Publicystyka - ngo.pl

Ponad ćwierć wieku temu, amerykański ekonomista Henry J. Aaron doszedł do wniosku, że nie ma łatwego, taniego oraz szybkiego sposobu na pozbycie się bezrobocia.

W ciągu ostatnich piętnastu lat na europejskim rynku pracy nastąpiła poprawa wskaźników zatrudnienia, co po części można przypisać rosnącemu znaczeniu aktywnych polityk rynku pracy. Działań, których celem jest zwiększenie zatrudnienia i spadek bezrobocia dzięki bezpośredniemu oddziaływaniu na szanse znalezienia pracy przez osoby nimi objęte, poprzez zwiększenie popytu na pracę (subsydiowanie zatrudnienia, roboty publiczne), a także usprawniające funkcjonowanie samego rynku (pośrednictwo pracy, doradztwo zawodowe, szkolenia).

Słowa Aarona nadal pozostają jednak aktualne i to nie tylko za sprawą obecnego kryzysu ekonomicznego, który zniwelował niektóre osiągnięcia z lat poprzednich. Patrząc na obecną sytuację na rynku pracy warto więc zapytać co się sprawdza, a co nie w zakresie aktywnej polityki rynku pracy? Wreszcie warto zadać pytanie jak sprawdzać efektywność tej polityki?

Choć w połowie 2011 roku ogólna liczba osób pozostających bez pracy w krajach OECD spadła o ponad 44 mln to nadal jest ona wyższa o ponad 13 mln niż bezpośrednio przed kryzysem z lat 2008–2009. Co więcej, jak zwraca uwagę najnowszy raport, można zaobserwować kilka niepokojących tendencji.

Pomimo ogólnego spadku liczby bezrobotnych nastąpił ich wzrost w grupie osób najmłodszych, dopiero wchodzących na rynek pracy (w wieku 15–24 lata). W pierwszym kwartale 2011 roku w krajach OECD wyniósł on 17,4% (dla porównania wzrost bezrobocia wśród osób powyżej 25 lat wyniósł 7%).

Gwałtownie wzrosła także liczba osób długotrwale bezrobotnych. Tymczasem wydłużenie okresu bezrobocia wiąże się ze zwiększeniem trudności w powrocie na rynek pracy, a to z kolei pociąga za sobą coraz większe koszty ekonomiczne i społeczne.

W Stanach Zjednoczonych, udział bezrobotnych, którzy nie maja pracy od ponad roku potroił się i sięgnął 30%. W Hiszpanii przekroczył już 40%. Spośród największych krajów członkowskich OECD tylko Niemcy zanotowały spadek liczby osób długotrwale bezrobotnych.

W całej Unii Europejskiej koszty działań z zakresu polityki rynku pracy stanowią 1,6% PKB, przy czym nakłady na działania pasywne i aktywne kształtują się w stosunku około 2:1. W Polsce udział wydatków na aktywne polityki przeciwdziałania bezrobociu wynosił w 2008 roku 61,4%. Pod tym względem plasowaliśmy się na trzecim miejscu w Unii Europejskiej po Szwecji (67,5%) i Bułgarii (67%). Od tego roku, wraz z zamrożeniem środków przekazywanych na ten cel z Funduszu Pracy wartość wydatków na APRP była jednak niższa niż wydatki na formy pasywne.

Innym istotnym wskaźnikiem charakteryzującym programy rynku pracy są wydatki na jedną osobę chcącą podjąć pracę. W 2008 roku średnia dla krajów Unii Europejskiej wynosiła 6063 euro na osobę, podczas gdy w Polsce 1605 euro (Eurostat, 2008). Należy przy tym zauważyć, że wydatki na osoby chcące podjąć pracę w przypadku niektórych instrumentów kształtują się na poziomie średniej Unii Europejskiej, podczas gdy inne instrumenty są u nas niedoceniane.

Najwięcej środków na jedną osobę chcącą pracować w ramach zatrudnienia subwencjonowanego wydaje się w Unii na zachęty zatrudnieniowe – ponad 412 euro. W Polsce na ten środek przeznacza się tylko ponad 101 euro. Zupełnie inaczej natomiast wygląda sytuacja w przypadku wspieranego zatrudnienia i rehabilitacji osób niepełnosprawnych. U nas przeznaczano na te działania 367,50 euro na osobę, podczas gdy w Unii tylko 276 euro. Prawdopodobnie wynika to z faktu dobrej oceny prac interwencyjnych zarówno przez pracodawców, jak i bezrobotnych. Jeśli chodzi o bezpośrednie tworzenie miejsc pracy dla bezrobotnych, to Polska ma jedne z najniższych wydatków (39,3 euro) na osobę chcącą pracować, co należy ocenić bardzo pozytywnie, gdyż roboty publiczne cechują się bardzo niską efektywnością.

W 2008 roku Polska znajdowała się na drugiej pozycji w Unii Europejskiej pod względem udziału wydatków na samozatrudnienie bezrobotnych (6,5%). Konsekwencją tego były relatywnie wysokie wydatki na jedną osobę chcącą pracować. Wynosiły one 104,60 euro przy średniej europejskiej 123,40 euro. Warto jednak zaznaczyć, że te proporcje z pewnością uległy znacznej zmianie w 2011 roku. Zmniejszenie środków na APRP w Polsce sprawiło, że  znacząco zostały ograniczone wydatki na najdroższe jej formy – w tym na wspomaganie samo zatrudnienia.

