***

Autorka jest członkinią Komisji Ekspertów ds. Przeciwdziałania Bezdomności Rzecznika Praw Obywatelskich.