Organizacje pozarządowe zbadały, jak 18 ministerstw i instytucji publicznych w praktyce realizuje przepisy o dostępie do informacji publicznej, o konsultacjach oraz przeciwdziałaniu korupcji. 15 października 2015 Koalicja na rzecz Otwartego Rządu zaprezentuje raport z tego monitoringu.
Dwa lata temu Koalicja na rzecz Otwartego Rządu przygotowała i opublikowała raport otwarcia „Czekając na otwarte rządy”, w którym opisane zostało to, co nasz rząd deklaruje na temat otwartości w różnych strategiach, co można znaleźć w ustawodawstwie i jak się to ma do praktyki. Dzisiaj jesteśmy prawie w przededniu publikacji kolejnego raportu Koalicji, który zostanie zaprezentowany 15 października 2015 r., a który opisuje to, co się wydarzyło w kwestii otwartości rządów w ciągu tych dwóch lat tym razem z perspektywy poszczególnych resortów.
Grażyna Czubek, Fundacja im. Stefana Batorego: – Nasz raport otwarcia był ogólną diagnozą tego, jak wygląda sytuacja w prawie i praktyce w czterech obszarach: dostęp do informacji publicznej, otwartość danych publicznych, polityka antykorupcyjna i włączanie obywateli w procesy decyzyjne. Nie były to najlepsze oceny. Przygotowaliśmy ten raport po to, żeby pokazać, jaka jest sytuacja i próbować namawiać rząd do przystąpienia do OGP.
Przez dwa lata nic się nie zmieniło, pomimo że oczywiście czyniliśmy różne zabiegi. Resortem odpowiedzialnym za tę kwestie otwartości jest Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji, więc spotykaliśmy się z kolejnymi ministrami, i z ministrem Trzaskowskim, i z ministrem Halickim, ale te spotkania do niczego nie doprowadziły.
Grzegorz Makowski, Fundacja im. Stefana Batorego: – Rzeczywiście nie ma żadnego postępu w kwestii przystąpienia do Partnerstwa. A dziwne jest to, że właściwie przez te dwa lata nikt nie powiedział nam kategorycznie, że nie przystępujemy, albo przystępujemy. To jest jakaś dziwna gra prowadzona przez kolejnych ministrów, której ja zupełnie nie rozumiem. Pierwszy raz z czymś takim się spotykam w ogóle w relacjach administracji z sektorem pozarządowym.
A teraz będą wybory...
G.M.: – A teraz będą wybory. Może przynajmniej jakieś deklaracje w sprawie Partnerstwa padną z jednej czy z drugiej strony w reakcji na nasze ustalenia. Po to między innymi ten cały monitoring.
A wysyłaliście pytania o otwartość lub przystąpienie do OGP do komitetów wyborczych?
G.Cz.: – W sprawie OGP nie.
Ale chcemy polityków o to zapytać podczas prezentacji raportu i konferencji, 15 października. Konferencja będzie składać się z trzech sesji. Podczas pierwszej przedstawimy wyniki naszego monitoringu. Podczas drugiej – Obywatelskie Forum Legislacji, które analizuje proces stanowienia prawa, zaprezentuje obietnice komitetów wyborczych dotyczące konsultacji publicznych. I na końcu zaproszeni politycy, w imieniu swoich komitetów wyborczych, podsumują wyniki naszego monitoringu, będą mówić też o swoich deklaracjach. Wtedy także będzie można ich zapytać o to, co dla nas jest ważne.
Konkluzja raportu sprzed dwóch lat była taka, że przepisy przewidujące otwieranie się władzy są, tylko że ich się nie stosuje albo są rozproszone, albo wymagają doprecyzowania. Co się zmieniło?
G.M.: – Nadal jest bałagan, ale pojawiło się też mnóstwo różnych wynalazków. Na przykład dla mnie niespodzianką było to, że w ministerstwach jest więcej doradców etycznych niż zdiagnozowaliśmy przy okazji innego badania, rok wcześniej, na temat konfliktu interesów.
Drugim zaskoczeniem było to, że pojawiają się namiastki systemów sygnalizowania nieprawidłowości w ministerstwach. Niektóre z nich są całkiem dobre. Coś tam więc pączkuje w tych instytucjach. Natomiast to się nie układa w jakiś wzór. Są tak duże dysproporcje między ministerstwami, jakby to były kompletnie odrębne struktury. Co potwierdza od wielu lat powtarzaną frazę o „Polsce resortowej”. Każde ministerstwo to jest księstewko i jak się trafi oświecony książę w randze ministra albo dyrektora generalnego, to coś tam zrobi, a jak nie – to nic się nie zmienia.