Z kolei działania oparte na zasadzie „świadczeń i sankcji” – czyli działań z zakresu pośrednictwa pracy, poradnictwa i doradztwa połączonych z odpowiednim dostosowaniem systemu świadczeń – oraz subsydiowanie zatrudnienia w sektorze prywatnym mają większe szanse na wywarcie pozytywnych skutków. Programy bezpośredniego zatrudnienia w sektorze publicznym są – jak wynika z badań przeprowadzonych przez Kluvego – nie tylko nieskuteczne, ale mogą wręcz pogarszać perspektywy zatrudnienia.

Szczególnie trudna jest pomoc dla osób młodych. Zdaniem Kluvego prawdopodobieństwo, że programy skierowane do osób młodych osiągną pozytywne skutki jest o 40–50 punktów procentowych niższe niż w przypadku programów dla starszych grup wiekowych.

Co ważne –  czynniki takie jak kraj, cykl koniunkturalny czy instytucjonalne cechy rynku pracy nie decydują o skuteczności danego programu, lecz jego rodzaj sam w sobie stanowi główny czynnik decydujący o jego skuteczności na rynku pracy.

Najnowsze badania potwierdzają, że programy dotowania zatrudnienia w sektorze publicznym przynoszą gorsze efekty od innych rodzajów APRP. Dodatkowo badacze wykazują, że efekty działań APRP nie wydają się różnić w zależności od płci osób uczestniczących w programach.

Autorzy wskazują również na wspólna ułomność ewaluacji APRP, jaką jest skupienie się na wskaźnikach wydajności, takich jak stan zatrudnienia czy poziom zarobków po udziale w programie, oraz fakt, że wiele analiz zupełnie nie uwzględnia strony kosztowej ocenianego programu. A kwestia kosztów jest kluczowa –konkurencja o ograniczone środki finansowe występuje zarówno pomiędzy różnymi rodzajami działań APRP, jak również między aktywną i pasywną polityką rynku pracy.

Choć kompleksowa ocena, polegająca na zestawieniu rezultatów z kosztami jednostkowymi wydaje się bardzo istotna dla racjonalizacji wydatków publicznych służących walce z bezrobociem, widać, że wypracowanie takiej oceny nie jest łatwe.

Rządy niektórych państw członkowskich, na przykład Danii, mówią wprost o przeorientowaniu aktywnych polityk rynku pracy poprzez przeniesienie nacisku ze szkoleń na przyśpieszone pośrednictwo pracy. Postulat ten jest znakiem rozpoznawczym polityki duńskiej od czasu zmiany rządu w 2001 roku. Niedawna decyzja o skróceniu maksymalnego czasu trwania uprawnień ubezpieczonych bezrobotnych (z czterech do dwóch lat) postrzegana jest jako element wspierania tej polityki, choć spotkała się z krytyką, że jest podyktowana wyłącznie względami oszczędnościowymi.

W Wielkiej Brytanii uczestnicy wprowadzonych przez poprzedni rząd laburzystowski programów New Deal (obecnie Flexible New Deal) muszą spełniać coraz ostrzejsze wymagania w zakresie poszukiwania pracy, opracowywania planów działania i kontaktów z biurem pośrednictwa pracy (np. można pozbawić pomocy finansowej osobę, która odmawia podjęcia sensownej oferty pracy).

Podobne zmiany zaobserwowano w Szwecji, gdzie poczynając od 2007, roku publiczne służby zatrudnienia rozszerzają działalność w zakresie pośrednictwa pracy kosztem szkoleń i w coraz większym stopniu korzystają z usług firm prywatnych wybieranych w ramach procedury zamówień publicznych.

Kryzys skłonił rządy wielu państw do rozszerzenia zakresu aktywnej polityki rynku pracy o nowe kategorie osób, które wcześniej byłyby wyłączone z jej zakresu. Obecnie poza bezrobotnymi do uczestnictwa w szkoleniach mogą być kwalifikowane osoby zagrożone utratą pracy. Na przykład w Niemczech za jedną z najbardziej udanych nowości polityki rynku pracy w ostatnich latach uznaje się program mający na celu propagowanie doskonalenia zawodowego wśród nisko wykwalifikowanych i starszych pracowników, którzy wciąż maja pracę. Program ma na celu poprawę szans zatrudnienia – zwłaszcza osób, którym grozi utrata pracy w perspektywie długoterminowej ze względu na automatyzację i zmiany technologiczne – poprzez przyznawanie firmom dotacji szkoleniowych i płacowych.

W świetle tych rozwiązań wydaje się, że proste zamrożenie wydatków, bez szczegółowej ewaluacji poszczególnych form aktywnych polityk rynku pracy oraz szukania nowych efektywniejszych rozwiązań, nie jest najlepszym lekarstwem na kryzys, jakie mógł zaproponować Polakom rząd.

Tekst powstał w oparciu o publikacje: