Publicystyka - ngo.pl

Dwa dni konferencji „Aktywizacja zawodowa – nowe spojrzenie”, to dwie gorące dyskusje panelowe, dwa warsztaty z udziałem przedstawicieli powiatowych i wojewódzkich urzędów pracy, prezentacja bogatych doświadczeń publicznych służb zatrudnienia Wielkiej Brytanii oraz grupy Ingeus, a także dwa wykłady o efektywnej polityce rynku pracy i o zagrożeniach rynku pracy. W efekcie zaś zdefiniowane zostały największe bariery dla podjęcia współpracy między Publicznymi Służbami Zatrudnienia a niepublicznymi jednostkami świadczącymi usługi rynku pracy, współpracy, która określona została jako „nieuchronna”, ale jednocześnie budzi wiele obaw.

Strategia 2030, o której pisaliśmy przy okazji debaty na temat współpracy przedsiębiorców i sektora edukacji, zakłada konieczność dążenia do zwiększenia tempa rozwoju gospodarczego. Nie tylko ze względu na szereg zagrożeń strategicznych, jakim nasz kraj będzie musiał stawić czoło w następnych dwóch dekadach, lecz w mniejszej skali dla prawidłowego funkcjonowania systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce. By Polskę było stać na wypłacanie zasiłków, emerytur, czy rent, konieczne jest podniesienie poziomu zatrudnienia z obecnych 59,3% w grupie 15-64 lata do 70% w 2020 roku i do 75% w roku 2030. Rząd planuje również zwiększyć zatrudnienie w grupie 20-64 lata z 64,9% do 71% w ciągu najbliższych 20 lat. Minister Michał Boni, szef Zespołu strategicznych doradców premiera, zaznaczył, że wzrost zatrudnienia o jeden punkt procentowy, to ok 4 mld zł więcej w budżecie państwa. Kluczową rolę odegrać musi aktywizacja zawodowa rezerw kapitału ludzkiego z grup szczególnie zagrożonych długotrwałym bezrobociem: osób do 25 roku życia, kobiet (w tym matek nieaktywnych zawodowo), osób niepełnosprawnych, biernych zawodowo, czy grupy wiekowej 55+.

Pytanie, czy urzędy pracy w takiej formie, jaką mają obecnie, będą mogły sprostać temu zadaniu, jest czysto retoryczne – pomimo przykładów dobrych praktyk w działaniach PUP i kilku skutecznych i nowatorskich rozwiązań z zakresu motywacji do zatrudnienia, od paru lat rośnie grupa długotrwale bezrobotnych, a udział bezrobotnych bez prawa do zasiłku wynosi niezmiennie ok. 80%. Niewystarczająca efektywność urzędów pracy jest obecnie wypadkową czynników ekonomicznych, demograficznych, prawnych i organizacyjnych. Kontraktowanie części usług rynku pracy zewnętrznym podmiotom mogłoby spowodować poprawę działania urzędów w pozostałym zakresie, lecz muszą być zapewnione godziwe środki zarówno na działalność operacyjną publicznych służb zatrudnienia, jak i na outsourcing usług. Tymczasem sytuacja finansowa urzędów pracy nie jest optymistyczna.

W 2011 roku zabezpieczono jedynie niewielką część środków na realizację aktywnych polityk rynku pracy, w tym zatrudnienia subsydiowanego i szkoleń, pomimo dowodów na to, że w latach 2009 i 2010 nakłady działania aktywizacyjne skutecznie przeciwdziałały utrwalaniu się bezrobocia. Obecne cięcia wydatków w Funduszu Pracy prowadzą do zmniejszenia rotacyjności na rynku pracy, w tym do zmniejszenia dynamiki odpływu z bezrobocia, która w czasie kryzysu utrzymywana na dość wysokim poziomie łagodziła społeczny wymiar bezrobocia. – Stałe zmniejszenie wydatków z Funduszu Pracy wygeneruje nam znów bezrobocie długotrwałe! – podkreślał Boni.

