Publicystyka - ngo.pl

1. Delegacja Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej:
   
   Iwona Rogozińska – Departament Pomocy i Integracji Społecznej, Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej,
   
   Piotr Olech – Pomorskie Forum na rzecz Wychodzenia z Bezdomności, Gdańsk.

2. Relacja z seminarium:

W dniach 4 i 5 listopada 2010 roku w Lizbonie (Portugalia) odbyło się seminarium zatytułowane „Budowanie kompleksowej i współuczestniczącej strategii dotyczącej bezdomności” będące promocją dobrej praktyki stworzenia i wdrażania portugalskiej „Krajowej strategii na rzecz zwalczania bezdomności 2009-2015”. Portugalskie opracowanie to zbiór różnorodnych rozwiązań skierowanych do osób bezdomnych w ramach portugalskiej polityki społecznej. Materiał na seminarium został opracowany przez eksperta tematycznego Panią Suzanne Fitzpatrick ze Szkocji i posłużył jako fundament do dyskusji podczas seminarium.

Portugalska „Krajowa strategia na rzecz integracji bezdomnych – zapobieganie, interwencja i obserwacja, 2009-2015″ została opracowana przez dużą grupę interesariuszy, którzy publicznie zobowiązali swoje organizacje do udziału w realizacji Strategii. Strategia została uruchomiona 14 marca 2009 r. podczas ceremonii, której przewodniczył Minister Pracy i Spraw Społecznych Portugalii. Na potrzeby opracowania tej Krajowej Strategii utworzono międzyinstytucjonalną grupę reprezentantów publicznych i prywatnych podmiotów działających na zasadzie non-profit. Koordynacja grupy należała do obowiązków Instytutu Zabezpieczenia Społecznego – publicznego instytutu założonego w 2001 r. pod egidą Ministerstwa Pracy i Spraw Społecznych Portugalii.

Prezentacje pierwszego dnia seminarium służyły nakreśleniu kontekstu powstawania strategii, jej zakresu oraz samego procesu implementacji.

Strona portugalska kreśląc źródła powstania strategii odwoływała się do ogólnej sytuacji polityki społecznej w zakresie bezdomności. Otóż okazuje się,

że usługi dla osób bezdomnych nie zostały specjalnie dotknięte zmianami jakie miały miejsce w polityce społecznej w latach 90. Usługi dla osób bezdomnych realizowane są przez organizacje pozarządowe, w tym często charytatywne, prowadzone przez kościoły. Sektor ten z jednej strony dość zamknięty, z drugiej strony uzależniony od środków publicznych. Organizacje działające w obszarze bezdomności są słabo reprezentowane, nie istnieje żadna ogólnokrajowa federacja podmiotów świadczących usługi ludziom bezdomnym. Dotychczas na poziomie krajowym nie istniał plan koordynacji usług, wyznaczający kierunki w rozwiązywaniu problemu, wsparcie i pomoc na poziomie lokalnym były zatem rozproszone i zróżnicowane. Sama bezdomność w wymiarze politycznym i publicznym była problemem marginalnym, wąsko rozumianym głównie jako problem społeczny a nie problem powiązany z mieszkalnictwem.

W latach 2004 i 2005 przeprowadzono badania identyfikujące zjawisko bezdomności na poziomie krajowym, zrealizowano m.in. spis osób bezdomnych na ulicach. Jednym z głównych wniosków z realizacji badań była potrzeba opracowania strategii krajowej na rzecz zwalczania zjawiska bezdomności. Do głównych wyzwań należały: fragmentaryzacja usług świadczonych w Portugalii, brak współpracy strategicznej między agencjami oraz brak wymiany i monitorowania informacji. Jednocześnie pojawiły się również pozytywne oznaki lokalnej mobilizacji do walki z problemem bezdomności w niektórych częściach kraju.

