Publicystyka - ngo.pl

Zgodnie z art. 29 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych Zakład Aktywności Zawodowej nie ma osobowości prawnej. To podmiot, który go organizuje, osobowość prawną powinien posiadać. Może to być gmina, powiat lub organizacja pozarządowa. I to od wyboru podmiotu, który ZAZ tworzy, zaczynają się dylematy wokół tej formy przedsiębiorstwa społecznego.

O ile organizacja pozarządowa prowadząca Zakład Aktywności Zawodowej może uzyskać wpis do rejestru przedsiębiorców i w sposób nieskrępowany prowadzić zorganizowaną i ciągłą działalność zarobkową, o tyle ZAZ w formie samorządowego zakładu budżetowego nie może już sobie na taką działalność pozwolić. I fakt, że jednostka samorządu terytorialnego nie może być przedsiębiorcą, to tylko jeden z problemów.

Liczba przepisów i ograniczeń, którym podlegają obecnie ZAZ-y, funkcjonujące jako samorządowe zakłady budżetowe, jest ogromna. Ich działalność regulują w końcu ustawy, które dotyczą każdego innego samorządowego zakładu budżetowego. Oprócz ustawy o rehabilitacji, regulacje dla samorządowych ZAZ-ów zawarte są w ustawie o finansach publicznych, a pośrednio również w ustawach o samorządzie gminnym, powiatowym i o gospodarce komunalnej.

W powyższych aktach prawnych rysuje się podwójny charakter ograniczenia działalności zarobkowej ZAZ-ów. Przede wszystkim mamy do czynienia z ograniczeniami przedmiotowymi. – Według ustawy o gospodarce komunalnej samorządowy zakład budżetowy nie może prowadzić działalności wykraczającej poza zadania użyteczności publicznej – czyli nie może działać komercyjnie – mówi Łukasz Lewandowski, adwokat pracujący w Centrum Integracji Społecznej im. Jacka Kuronia w Bydgoszczy.

Dawniej ZAZ-y i CIS-y mogły realizować zadania własne jednostki samorządowej, których katalog był praktycznie nieograniczony. – Teraz art. 14 ustawy o finansach publicznych sprecyzował dokładnie te zadania. To znacznie ograniczyło pole działalności, zwłaszcza, że wiele zadań z tego katalogu jest już rozdzielonych pomiędzy inne jednostki. Chodzi tu o wszelkiego rodzaju zakłady robót drogowych czy gospodarowania nieruchomościami – mówi Lewandowski. Właściwie sensowny wydaje się tu tylko jeden punkt – pomoc społeczna, reintegracja zawodowa i społeczna oraz rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych.

Co ciekawe ustawa wcale nie precyzuje na czym taka działalność miałaby polegać. W odróżnieniu od ustawy o zatrudnieniu socjalnym, regulującej działalność CIS. Zresztą takich nieścisłości, co do charakteru funkcjonowania samorządowych ZAZ-ów i CIS-ów jest więcej. Tym ostatnim ustawa o zatrudnieniu socjalnym zagwarantowała możliwość prowadzenia działalności o charakterze wytwórczym czy usługowym.

– Ustawodawca działa trochę tak, jakby do końca nie wiedział czym te podmioty są i jaka jest idea przedsiębiorczości społecznej – komentuje Lewandowski i przywołuje badania Najwyższej Izby Kontroli, która w 2009 r. wzięła pod lupę funkcjonowanie i finansowanie samorządowych ZAZ-ów. Okazało się, że szereg z nich prowadzi działalność komercyjną wbrew prawu. – Jestem przekonany, że nie było tutaj złej woli ze strony zarządzających tymi podmiotami. To oni tak naprawdę zrozumieli, czym jest ekonomia społeczna. Jest przede wszystkim wypracowywaniem zysku – przekonuje Lewandowski.

Sposób zarządzania i finansowania zakładów to kolejny problem. Odwrotnie niż w przypadku spółdzielni socjalnej mamy do czynienia z podmiotem, w którym odpowiedzialność jest rozmyta między zarządzającym a organizatorem. Ponadto dużą barierą w postawach przedsiębiorczych jest fakt, że samorządowy zakład budżetowy ma obowiązek wpłacania do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec okresu sprawozdawczego.

– Świadomość, że zysk i tak trafia na rachunek organizatora, może demotywować kierujących ZAZ do wypracowywania dochodu – twierdzi Lewandowski. W tej sytuacji ZAZ może swobodnie funkcjonować w oparciu o dotacje z samorządu i PFRON, nie zaprzątając sobie myśli działalnością gospodarczą.

Tu pojawia się pytanie, czy samorządowe CIS-y i ZAZ-y są w stanie spełnić kryteria przedsiębiorczości społecznej. A może powstał twór, który w sektorze ekonomii społecznej będzie ulegał stopniowej marginalizacji, nie stanowiąc żadnej konkurencji dla CIS-ów i ZAZ-ów prowadzonych przez stowarzyszenia i fundacje? Sytuację dodatkowo może pogorszyć fakt, że w projekcie ustawy o przedsiębiorczości społecznej pominięte zostały podmioty z sektora finansów publicznych, co może prowadzić do dalszego ich wykluczenia z sektora ekonomii społecznej.

Kluczowa może być rola samorządowców. Wraz z nowelizacją ustawy o finansach publicznych i koniecznością zlikwidowania gospodarstw pomocniczych, wielu z nich stanęło przed możliwością wyboru nowej formy dla ZAZ-ów i CIS-ów funkcjonujących do tej pory jak gospodarstwa. Niektórzy z przyjemnością przekazali prowadzenie tych jednostek organizacjom pozarządowym, inni zlikwidowali zakłady na dobre. Jeszcze inni woleli sprawować pieczę nad działalnością rehabilitacyjną i reintegracyjną w gminie i pozostali przy formie zakładów budżetowych.

Czy jest szansa na wzmocnienie przedsiębiorczości samorządowych zakładów budżetowych? Łukasz Lewandowski widzi kilka możliwości zmian prawnych, które usprawniłyby ich funkcjonowanie, lecz za najbardziej realną uważa ideę wyprowadzenia ZAZ-ów z ustawy o rehabilitacji i ich funkcjonowania w kształcie podobnym do spółdzielni socjalnych. – Zakłady zyskałyby osobowość prawną, a gdyby jeszcze zastosować formę podobną do spółdzielni osób prawnych, to i samorząd mógłby zakładać takie podmioty – podsumowuje Lewandowski. To zaś wymagałoby gruntownej nowelizacji pakietu kilku ustaw.