Nasz monitoring to także wykazał: w grupie 18 instytucji są ministerstwa, w których się sporo wydarzyło we wszystkich badanych przez nas obszarach, a są ministerstwa, gdzie nie ma prawie nic.
Karol Mojkowski, Stowarzyszenie Sieć Obywatelska Watchdog Polska: – W tym badaniu nie sprawdzaliśmy, jak się zmienił stan prawny tylko jak wygląda praktyka. Także trudno byłoby się odnieść do wszystkich zmian, które zostały wprowadzone, a kilka na pewno miało miejsce. Chociażby powstanie Centralnego Repozytorium Informacji Publicznej (CRIP). Jednak, gdyby ktoś z czytelników i czytelniczek wszedł na stronę Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji (MAiC) i zaczął w tym repozytorium szukać jakichkolwiek danych, to na dobrą sprawę bardzo szybko się zorientuje, że najnormalniej w świecie tam nic nie ma.
Inna sprawa: jest platforma do zakładania Biuletynów Informacji Publicznej (BIP). Naprawdę można by zacząć wręczać nagrody tym, którym się uda przez to przebrnąć, a już na pewno nie jest tak, że administracja publiczna masowo korzysta z tych narzędzi.
Jedna rzecz to normy prawne i zmiany, które zostały wprowadzone, a druga – to praktyka.
Ciekawe natomiast było skonfrontowanie tego, co dzieje się w obszarze informacji publicznej w poszczególnych resortach z tą niesamowitą energią społeczną, z którą mamy obecnie do czynienia i która jest nie do zatrzymania. Mnóstwo ludzi interesuje się tym, czym są publiczne dane. W ciągu tych ostatnich lat bardzo intensywnie zaczął się w tej działce udzielać biznes. Takie pojęcia jak zarządzanie danymi, architektura informacji w ciągu ostatnich dwóch lat bardzo się rozwinęły. To „ciśnienie” z zewnątrz jest bardzo duże.
Administracja jakoś reaguje na to ciśnienie?
K.M.: – Raczej nie. Przede wszystkim dlatego, że te informacje już na wstępie nie są gromadzone w taki sposób, który umożliwiałby później ich udostępnienie.
To się nie zmieniło od poprzedniego raportu...
K.M.: – Nie zmieniło. Jeżeli dane są udostępniane, to w takim formacie, który uniemożliwia ich wykorzystanie czy rozpowszechnianie. Jeśli w 2015 roku ministerstwo udostępnia na swojej stronie pliki z pieczątkami w formie graficznej, która czasem nie pozwala nawet stwierdzić jaki jest tytuł tego dokumentu, to zakrawa to raczej na żart. Nie tyle z obywateli, co nawet z pracy urzędników. W końcu im też zależy na tym, żeby to wszystko czemuś służyło. Jak widać udostępnianie danych jest nadal dużym wyzwaniem dla administracji centralnej. Często nawet nie można określić, jakie informacje są w posiadaniu ministerstw.
A można powiedzieć, że któreś ministerstwo jest tutaj prymusem albo znacząco odstaje?
K.M.: – Trudno to jednoznacznie ocenić. Niektóre ministerstwa radzą sobie lepiej, publikują np. pytania, które ludzie do nich wysyłają i odpowiedzi na nie. Uważam, że jest świetne. Natomiast są i takie ministerstwa, które w odpowiedzi na nasze pytania zadały sobie naprawdę dużo trudu, aby wykazać, że robienie tego typu rzeczy nie jest wymagane prawem. My wiemy, że to nie jest wymagane prawem, ale środowisko instytucjonalne to jest nie tylko prawo, ale to jest też pewna postawa wobec jawności, to jest zwyczaj funkcjonowania, to są procedury. I to wszystko naprawdę można zmienić w sposób bezbolesny, jak pokazują przykłady niektórych ministerstw.
A które ministerstwo publikuje te zapytania i odpowiedzi?