W 2007 roku szeroka Grupa Międzyinstutucjonalna, złożona z instytucji publicznych i prywatnych, związanych z problemem bezdomności, pod kierownictwem Instytutu Zabezpieczenia Społecznego rozpoczęła pracę nad strategią. Grupa ta została oparta na strukturze partnerskiej, poszerzonej o udział organizacji pozarządowych, oraz dopuszczono udział jednostek badawczych na zasadach równych z podmiotami ustawodawczymi. Tego typu szerokie rozwiązania konsultacyjne są w Portugalii rzadkością, szczególnie na szczeblu krajowym. Grupa tworząca strategię liczyła ponad 20 różnych podmiotów (m.in ze sfery pomocy społecznej, edukacji, więziennictwa, mieszkalnictwa, rynku pracy, zdrowia a nawet obronności). Strategia powstała w wyniku 2 letniej pracy Grupy (powstawały także podgrupy). Prace nad strategią były bardzo sprawnie koordynowane (comiesięczne spotkania). Strategię uchwalono w 2009 roku.

Najważniejsze elementy strategii zaprezentowane podczas seminarium:

1. Pierwszą osią strategii jest wdrożenie, promowanie i upowszechnienie jednolitej definicji „osoby bezdomnej” (dość wąska definicja obejmująca 2 kategorie ETHOS)
2. Kolejną stworzenie systemu monitorowania zjawiska w celu dopasowania działań do rzeczywistych potrzeb przy pomocy systemu wymiany informacji i monitorowania
3. Budowanie lokalnych platform współpracy i sieci zorientowanych na wdrażanie strategii i tworzenie systemu rozwiązywania problemu bezdomności – przeniesienie doświadczeń centralnych na wymiar lokalny (współpraca międzysektorowa, międzyinstytucjonalna)
4. Podniesienie jakości i wdrożenie standardów usług skierowanych do ludzi bezdomnych poprzez ogólnokrajowy system szkolenia kadry pracującej w sferze bezdomności
5. Wdrożenie i realizacja usług w zakresie Prewencji, Interwencji i Integracji:

• Mieszkalnictwa – Stworzenie możliwości wynajęcia publicznego lub prywatnego lokalu, bezpośrednio bądź przez pośrednika (pilotażowe wdrażanie metody Housing First)
• Zatrudnienia – Oferowanie porad w zakresie szkoleń zawodowych i odpowiedniego zatrudnienia
• Ochrony socjalnej – Zapewnienie dostępu do odpowiednich środków ochrony
• Zdrowia – Zapewnienie dostępu do opieki zdrowotnej

Jednym z najambitniejszych, długofalowych i szczegółowych celów strategii jest zapewnienie takich warunków realizacji usług dla osób bezdomnych aby, nikt nie musiał przebywać na ulicy więcej niż 24 godziny.

Po prezentacji genezy strategii oraz jej zakresu obszerną prezentację przedstawiła Pani Suzanne Fitzpatrick, zwracając uwagę na europejskie ramy w jakich powstają strategie m.in:

• Europejska Deklaracja Likwidacji Bezdomności Ulicznej do 2015 roku (Parlament Europejski 2008)
• Wspólny Raport nt. ochrony społecznej i włączenia społecznego (Komisja Europejska 2010) 0 wzywający kraje członkowskie do stworzenia i wdrożenia strategii zorientowanych na prewencji, progresie, metodzie „mieszkanie najpierw”, zarządzaniu i koordynacji
• ETHOS – Europejska Typologia Bezdomności i Wykluczenia Mieszkaniowego (FEANTSA)
• Seminaria w ramach PEER REVIEW
• „Mierzenie bezdomności na poziomie Unii Europejskiej (raport 2007)”
• Projekt MPHASIS (2007-2009)
• Europejska konferencja konsensusu na temat bezdomności (2010)

Pani Suzanne Fitzpatrick podsumowała także najważniejsze elementy strategii, a także zarysowała najważniejsze wątki dyskusji, stawiając pytania:

• W jakim stopniu krajowe podejścia strategiczne do walki z bezdomnością istnieją już w państwach uczestniczących w ocenie, i jakim zakresie są one podobne do i/lub różne od portugalskiej Strategii?
• W szczególności, czy model portugalski współpracy międzysektorowej zawiera cenne lekcje dla państw członkowskich Europy Północnej, Środkowej i Wschodniej, tak różne, że „transfer” tego rodzaju procesów politycznych jest niewykonalny i/lub niewłaściwy?
• Czy koncentracja na najwęższych definicjach bezdomności, takich, jak przyjęte w Portugalii, jest sensownym i realistycznym rozwiązaniem w pewnych kontekstach, cz też należy unikać pokusy wąskich definicji?
• Czy koncentracja na szkoleniu personelu ma szansę doprowadzić do istotnych efektów w zakresie poprawy jakości usług dla osób bezdomnych, czy też należy przeznaczyć dostępne zasoby na inne działania?
• Czy istnieje miejsce na promocję większego wpływu polityki na poziomie UE na politykę państw członkowskich w zakresie walki z bezdomnością, tak jak to było bardzo ważne w kontekście portugalskim, zwłaszcza w tych państwach członkowskich, które mają mniej zaawansowane strategie w zakresie walki z bezdomnością?
• Jaki będzie wpływ recesji gospodarczej („kryzysu”) na możliwości poszczególnych państw członkowskich w zakresie wdrażania skutecznych strategii walki z bezdomnością, tak, jak to miało miejsce w Portugalii? W szczególności, jak ich możliwości będą wpływać na odpowiednie finansowanie tego typu strategii? W jakim stopniu państwa członkowskie są przygotowane do zaspokojenia potrzeb nowych przypadków osób dotkniętych bezdomnością w wyniku kryzysu?

Po niniejszych prezentacjach miała miejsce dyskusja, która głównie posłużyła doprecyzowaniu i uszczegółowieniu kwestii związanych z portugalską strategią. Wśród najważniejszych wątków i tematów w dyskusji pojawiło się:

• Zagadnienie percepcji bezdomności w Portugalii;
• Wsparcie polityczne i wola polityków do stworzenia i wdrażania strategii;
• Rezultaty i wskaźniki strategii portugalskiej – dyskutowano na ile są mierzalne, wystarczająco ambitne;
• Rozpatrywanie kwestii efektywności kosztowej i realizacji badań w zakresie kosztów ponoszonych na świadczenie różnorodnych usług ludziom bezdomnym;
• Na ile strategie powinny być inicjowane i tworzone oddolnie a na ile odgórnie;
• Finanse strategii, włączenie instrumentów finansowych – główny problem portugalskiej strategii to niewystarczający budżet.

Ostatnią część pierwszego dnia seminarium zakończyły szerokie prezentacje portugalskich dobrych praktyk powiązanych z realizacją strategii, w tym:

• Prezentacja platformy współpracy w zakresie bezdomności w Lizbonie
• Prezentacja projektu w oparciu o metodę „Mieszkanie najpierw” w Lizbonie
• Protokół w zakresie Zdrowia Psychicznego w powiązaniu z bezdomnością
• Prezentacja lokalnej strategii rozwiązywania problemu bezdomności w mieście Cascais
• Prezentacja lokalnej strategii rozwiązywania problemu bezdomności w mieście Porto

Szczególnie interesująca i wzbudzająca dużą dyskusję była prezentacja programu „Mieszkanie najpierw” w Lizbonie. Podejście „najpierw mieszkalnictwo” (Housing First), znane także jako „natychmiastowe zamieszkanie” (rapid re-housing) jest relatywnie nową i innowacyjną metodą w systemie usług społecznych świadczonych ludziom bezdomnym. „Najpierw mieszkalnictwo” jest podejściem zorientowanym na rozwiązanie problemu bezdomności skupionym na dostarczeniu ludziom bezdomnym mieszkania i zagwarantowania w nim różnych usług społecznych.

Co różni metodę “najpierw mieszkalnictwo” od tradycyjnych interwencyjnych schronisk czy przejściowych form zakwaterowania to oparcie wsparcia na mieszkalnictwie, z natychmiastowym ogniskowaniem pomocy na zapewnieniu dostępu i utrzymaniu stałego mieszkania. Przekształcanie schronisk i zastępowanie ich permanentnymi jednostkami mieszkaniowymi, które zapewniają niezależność, wspierane lub nadzorowane zamieszkiwanie to sposób na rozwiązanie problemu długookresowego korzystania z usług schronisk dla bezdomnych. Bardziej niż przechodzenie ludzi bezdomnych przez różne stopnie, gdzie każdy etap przybliża do własnego mieszkania (model schodkowy lub drabinkowy – np. z ulicy do schroniska, do mieszkania treningowego, do własnego mieszkania), „najpierw mieszkalnictwo” oznacza przejście prosto z „ulicy” czy schroniska do stałego i niezależnego mieszkania. Metoda „najpierw mieszkalnictwo” stanowi alternatywę dla systemu interwencyjnych placówek i przejściowego zakwaterowania w mieszkaniach wspieranych układających się w drabinkowy schemat zwany „countiuum of care” i jako taka stała się bardzo popularna w Stanach Zjednoczonych, a obecnie staje się coraz szerzej stosowana w Europie (np. Finlandia, Dania, Irlandia, Szkocja, Francja).

W przypadku Lizbony program „mieszkanie najpierw” oferuje 50 mieszkań wynajmowanych na stałe na prywatnym rynku. W każdym mieszkaniu przebywa maksymalnie jedna osoba bezdomna. Nie ma dwóch mieszkań na tej samej ulicy, mieszkania rozproszone są w całej Lizbonie, w atrakcyjnych lokalizacjach. Program skierowany jest do:

• Osób bezdomnych z zaburzeniami psychicznymi (100% uczestników z zaburzeniami, w tym ponad 70% ze schizofrenią)
• Osób bezdomnych żyjących na ulicy (niemal wszyscy uczestnicy)
• Osób długotrwale bezdomnych (ponad 80% uczestników powyżej 3 lat bezdomności, ponad 60% powyżej 6 lat)

Program oferuje wsparcie 24-dobowe, w różnym zakresie, uczestnicy objęci są wsparciem 5 asystentów (pracujących metoda indywidualnego przypadku). Każdy asystent odbywa minimum 6 spotkań w ciągu miesiąca. Uczestnicy nie mają obowiązku uczestniczenia w terapii (ponad 40% uczestników ma podwójną diagnozę). Wynajmowane są mieszkania na stałe w kwocie od 350 do 400 euro. Uczestnicy partycypują w kosztach do 30% swojego dochodu. W okresie roku ponad 90% uczestników utrzymuje niniejsze mieszkania. 95% uczestników bardzo zadowolonych z uczestnictwa w pilotażowym projekcie. Koszt całkowity utrzymania osoby bezdomnej wraz ze wsparciem wynosi około 20 euro na dzień, koszty utrzymania tej samej osoby w schronisku dla bezdomnych wynoszą 30 euro dziennie.

Drugi dzień seminarium rozpoczął się od prezentacji stanowisk interesariuszy na poziomie UE – FEANTSY oraz EUROCITIES. Po prezentacjach odnoszących się do możliwości implementacji dobrych praktyk na grunt innych krajów członkowskich, analizie mocnych i słabych stron strategii, każdy z uczestników spotkania miał okazję zaprezentować sytuację tworzenia i wdrażania strategii w jego kraju.

Kraje takiej jak Dania, Irlandia, Finlandia, Anglia od wielu lat wdrażają strategie, obecnie realizowane są już kolejne strategie, można powiedzieć, że strategie niniejsze są bardzo zaawansowane. Serbia nie posiada własnej strategii, Hiszpania przygotowuje się do opracowania. Węgrzy opracowali strategię, ale do teraz nie jest ona wdrażana (przyjęto zbyt wąski model opracowywania), w Polsce powstał projekt programu zawierającego pewne elementy strategii, ale ze względu na kryzys ekonomiczny, program nie został wdrożony.

Szczegółowo omówione zostały doświadczenia krajów od wielu lat wdrażających strategie tj. Finlandia, Dania, Irlandia. W Finlandii w najbliższych 4 latach zainwestowanych zostanie 200 milionów euro w tworzenie, kupowanie, adaptowanie lokali, mieszkań z przeznaczeniem na stałe mieszkania dla osób bezdomnych (metoda „mieszkanie najpierw”). Kwota 20 milionów euro zostanie dodatkowo zainwestowanych w zatrudnienie asystentów pracujących w mieszkaniach dla osób bezdomnych. W Finlandii wdrażany jest plan zredukowania lub nawet zlikwidowania schronisk, hosteli i domów dla bezdomnych. Na podstawie przeprowadzonych badań w Finlandii, wykazuje się, że całościowe koszty utrzymania jednej osoby w mieszkaniu przynosić będą 14 tys. euro oszczędności w skali roku, w porównaniu do zabezpieczenia pomocy w schronisku.