Brak środków na aktywizację zawodową to jedynie czubek góry lodowej problemów, z jakimi mierzą się służby zatrudnienia: – Warunki prawne są nieodpowiednie, urzędy pracy częściej zajmują się wydawaniem zaświadczeń, niż pracą z bezrobotnymi i pracodawcami – zaopiniowała Małgorzata Rusewicz, dyrektorka Departamentu Dialogu Społecznego i Stosunków Pracy PKPP Lewiatan. Wtórowali jej przedstawiciele wojewódzkich i powiatowych urzędów pracy, którzy wśród barier w poprawie jakości działania urzędów pracy wymieniali najczęściej także:

• zbyt ramowo w przepisach określone grupy szczególnego ryzyka
  – co powoduje, że nawet 90% rejestrowanych bezrobotnych kwalifikuje się do działań dedykowanych grupom szczególnym, działań które są bardzo pracochłonne, kosztowne i stosowane w tak dużej skali spowalniają działanie urzędów pracy nie przyczyniając się do wzrostu zatrudnialności
• uciążliwy i kosztowny proces obsługi świadczeń, który jest szczególnie istotnym obciążeniem, jeśli się zauważy, że ponad 60% bezrobotnych rejestruje się nie z chęci znalezienia pracy, a ze względu na konieczności uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego
• duże straty wynikające z utajenia braku chęci znalezienia pracy – bezrobotni idą na rozmowę w sprawie pracy nieprzygotowani i prezentują się tak, by pracy nie dostać, co pozwala im zachować prawo do zasiłku bez podejmowania pracy
• szczegółowe przepisy utrudniają prowadzenie działań aktywizacyjnych, prostym czynnościom (np. zakup sprzętu biurowego) towarzyszy niewspółmiernie rozbudowana biurokracja (np. w postaci formalnych pism urzędowych)
• pracodawcy przyzwyczajają się do subwencji przy zatrudnianiu pewnych grup odpływających z bezrobocia i nie są skorzy do inwestowania własnych środków w otwieranie etatowych miejsc pracy

– Nie można świadczyć dobrych usług bez orientacji na grupy ryzyka i orientacji na te rezerwy dzięki którym wskaźnik zatrudnienia będzie rósł – przypomniał minister Boni nawiązując do celów strategii 2030. – Nie można myśleć o sensownych usługach rynku pracy bez kompleksowości usług, albo jednej usługi, która zaczyna się od wsparcia psychologicznego, a kończy się uzyskaniem stałego czy względnie stałego zatrudnienia.

Kompleksowe podejście do klienta urzędu pracy często jest niemożliwe do realizacji w urzędzie pracy ze względów finansowych lub organizacyjnych. Jeżeli tylko byłyby środki na oddelegowanie usług zatrudnienia, to jednym z rozwiązań mogłoby być zlecanie na zewnątrz usług aktywizacji zawodowej grup wymagających największego nakładu pracy i najbardziej kompleksowego podejścia. Tu jednak trzeba uważać na mierniki efektywności działań i brać pod uwagę przynajmniej dwa wymiary w postaci rezultatu dla klienta (np. stabilność zatrudnienia) i kosztów poniesionych na aktywizację zawodową. Problem efektywności netto instrumentów aktywnych polityk rynku pracy stanowił temat mocno akcentowany podczas konferencji, lecz póki co dostępne są wyniki tylko jednego badania dotyczącego efektywności instrumentów polskiego rynku pracy, a MPiPS dopracowuje nową metodykę pomiarów efektywności.

Profesor Elżbieta Kryńska z Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych podkreśliła, że w modelu współpracy powinno się uwzględnić specjalną niszę dla podmiotów mających świadczyć usługi rynku pracy. Usługi te powinny mieć charakter kompleksowy i powinny być świadczone dla specyficznych grup bezrobotnych na rynku pracy, wymagających odrębnego, specjalistycznego traktowania. Doskonale już teraz sprawdzają się w tym organizacje pozarządowe świadczące profesjonalne usługi rynku pracy dla wąskich grup odbiorców, uzupełniając tym samym ofertę PSZ.