K.M.: – Ministerstwo Gospodarki. Ministerstwo Pracy publikuje kalendarz pracy ministra. Co ciekawe, Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju Regionalnego za czasów minister Bieńkowskiej wykazywało, że nie jest konieczne publikowanie takiego kalendarza, zaangażowało się nawet w spór sądowy o to. Ta sama pani minister, po przejściu do Brukseli, to wszystko publikuje. A normy nasze i brukselskie nie różnią się w tym obszarze jakoś dramatycznie.
To pokazuje, że po prostu trzeba chcieć. To jest też dowód na to, że czasem warto pomyśleć o praktyce, o środowisku w jakim przychodzi te dane udostępniać i gromadzić, a nie tylko o tym, czy jest to wymagane prawem czy nie. Rozczarowujące jest to, że wiele odpowiedzi, jakie otrzymaliśmy dotyczyło nie tego, dlaczego teraz nie możemy tego zrobić i jakie mamy przeszkody, żeby wykonać ten krok do udostępniania, tylko były to odpowiedzi po prostu „nie”. Praktyka nadal jest największym wyzwaniem, nie norma prawna.
Ewa Stokłuska, Pracownia Badań i Innowacji Społecznych „Stocznia”: – Tak i tutaj akurat wydarzyło się też sporo w prawie. Przede wszystkim w ogóle pojawiły się konsultacje publiczne jako takie. W Regulaminie pracy Rady Ministrów wyraźnie zostały oddzielone konsultacje publiczne od procesów opiniowania z udziałem tzw. ustawowych partnerów społecznych, czyli związków zawodowych, organizacji pracodawców i innych instytucji. Teraz już nie można powiedzieć, że się przeprowadziło konsultacje, gdy np. skierowało się projekt tylko do zaopiniowania przez związki, bo jest to zupełnie osobny tryb procedowania. Konsultacje publiczne w założeniu mają być otwarte, powszechne i mają dać możliwość zabrania głosu każdemu obywatelowi.
Główna nasza obserwacja jest taka, że te zmiany doprowadziły do dosyć wyraźnego „podciągnięcia się”, mówiąc kolokwialnie, ministerstw w wypełnianiu przepisów. Jeśli weźmiemy chociażby taką prostą rzecz jak przestrzeganie terminów trwania konsultacji, to tutaj skok jest znaczny. W zeszłym roku w Stoczni robiliśmy badanie na temat konsultacji społecznych. Wtedy wyszło nam, że zaledwie połowa procesów, które były analizowane spełniało minimalny próg czasu wyznaczonego na zgłoszenie opinii. W tej chwili, spośród tych projektów ustaw, których konsultacje analizowaliśmy, ponad 90% miało zgodne z przepisami przynajmniej dwutygodniowe konsultacje.
Obowiązek sporządzania raportów, podsumowujących konsultacje też jest pewnym novum. I te raporty są. Dla analizowanych przez nas przypadków raporty pojawiły się w 70% procesów. Chociaż tam jest pewien haczyk. Żaden przepis nie mówi w jakim czasie ten raport ma powstać, ale generalnie zdecydowana większość konsultacji kończy się takimi raportami. To też jest wyraźna zmiana.
Warto zauważyć, że wkroczyliśmy na inny poziom. Nie patrzymy już tylko na to, czy coś się robi czy się czegoś nie robi, tylko na to, jakiej to jest jakości. I z tą jakością problem jeszcze jest. Jeśli np. zajrzy się do tych raportów, to niewielka ich część jest rzetelnie przygotowanymi, szczegółowymi dokumentami, z których można dowiedzieć się wszystkiego o przebiegu tego procesu. Wciąż jest bardzo dużo skrótowych i „naskórkowych” podsumowań, po których można niestety powziąć podejrzenie, że ktoś po prostu chciał odfajkować zapisy z Regulaminu pracy Rady Ministrów. W papierach wszystko się zgadza, ale jeśli chcieć w to głęboko wniknąć, to jest trochę gorzej.
Można wskazać liderów?
E.S.: – Są bardzo wyraźni liderzy, jak i takie ministerstwa, które się ociągają. Wśród liderów, właściwie od początku, odkąd zrobił się ruch wokół konsultacji, są wciąż te same ministerstwa: Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji i Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej. Ciekawym przypadkiem jest Ministerstwo Sportu, które bardzo dobrze wygląda na papierze, np. sporządziło dokument, w którym uszczegóławia kwestie konsultacji, ale ma to bardzo nieznaczne przełożenie na praktykę.
G.M.: – Co ciekawe, Ministerstwo Sportu okazało się tak dobre po tym, gdy dostali do oceny wnioski z raportu i okazało się, że po prostu sami nie byliśmy w stanie dogrzebać się potrzebnych nam informacji. Ale jak nam „wskazali palcem”, to ostatecznie skorygowaliśmy ocenę.
E.S.: – Tak, okazało się, że mają wewnętrzny dokument, który istnieje, ale nie jest publiczny.
G.M.: – Bardzo istotny ogólny wniosek, płynący z naszego raportu, wskazuje na fatalną jakość stron internetowych i umieszczanych tam plików. To utrudnia nie tylko monitoring, ale w ogóle codzienne kontakty z tymi urzędami.
E.S.: – Niestety bardzo często na nasze pytania, które są otwierające i poszukujące wyższej jakości, odpowiedź jest w duchu „nie mamy takiego obowiązku i co nam zrobicie?”. Na przykład na pytanie czy jest na stronie zakładka z informacjami o konsultacjach, która faktycznie obowiązkowa nie jest, ale jest najprostszym kanałem komunikacji z obywatelem, pojawia się odpowiedź „Ale regulamin wymaga od nas, żebyśmy publikowali w BIP-ie RCL. I tam publikujemy”. Rzeczywiście pojawienie się nowej odsłony serwisu poświęconego rządowemu procesowi legislacji jest dużą zmianą. Ten serwis jest dosyć uporządkowany i większość rzeczy można tam znaleźć, ale myślę, że przeciętny obywatel czy nawet organizacja prędzej trafi na stronę resortu niż się wgryzie w ten BIP. A na stronach resortu informacji jest mało. Raptem pięć z tych 18 instytucji ma u siebie na stronie jakąkolwiek osobną przestrzeń poświęconą wprost konsultacjom.
W maju tego roku pojawił się jednak dokument, który może wyprowadzić administrację z tego czysto formalnego podejścia do konsultacji
Pytanie tylko, co za tym pójdzie? Wiem, że od maja do września to mało czasu, ale właśnie we wrześniu robiliśmy szkolenie dotyczące konsultacji dla jednego z ministerstw i okazało się, że na 50 osób, które na co dzień tym się zajmują, tylko pięć w ogóle wiedziało, że istnieje taki dokument. On jeszcze ewidentnie się nie przebił wewnątrz samej administracji.
Teraz kolosalnej pracy będzie wymagać pokazanie urzędnikom tego dokumentu, ale też doprowadzenie do jego zagnieżdżenia w kulturze pracy tych ministerstw, pobudzenie chęci do korzystania z niego. Zakładam, że w każdym resorcie znajdzie się ktoś, kto będzie chciał zrobić coś więcej, ale prawda jest taka, że na końcu okazuje się, że po prostu nie ma na to czasu.
To jest taka rzecz, która nie wyszła z tego raportu, ale często o tym słyszymy przy okazji różnych rozmów z urzędami i nie jest to bez znaczenia. Wszyscy teoretycznie wiedzą, jak należy prowadzić konsultacje, ale realia tworzenia prawa są niestety takie, że po prostu nie ma na to czasu. Powszechnie znane dobre praktyki są odsuwane na bok, bo jest jakiś priorytet związany zwykle z czasem albo z polityczną potrzebą „przepchnięcia” jakiegoś konkretnego projektu.
Odsyłanie obywateli do BIP-ów też nierzadko jest bezcelowe, bo przeciętny obywatel może mieć trudności z odnalezieniem czegokolwiek na tych stronach. Potwierdza to Wasz raport. Korzystanie z BIP-ów przez obywatela nie jest wcale takie proste, ponieważ te strony są przeróżne.
K.M.: – Tak, to prawda. Co ministerstwo, to inny BIP. One są nieporównywalne i trudno się dopatrzeć logiki, jaka kieruje ułożeniem niektórych biuletynów. Mógłby być to nawet temat na jakąś pracę badawczą. Czasem wydaje się, że już jesteśmy o krok od czegoś, czego szukamy, a tymczasem okazuje się, że akurat na tej stronie to jest w zupełnie innym miejscu. Mimo że często są tematy wspólne w pragmatyce funkcjonowania każdego urzędu.
Jak w tej sytuacji ktoś, kto nawet pracuje w samym urzędzie czy w innej instytucji publicznej i chce skorzystać z danych instytucji rządowej, ma znaleźć informacje jakich potrzebuje? To często jest wręcz niewykonalne. Zetknęliśmy się z tym w trakcie tego badania. Przeszukując strony ministerstw i upewniając się czy, aby na pewno nie ma jeszcze czegoś, nagle odkrywaliśmy, że jeszcze „coś” bywa dużo bardziej obszerne, niż to, co znajduje się na stronie Biuletynu Informacji Publicznej ministerstwa. Tak nie powinno być, bo nie każdy zadaje swoje pytanie dwa razy.
G.Cz.: – Sprawdzaliśmy, jak realizowane są zapisy ustawy o prowadzeniu działalności lobbingowej. Poszukiwaliśmy zakładki poświęcone temu problemowi i napotykaliśmy na naprawdę przeróżne i zaskakujące zawartości. Przede wszystkim jednak nie zawsze można było w nich znaleźć wewnętrzny dokument, regulujący kwestię kontaktu z lobbystami w resorcie.
Paweł Kociszewski, ekspert Fundacji im. Stefana Batorego: – Wewnętrzne dokumenty czasami są w konkretnych zakładkach, czasami są publikowane w Dzienniku Urzędowym, a gdy są to dokumenty na poziomie zarządzenia dyrektora generalnego, to nie ma ich nigdzie. I trzeba o nie występować z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej.
G.Cz.: – Kancelaria Rady Ministrów akurat ten dokument zamieściła w swoim BIP-ie. Interesujące jest to, że nie zamieszcza ona w BIP żadnych dokumentów, które są zarządzeniami dyrektora generalnego czy też zarządzeniami szefa KPRM-u. Ale Informuje jasnym komunikatem, że o tego typu dokumenty należy składać wnioski o dostęp do informacji publicznej. Przynajmniej wiadomo.
G.M.: – A paradoksem jest, że są też takie resorty, np. Ministerstwo Środowiska czy Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju, które tego typu dokumenty publikują w Dzienniku Urzędowym. Wystarczy chcieć.
E.S.: – Nie mam przekonania, że to wszystko trzeba regulować i wymagać prawnie, chociaż taka jest chyba smutna konkluzja. Uważam raczej, że to jest kwestia praktycznej wymiany doświadczeń między resortami. Ale, jak widać, nie ma zupełnie takiego przepływu i zachęt, że też możecie to zrobić, to niczym nie grozi.
G.Cz.: – Myśleliśmy o tym, żeby ten nasz ranking pełnił właśnie taką funkcję motywującą. Będziemy mówić przede wszystkim o dobrych praktykach i może ministerstwa zaczną z tych doświadczeń korzystać.
A w kwestii przeciwdziałania korupcji ministerstwa mają się czym wymieniać?
G.Cz.: – W raporcie otwarcia pisaliśmy, że brakuje dokumentu rządowego, który regulowałby, pokazywałby w jakim kierunku powinny iść zmiany, prawne i praktyczne. W ciągu tych dwóch lat taki dokument wreszcie został przygotowany. Przypomnę tylko, że czekaliśmy na to cztery lata. Nie jest to rządowa strategia antykorupcyjna, tylko jest to Rządowy Program Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014 – 19 przyjęty jako uchwała, czyli jest to wewnętrzny dokument rządowy. Nie wiemy zatem, czy jego zapisy będą realizowane po wyborach.
W tym dokumencie zapisano propozycje realizacji wielu działań dotyczących problemów, które wskazywaliśmy w raporcie otwarcia, ale też w wielu innych projektach monitoringowych. Nie znalazło się w nim jednak jedno bardzo zasadnicze rozwiązanie, które jest ważne i z perspektywy OGP, ale i dla nas. Mam tutaj na myśli rozwiązania prawne, których celem jest ochrona tak zwanych sygnalistów, czyli osób informujących w dobrej wierze o nieprawidłowościach w instytucjach. Obecny stan prawny daje im szczątkową ochronę. Nie zgadzamy się tu z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej, które odpowiada za ten obszar, a które twierdzi, że aktualne rozwiązania są wystarczające. Konieczna jest zmiana prawa. W planach przygotowawczych Programu Rządowego, który został przyjęty w 2014 r. takie zapisy były, ale zostały wyłączone czy też wyrzucony na ostatnim etapie jego przyjmowania.
Wiadomo dlaczego?