W Irlandii rezygnuje i zamyka się usługi tzw. „przejściowego zakwaterowania” m.in. schroniska, hostele czy przejściowe mieszkania. Obecnie inwestuje się w mieszkania na stałe, docelowe na rynku mieszkań społecznych. System pomocy ma wyglądać mniej więcej w taki sposób – Usługi interwencyjne (Streetwork, Noclegownie) – Krótkoterminowe zakwaterowanie (do 6 miesięcy) – Długoterminowe zakwaterowanie.

W Danii obecnie schroniska dla osób bezdomnych adaptowane są na długoterminowe mieszkania na stałe. Dania w najbliższym czasie 65 milionów euro inwestuje w tworzenie, kupowanie i adaptowanie mieszkań dla osób bezdomnych. Do 2014 przyjęto cel zlikwidowania bezdomności, przyjęto 4 główne cele i są one wdrażane w 8 największych miastach duńskich.

W kontekście zaprezentowanych doświadczeń uczestnicy spotkania dyskutowali nad metodą „mieszkanie najpierw” i szerszym jej upowszechnianiu. Zwrócono uwagę w dyskusji na kwestię kontekstu rozwoju społeczno-gospodarczego i dopasowaniu niniejszego rozwiązania do sytuacji danego kraju. W krajach gdzie istnieją bardzo poważne problemy mieszkaniowe, brak jest mieszkań społecznych, duża jest ilość mieszkań przeludnionych i substandardowych, bezwarunkowe i masowe oferowanie mieszkań ludziom bezdomnym mogłoby zostać odebrane jako niesprawiedliwość społeczna. Zauważono, że kraje w których odchodzi się od rozwiązań przejściowych na rzecz stałych mieszkań, mają duży procent mieszkań społecznych (około 30% – Dania, Irlandia, Finlandia), podczas gdy takie kraje jak Węgry i Polska mają kilka procent mieszkań społecznych na całym rynku mieszkaniowym. Niemniej uznano jednak, że ze względu na oszczędności w wymiarze ekonomicznym, wymierne rezultaty metody „mieszkanie najpierw”, bardzo trudną i ekstremalną sytuację ludzi bezdomnych przebywających na ulicach warto niniejszą metodę upowszechniać i wdrażać, także w krajach centralnej i wschodniej Europy. Obecnie realizowanych jest wiele pilotażowych projektów w całej Europie, wszystkie poddawane są skrupulatnej ocenie i ewaluacji, efekty niniejszych programów są bardzo obiecujące.

Uczestnicy spotkania oprócz prezentowania własnych doświadczeń, wymieniania wiedzy, starali się odpowiedzieć na pytania postawione przez Panią Suzanne Fitzpatrick poprzedniego dnia.

Transfer praktyki portugalskiej na grunt innych krajów, w szczególności zaimplementowanie szerokiej współpracy i partycypacji wielu interesariuszy w wypracowanie i wdrożenie strategii wydawał się wszystkim uczestnikom godnym powielenia i upowszechniania. Dla krajów takich jak Dania, Irlandia czy Finlandia wydawało się to oczywistością, jednak dla krajów centralnej i wschodniej Europy takie doświadczenie jest unikalne i warte przeniesienia na własny grunt.

W kontekście definicji bezdomności wypracowanej w Portugalii, uznano niniejszą za dość wąską, zastrzeżono jednak, że z biegiem czasu definicja niniejsza będzie się rozszerzać na grupy, które znajdują się w sytuacji wykluczenia mieszkaniowego, tak by uwzględniać wystarczająco perspektywę prewencji bezdomności. Wypracowana w ramach strategii definicja obejmuję jedynie bezdomność uliczną (w przestrzeni publicznej) i bezdomność w placówkach dla osób bezdomnych, wykluczając np. kobiety w placówkach dla ofiar przemocy, ludzi bezdomnych mieszkających tymczasowo kątem u znajomych. W dyskusji podkreślano, że definicja powinna odzwierciedlać także sytuację i specyfikę społeczną danego kraju, nie ma jednej uniwersalnej, wszędzie pasującej definicji bezdomności.

Uznano, że szkolenie kadr może gruntowanie wpłynąć na wzrost jakości usług świadczonych osobom bezdomnym. Jednak aby kompleksowo wpływać na jakość usług należy opracowywać i wdrażać standardy jakości usług. Standardy niniejsze mogą być wdrażanie na różnych poziomach np. legislacyjnym, strategicznym, programowym np. w powiązaniu z funduszami, certyfikowaniu usług.