Obecna współpraca PSZ z prywatnymi agencjami zatrudnienia lub bezpośrednio z pracodawcami najczęściej ogranicza się do wspólnej organizacji targów pracy, giełd pracy, sporadycznie spotyka się przykłady wspólnej aktywizacji zawodowej – Ta współpraca jest bardzo fasadowa – zwracał uwagę przedstawiciel Związku Pracodawców Warszawy i Mazowsza, Wojciech Jabłoński, i podkreślił, że konieczna jest komercjalizacja usług rynku pracy, a nie likwidacja urzędów pracy: – Jestem za tym, żebyśmy te usługi komercjalizowali i żebyśmy się nie bali, że usługi te będą źle wykonane. [...] Ta komercjalizacja usług musi być i musimy ze sobą współpracować. [...] Brak zaufania bierze się z niskiego poziomu kapitału społecznego, jeżeli tego nie poprawimy, to w najbliższym czasie będziemy mieli większe problemy niż kryzys gospodarczy. – ostrzegał Jabłoński.

Lech Antkowiak, dyrektor Urzędu Pracy m. st. Warszawy przypominał, że celem wprowadzenia współpracy w zakresie usług zatrudnienia jest poprawa sposobu obsługi polskiego rynku pracy, a nie prywatyzowanie urzędów pracy, władze mają „szukać skutecznego sposobu delegowania usług na zewnątrz; nie prywatyzowania, a tworzenia takiego modelu, żeby z jednej strony był on komplementarny, a z drugiej strony, żeby dawał możliwość dobrania, w sposób czytelny, do realizacji aktywnej polityki rynku pracy takich partnerów, którzy potrafią razem z nami to robić”. Antkowiak podkreślił konieczność zaangażowania się urzędów pracy w proces modelowania partnerstw publiczno-prywatnych na rzecz aktywizacji zawodowe: – Powinniśmy najszybciej, jak to możliwe, wdrażać projekty pilotażowe, które pozwolą [...] zbudować taki model komplementarny, który pozwoli skutecznie ograniczać bezrobocie, wykorzystywać środki dedykowane przez państwo na aktywną politykę rynku pracy i, jak rozumiem, zadowolić pracodawców [...].

– Dojrzewamy pomału do modelu komplementarnego, czyli do określenia roli kontraktowania usług na rynku pracy, usług realizowanych przez podmioty pozapubliczne z misją publiczną i określonymi miernikami efektywności – tak Michał Boni podkreślił znaczenie misji publicznej pełnionej przez urzędy pracy, ze względu na którą nie może być mowy o prywatyzacji czy likwidacji publicznych służb zatrudnienia. Jest za to ewidentna konieczność zróżnicowania podmiotów realizujących tę misję: – Polskę czeka w najbliższych latach głęboka analiza różnego typu usług dobra publicznego tak, żeby lepiej, efektywniej je realizować. – podsumował minister Boni.

Model partnerstwa publiczno-prywatnego w  świadczeniu usług rynku pracy w Wielkiej Brytanii budowany był przez ostatnich kilkanaście lat, metodami prób i błędów, a okupiony został dużym nakładem kosztów. Efekty są jednak więcej niż zadowalające – Mamy obecnie dobry system urzędów pracy, choć nie perfekcyjny – powiedział Jeremy Groombridge, członek Zarządu Krajowego Urzędu Pracy Wielkiej Brytanii, który znaczną część życia zawodowego poświęcił reformie systemu brytyjskich Public Employment Services, odpowiednikowi polskich PSZ. Jak mówił Groombridge, podstawowym założeniem brytyjskiego systemu jest ciągłe dostosowywanie do potrzeb rynku pracy i poprawa jakości działania, wymuszona przez zmiany wymagań klientów urzędów pracy oraz duże zróżnicowanie w obrębie samej grupy klientów. W Wielkiej Brytanii gwałtownie rośnie udział bezrobotnych o problemach natury psychicznej, a dużym wyzwaniem podczas kryzysu stała się grupa młodych bez żadnego doświadczenia zawodowego. Dodatkowo od ponad dekady przybywa młodocianych samotnych rodziców, a duży udział w bezrobociu stanowią także osoby z różnymi rodzajami niepełnosprawności. Wszystkie grupy szczególnie narażone na długotrwałe bezrobocie podlegają jednak tylko jednemu instrumentowi – jest nim tzw. Work Programme (Program Zatrudnienia). Work Programme zastąpił stosowane wcześniej zróżnicowane świadczenia dedykowane poszczególnym grupom.

Nie byłoby jednak Programów Zatrudnienia, gdyby nie reforma sieci urzędów pracy – przeniesienie ciężaru z dystrybucji świadczeń, która i tak historycznie była realizowana przez należące do urzędów odrębne biura (Benefit Office – obecnie Centra Świadczeń), na funkcję aktywizacji zawodowej i zwiększania potencjału zatrudnienia (ang. employability) u bezrobotnych w myśl zasady „dać pracę tym, którzy mogą, wesprzeć tych, którzy nie mogą”. Tak powstała sieć Centrów Zatrudnienia (Jobcentre) oraz Centrów Zatrudnienia Plus (Jobcentre Plus), w których kluczowa jest transparentna, jasna procedura, jaką podąża bezrobotny a nacisk kładziony jest na maksymalne ułatwienie komunikacji między klientem, jego doradcą i jego pracodawcą. Służą temu nowe technologie, takie jak wirtualne centra kontaktu z bezrobotnym,cyfrowe platformy kontaktu z pracodawcami (elektroniczne aplikowanie o pracę) czy zcentralizowany system baz danych zasiłkach. O ich wdrożenie dba się również ze względu na presję, jaką wywierają pracodawcy, którym zależy na zminimalizowaniu czasu przetwarzania informacji o kandydatach do pracy. Co zatem charakteryzuje brytyjski model służb zatrudnienia?

• centralizacja systemu danych o osobach pobierających zasiłki
• sieć Centrów Zatrudnienia działająca lokalnie w oparciu o centralny system danych
• outsourcing ważniejszych usług wspomagania
• silne partnerstwo z agencjami zatrudnienia i pracodawcami na lokalnych i regionalnych rynkach pracy
• kompleksowe usługi wsparcia dla różnych grup bezrobotnych, w oparciu o uniwersalny Program Zatrudnienia
  • zindywidualizowane podejście do bezrobotnego i doradztwo (w tym coaching) w kontaktach osobistych (nie wirtualnie)
  • nowoczesne formy wsparcia dla bardzo szczególnych grup (bardzo wyraźnie zidentyfikowanych, np. samotnych rodziców)
  • system integracji kwalifikacji i zatrudnienia (prawidłowe dopasowanie pracownika do stanowiska wg kwalifikacji –  „perfect match”)
  • monitoring i szczególne wsparcie podczas pierwszych tygodni w nowej pracy
•  zróżnicowanie działań przed skierowaniem do realizacji Programu Zatrudnienia
  
  • wyodrębnienie grup: poszukujących pracy, osób o niskich dochodach i zdobywających zatrudnienie, rodziców pozostających na zasiłku i samotnie wychowujących dzieci
  • różna częstotliwość spotkań z w/w grupami, różne formy diagnozy, rozmów i coachingu
• Program Zatrudnienia
  • podejście typu „czarna skrzynka” (doradcy mogą mieć dużą swobodę działania), lecz jasne reguły kwalifikacji do programu
  • realizacja w czasie 9 lub 12 miesięcy (lecz operator towarzyszy klientowi przez 104 tygodnie)
• nowoczesne rozwiązania komunikacyjne usprawniające proces kontaktu i administrację danych o bezrobotnych
  
  • wirtualne centra kontaktu,
  • kontakt telefoniczny dla nowych bezrobotnych,
  • elektroniczne formularze zgłoszeniowe do Centrów Zatrudnienia
  • elektroniczne śledzenie wyników rekrutacji i oceny kwalifikacji

The goal is a journey, not a destination, czyli uczmy się na własnych (i cudzych) doświadczeniach

Zarówno Jeremy Groombridge, jak i dyrektor grupy Ingeus na Europę, William Smith, zgodzili się co do progowych warunków, jakie muszą zostać spełnione, by partnerstwo publiczno-prywatne w usługach rynku pracy mogło mieć miejsce. Podstawą do określenia skutecznego modelu kontraktowania usług zatrudnienia powinny być właściwie zinterpretowane wyniki programów pilotażowych – to od nich zależy, czy doświadczenie zdobyte w partnerstwie stanie się realnie wykorzystywaną wiedzą, czy będzie jedynie pretekstem do wycofania się z kontraktowania usług. Rozsądnie należy podchodzić również do systemu wynagradzania za zlecone usługi zatrudnienia – udowodniono, że stosowanie tylko jednego wskaźnika, efektywności zatrudnienia netto, powoduje przesunięcie zainteresowania urzędów i ich partnerów z grup najbardziej potrzebujących wsparcia na grupy najłatwiejsze do zaktywizowania.

Jedynie stosowanie metody „płaca zgodna z rezultatem”, uwzględniającej także monitoring poziomu utrzymania zatrudnienia (w okresie np. od 6 miesięcy do 2 lat zależnie od przynależności do grup ryzyka), wywoła właściwy efekt społeczny i ekonomiczny. W ocenie skuteczności działania kontrahentów uwzględnić należy także szczególne korzyści społeczne – w tym wzrostu potencjału do zatrudnienia, a nie tylko faktycznego uzyskania zatrudnienia przez klienta urzędu pracy. Nie wolno też popełniać błędu jednolitej zapłaty za aktywizację zawodową różnych grup bezrobotnych. Istotnym i powracającym tematem w dyskusji były również kwestie wyboru ofert według kryterium najniższej ceny – wszyscy eksperci zgodzili się co do tego, że kryterium to może doprowadzić do kontraktacji usług o bardzo niskiej jakości, a na to nie można sobie pozwolić mając do czynienia z grupami szczególnie narażonymi na wykluczenie społeczne i zawodowe.

Z punktu widzenia prywatnej agencji zatrudnienia do zaistnienia partnerstwa publiczno-prywatnego w obszarze usług rynku pracy muszą być spełnione pewne progowe warunki współpracy, jak postulował przedstawiciel firmy Ingeus: głównym kryterium wyboru kontrahentów przez PSZ powinna być jakość świadczonych usług, kontraktowane organizacje powinny mieć pewną autonomię działania i oceniane powinny być według rezultatów.

Tym samym współpraca pomiędzy Publicznymi Służbami Zatrudnienia a prywatnymi agencjami rynku pracy lub organizacjami rynku pracy jest możliwa jedynie na zasadach wzajemnego porozumienia, zaufania i partnerstwa, a nie na zasadzie konkurencji o jednego i tego samego klienta na rynku pracy. – Świadczenie usług rynku pracy powinno być wspólną odpowiedzialnością i powinno opierać się o wspólnie wypracowane procedury. Agencje pracy nie mają być rozwiązaniem zastępczym dla działania Publicznych Służb Zatrudnienia. – konkludował William Smith. Polska jest w dobrej sytuacji, gdyż może czerpać z doświadczeń kilku krajów, które wprowadziły zlecanie usług rynku pracy do modeli działania służb zatrudnienia i zwiększyły w ten sposób efektywność, a często i jakość świadczonych przez siebie usług.

Prezentacje przedstawione podczas konferencji dostępne są na stronach aktualności PKPP Lewiatan >