G.M.: – Oficjalnie nigdy się tego nie dowiedzieliśmy. A nieoficjalna wersja jest taka, że nikt nie poczuwa się do tego tematu, oprócz chyba tylko CBA, które to rozumie i chciałoby się tym zająć, ale samo właściwie niewiele może. Natomiast pozostałe resorty wydają się nie wiedzieć co to jest. Najgorzej bruździ Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, które zostało wydelegowane na etapie prac nad Programem do zajmowania się tym tematem. Ale w którymś momencie stwierdziło, że nie chce i zrobiło wszystko, żeby te zapisy z projektu programu wyleciały w ogóle. Jak powiedziałem, to jest nieoficjalna wersja, ale moim zdaniem wysoce prawdopodobna.
Natomiast ciekawe jest to, że ten temat wraca tylnymi drzwiami, bo poszczególne ministerstwa tworzą różne rozwiązania, które lepiej lub gorzej chronią sygnalistów. Tworzą procedury zgłaszania nieprawidłowości. Pocieszam się, że jeżeli to będzie dalej postępowało, to takie rozwiązania będą się pojawiały niejako oddolnie, bez odpowiednich podstaw prawnych. Tym bardziej, że w międzyczasie okazało się, że za chwilę takie regulacje staną wymogiem unijnym w przypadku wydawania pieniędzy z UE, a to dotyczy wielu resortów i instytucji publicznych. I koniec końców ustawę o sygnalistach też będziemy musieli przyjąć.
Które ministerstwa już wprowadzają te rozwiązania?
G.Cz.: – Z 18 ministerstw dziewięć wprowadziło takie procedury, przy czym trzeba je gradować. Pierwsze było Ministerstwo Sprawiedliwości, które wprowadziło bardzo ogólną procedurę. Jest to opis formalno-prawny, w jaki sposób powinno się zachować w sytuacji korupcyjnej, czyli jak zadziałać zgodnie z prawem. Jest to bardzo ważne, ale oprócz tego jest jeszcze taki drugi, ogromnie ważny obszar, czyli w jaki sposób pracodawca zapewnia ochronę sygnaliście, możliwość bezpiecznego zgłaszania i czy buduje właściwy klimat
Zaczątek takiego myślenia widać w procedurach Ministerstwa Spraw Zagranicznych i Ministerstwa Spraw Wewnętrznych. To pierwsze przejawy takiego myślenia, i mimo pewnych zastrzeżeń należy mieć nadzieję, że będą wprowadzane kolejne i lepsze rozwiązania.
P.K.: – Jeśli mówimy o działaniach, które nie są wymuszone przepisami prawa, to warto też zwrócić uwagę na kontrolę zarządczą jako pewien instrument który może działać antykorupcyjnie. Natomiast jest tu zasadniczy problem: jest to działanie zupełnie spychane na margines. Chodzi o to, żeby jak najmniej napisać, jak najmniej ujawnić i najlepiej jakby to było jak najmniej widoczne, jak najmniej słyszalne.
Zamieść pod dywan.
P.K.: – Tak. Jeżeli napiszemy więcej, to kto wie, czy się nie przyczepią albo coś wyjdzie na światło dzienne. Kontrola zarządcza jest takim instrumentem, który po pierwsze jest powtarzalny. Gdy raz się ją zrobi, to się będzie ją cyklicznie realizowało w ten sam sposób. Po drugie, co w ogóle nie jest uświadomione, to, że generalnie resorty już to mają. Oni już mają gotowce, tylko nie potrafią ich posegregować.
Z naszej perspektywy, jako twórców tego raportu kłopotliwe jest także to, że informacje na temat kontroli zarządczej, które otrzymuje statystyczny użytkownik strony internetowej są bardzo znikome i właściwie do niczego się nie odnoszą, niczego nie dotyczą. Są to bardzo lakoniczne oświadczenia o stanie kontroli zarządczej. Nie wiemy według jakiego standardu pisane, sprzedające tak mało informacji jak tylko można i zupełnie w swojej formie nie kompatybilne ze standardami kontroli zarządczej, przyjętymi z całą metodologią w administracji publicznej.
A w czym mogłaby pomóc kontrola zarządcza, jeśli chodzi o przeciwdziałanie korupcji?