Uczestnicy dyskusji jednogłośnie byli zdania, że inicjatywy na poziomie europejskim, a w szczególności rola FEANTSA, w promowaniu tworzenia i wdrażania zintegrowanych strategii w zakresie bezdomności, mają niebagatelny wpływ na sytuację poszczególnych krajów członkowskich. W przypadku Portugalii, bez wsparcia na poziomie europejskim najprawdopodobniej strategia by nie powstała. Ostatnie inicjatywy tj. deklaracja Parlamentu UE o zlikwidowaniu bezdomności ulicznej (2008) czy Wspólny Raport nt. ochrony społecznej i włączenia społecznego (Komisja Europejska 2010) wzywające wprost kraje członkowskie do utworzenia strategii rozwiązywania problemu bezdomności są kluczowym czynnikiem rozwoju w niniejszym obszarze. Zaangażowanie instytucji europejskich w zwalczanie bezdomności na poziomie krajowym jest procesem jednoznacznie pozytywnym i ze wszech miar potrzebnym.

W kontekście szerokiej dyskusji o efektywności kosztowej i redystrybucji środków na usługi dla ludzi bezdomnych, większość uczestników była zdania, że paradoksalnie kryzys ekonomiczny może być sprzymierzeńcem w racjonalnej polityce społecznej zmierzającej do rozwiązywania problemu bezdomności. Doświadczenia krajów, gdzie bezdomność, z problemu społecznego bardziej stała się problemem mieszkaniowym, pokazują, że odpowiednie pokierowanie i skoordynowanie usług może przynosić wymierne oszczędności. Uczestnicy zwracali także uwagę, na fakt, że aby zaoszczędzić, należy inwestować. Kryzys ekonomiczny, w ocenie uczestników spotkania, nie może być powodem odrzucania racjonalnych i przynoszących wymierne rezultaty rozwiązań.

Seminarium odbyło się w ramach programu „PEER REVIEW”, który jest głównym narzędziem „Metody Otwartej Koordynacji”. Umożliwia otwartą dyskusję o zabezpieczeniu społecznym i politykach inkluzji społecznej w różnych krajach członkowskich Unii Europejskiej, wzmacnia także proces wzajemnego uczenia się i wymiany doświadczeń.

Program Peer Review prowadzony przez Komisję Europejską. Komisja Europejska oraz konsorcjum wspierające organizacyjnie Komisję każdego roku realizuje około 8 seminariów w ramach programu Peer Review. Odbywają się one w całej Europie, służą rozpowszechnianiu „dobrych praktyk” poszczególnych krajów w zakresie polityki społecznej. Celem seminariów w ramach programu Peer Review jest także zainicjowanie debaty na temat możliwości transferu modelowych rozwiązań danego Państwa w zakresie polityki włączenia społecznego na grunt innych Państw członkowskich. Seminarium w Portugalii było już piątym dotyczącym bezdomności, wcześniejsze realizowane były w Anglii, Danii, Norwegii i Austrii. W kwietniu 2005 roku przedstawiciele Polski mieli przyjemność uczestniczyć w duńskim Peer Review poświęconym „Prewencji i zwalczaniu bezdomności w Danii”.

W seminarium uczestniczyło 40 osób, oprócz licznej reprezentacji portugalskiego Instytutu Zabezpieczania Społecznego, instytucji publicznych

i organizacji pozarządowych, przedstawicieli Komisji Europejskiej i konsorcjum wspierającego realizację Peer Review, uczestniczyli także przedstawiciele następujących krajów: Finlandia, Dania, Węgry, Hiszpania, Anglia, Irlandia, Serbia i Polska. Kraje uczestniczące reprezentowały dwie osoby, przedstawiciel Ministerstwa odpowiedzialnego za zabezpieczenie społeczne oraz niezależny ekspert, którego zadaniem było przygotowanie i zaprezentowanie komentarza na temat możliwości wdrożenia analogicznej „dobrej praktyki” na grunt reprezentowanego Państwa. Ponadto w spotkaniu uczestniczyli przedstawiciele europejskich i narodowych federacji zajmujących się problematyką bezdomności – FEANTSA, EUROCITIES.