G.Cz.: – Mogłaby tworzyć ramy dla wprowadzania programów prewencji korupcji. Do tej pory nie powstały żadne modelowe wymagania dotyczące takich programów, które byłyby zalecane do wprowadzania w instytucjach publicznych. Instytucje publiczne, które chcą tego typu programy wprowadzać, muszą sobie radzić same. Jeśli instytucja wprowadziła system zarządzania jakością ISO, to może wprowadzić tak zwaną nakładkę na ISO, czyli System Przeciwdziałania Zagrożeniom Korupcyjnym (SPZK), który pozwala zidentyfikować zagrożenia korupcyjne w instytucji, monitorować je i im przeciwdziałać j. Systemy te są certyfikowane. Aby uzyskać certyfikat przeprowadza się audyty, które wymagają sprawdzenia, ryzyka są nadzorowane i czy prowadzone są działania naprawcze.
Do 2014 r. tylko cztery ministerstwa wprowadziły taki system, a w zasadzie można powiedzieć, że trzy i pół, bo Ministerstwo Sprawiedliwości częściowo tylko w wybranych departamentach. Przy czym ostatnio dowiedzieliśmy się, że będzie odchodziło od tego i przygotowywało jakiś własny wewnętrzny program antykorupcyjny.
P.K.: – Ale nawet jeżeli nie ma SPZK, to i tak nic nie stoi na przeszkodzie, aby jednak publikować rejestr ryzyk jako kluczowy dokument dla całego procesu kontroli zarządczej. Na tej podstawie moglibyśmy oszacować, jak w ogóle dany resort postrzega problem korupcji, jak to wartościuje i jakie temu przypisuje mierniki. Takich informacji nie ma.
W zapobieganiu korupcji najważniejsza jest jawność, a instytucje publiczne, które wprowadzają różnego typu systemy nie informują o nich. Ministerstwo Skarbu Państwa, które w naszym rankingu wyszło dosyć dobrze, wprowadziło w 2013 roku stosowne wytyczne, ale one są tajne. Nie można ich znaleźć ani w e-dzienniku, ani w BIP-ie, ani na stronach internetowych. Można je uzyskać dopiero na wniosek o dostęp do informacji publicznej.
G.Cz.: – Problemów jest więcej. Chociażby kwestia ujawniania i unikania konfliktu interesów. W raporcie, który Fundacja Batorego opublikowała w zeszłym roku pokazano, że podstawowy problem zaczyna się na poziomie ustawodawstwa ogólnego. Nie ma aktu prawnego, w którym uregulowałoby problem całościowo. Sposób w jaki chociażby tworzy się definicję konfliktu interesów jest też specyficzny. Nie wprowadza się ogólnej definicji, tylko prezentowane są określone przejawy konfliktu interesów i wprowadzany jest zakaz dotyczący konkretnej praktyki, sytuacji. To wpływa na sposób myślenia urzędników w resortach o tym problemie.
Lista problemów wymagających rozwiązania jest długa. Zostały .one zapisane w Rządowym Programie Przeciwdziałania Korupcji. Z tym, że Program został przyjęty 1 kwietnia 2014 roku, minęło już 17 miesięcy i nie widzimy jakiś znaczących zmian, które powinny nastąpić w związku z wdrażaniem tego Programu. Nie byliśmy w stanie nawet ustalić, kto jest pełnomocnikiem do spraw wdrażania Programu w poszczególnych resortach. Jedynie Ministerstwo Obrony Narodowej poinformowało o tym na swojej stronie. W innych ministerstwach w 2015 roku zaczęły pojawiać się informacje, że uczestniczą w tym programie, że będą coś realizować, ale na poziomie dużej ogólności.
Czy można więc wskazać jakiś liderów?
G.Cz.: – To zależy w czym. Ocena jednak zależy od tego o jakim obszarze przeciwdziałania korupcji mówimy. Jest ogromne zróżnicowanie wśród ministerstw. Ministerstwo Obrony Narodowej, które w naszym rankingu uplasowało się wysoko wprowadza różne rozwiązania, dotyczące konfliktu interesów, powołało specjalną komórkę, zajmującą się zapobieganiem korupcji, podobnie MSP.
P.K.: – Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, które BIP ma fatalny, już zakładkę dotyczącą działań lobbingowych ma w miarę spójną. Chociaż nie ma tam przejrzystego opisu, ale są wszystkie wymagane dokumenty.
G.Cz.: – Z kolei w MON-ie, w zakładce dotyczącej działalności lobbingowej mamy opis, w jaki sposób uregulowane są kontakty z lobbystami. I to jest dobra praktyka, którą warto rozpropagować. Bardzo trudne jest przeszukiwanie aktów prawnych, które bardzo często pisane są zbiurokratyzowanym językiem. Chciałabym móc przeczytać omówienie rozporządzenia, napisane dobrą polszczyzną i w jasny sposób wyjaśniające procedurę.
Jakie rekomendacje płyną z raportu? Czy można powiedzieć o jakiś ogólnych czy raczej w poszczególnych tematach?
G.M.: – Generalna rekomendacja jest taka, że trzeba przypomnieć o różnych strategiach, które zostały przyjęte, a – jak widać z naszych obserwacji – nie są realizowane. Strategia Sprawne Państwo – nie wiadomo co się z nią dzieje. Z programem antykorupcyjnym wiadomo, że się wlecze. W ministerstwach powoli coś się zaczyna ruszać, nierzadko jest to także efekt właśnie różnych monitoringów. Tylko że to nie jest robione w sposób systematyczny.
Główna rekomendacja moim zdaniem jest taka, żeby w końcu skoordynować te programy. I warto to zrobić szybko. I podnieść na właściwe miejsce w politycznej agendzie. Należy więc odpowiednio umocować te strategie, zapewnić im finansowanie i w końcu zacząć je konsekwentnie realizować, a nie tylko budować.
A z bardziej szczegółowych rekomendacji?
E.S.: – Potrzebny jest jakiś bardziej scentralizowany wysiłek, zmierzający do tego, żeby wdrażać istniejące już przepisy. I aby było to w miarę spójne. Aby ministerstwa uczyły się od siebie nawzajem. We wrześniu w KPRM powstał wydział, który m.in. ma się zajmować konsultacjami publicznymi. Nie ukrywam, mam bardzo duże nadzieje i oczekiwania z tym związane, bo jednym z ich zadań mają być właśnie działania edukacyjne, a trochę też audytowe, wewnątrz administracji centralnej.
Dostęp do informacji publicznej?
K.M.: – Rekomendacją byłoby, aby kwestia informacji, danych, zarządzania nimi, architektury nie stanowiła piątego koła u wozu. A że tak jest, mówi o tym raport OECD. W tym szybko zmieniającym się świecie, może to zabrzmi jak banał, to że państwo gromadzi bardzo wiele danych bezpośrednio przekłada się na różne, również ekonomiczne wskaźniki.
To, że administracja sobie z tym nie radzi dobitnie pokazują nam najnowsze międzynarodowe badania. Na 27 krajów poddanych badaniu OECD dotyczącym otwartości danych, jesteśmy na 25. miejscu. To nie powinno być powodem do obrażania się, że metodologia jest zła. Taki był główny zarzut wiceministra administracji i cyfryzacji podczas prezentacji tych wyników w Warszawie. To jest raczej powód do tego, aby coś z tym fantem zrobić. Żeby to był jeden raport, można by rzec „pół biedy”. Gdyby to był nawet raport Fundacji Batorego, można by na to machnąć ręką. Ale również raport Światowego Forum Ekonomicznego, The Global Competitiveness Report, opublikowany w tym roku, w którym jednym ze wskaźników jest jawność, przejrzystość, transparentność i jest robiony z perspektywy biznesu – również na to zwraca uwagę. Miejsce Polski jest w drugiej setce.
Ciśnienie społeczne, pozarządowe, biznesowe jest bardzo duże, żeby coś z tym zrobić. To też pokazuje, że należałoby tej problematyce nadać większą rangę polityczną. Najwyższa pora coś z tym zrobić w praktyce. Nie zmieniać przepisy prawa, tylko w praktyce zacząć je stosować.
W korupcji też?
G.Cz.: – Bardzo ważne jest też wprowadzanie programów prewencji i tutaj konieczne jest wsparcie rządu. Przygotowanie modelowego rozwiązania dla instytucji publicznych. Wprowadzanie procedur informowania o zjawiskach korupcyjnych. Przygotowanie dobrej ochrony prawnej dla osób, które są sygnalistami. Nowelizacja ustawy lobbingowej, a na obecnym etapie bardziej sumienne realizowanie jej zapisów. Ujednolicenie, a przede wszystkim praktyczne wdrożenie przepisów o kontroli zarządczej. Ona powinna odgrywać ważniejszą funkcję w działaniach ministerstw.
