Publicystyka - ngo.pl

Magdalena Arczewska: – Od dłuższego czasu byłam przekonana, że takie badania są bardzo potrzebne, bo tematem współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi zajmuję się w sumie już kilkanaście lat. I wydawało mi się, że we wszystkich ministerstwach będzie tak samo. Patrzyłam na te relacje przez pryzmat różnych doświadczeń współpracy i badań podejmowanych z Ministerstwem Pracy i Polityki Społecznej (MPiPS). A tu się okazało, że każde ministerstwo jest inne. A respondenci zwracają uwagę na całkowicie inne wyzwania, problemy i bariery.

No, to zacznijmy od Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego (MKiDN), które ma w budżecie 70–80 mln zł na zadania realizowane przez organizacje pozarządowe. To sporo pieniędzy...

M.A.: – Rzeczywiście jest tam dużo środków. To jest dosyć ciekawe, ponieważ mam wrażenie, że w całym dyskursie o kondycji i wspieraniu sektora, cały czas mówi się o MPIPS, o Funduszu Inicjatyw Obywatelskich (FIO) itd. To jest główny motyw, który się pojawia. O innych resortach się nie mówi, a tam też są ogromne pieniądze. A Ministerstwo Kultury rocznie przeznacza na zadania dla organizacji praktycznie tyle, co FIO. I wspiera bardzo różne inicjatywy, bo programów ministra jest dużo i są różnorodne. Jeśli chodzi więc o współpracę finansową, to organizacje bardzo sobie to cenią. Zdają sobie sprawę, że nie bardzo mają dokąd pójść ze swoimi działaniami. Tym bardziej, że czasami trudno znaleźć sponsora na niszowe, kulturalne działania.

M.A.: – To prawda, ale to nie jest wyjątkowe. Chociaż mnie też to zdziwiło, że mają odrębne przepisy, wynikające z rozporządzeń ministra. Podobnie jest w Ministerstwie Sportu i Turystyki. Tam są właściwie dwa niezależne obszary: turystyka i sport. Turystyka działa wyłącznie na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego, a sport na podstawie stosownych rozporządzeń ministra. W tym kontekście oczywiście nasuwa się pytanie, po co nam ustawa o działalności pożytku publicznego. Nie mówię, że ona jest konstytucją sektora, ale jednak jednym z głównych jej celów było, aby uporządkować relacje finansowe z administracją publiczną, w tym organizacje konkursów. A tu mamy takie coś, i to na jaką skalę.

M.A.: – Niestety. Miażdżące dla Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego są wyniki badania profesor Barbary Fatygi, na które ja też się powołuję. Jest kilka kwestii dotyczących braku przejrzystości w konkursach. Organizacje narzekają, że nie mogą z oceny końcowej wywnioskować, jakie były zarzuty do projektu. Ocena jest wyłącznie punktowa. Wiadomo oczywiście, że nie da się zadowolić wszystkich.

Organizacje mają zastrzeżenia też do konkursów ogłaszanych w ramach Programu Aktywizacji Społecznej Osób Starszych (ASOS), FIO, czy sporadycznie do konkursów w Programie Obywatele i Demokracja, ale tu przynajmniej eksperci podają uzasadnienie merytoryczne. Natomiast w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego masz tylko punkty. I jak dostajesz na trzydzieści możliwych punktów merytorycznych tylko dziesięć, to nie wiesz, za co te dwadzieścia straciłeś.

Ale główny zarzut, jaki tam się pojawił to brak przejrzystości procedury odwoławczej. Bardzo dużo wniosków odpada. Jest przewidziana procedura odwoławcza. Zgodnie z rozporządzeniami, minister już sam podejmuje decyzję, czyje odwołanie uzna i komu przyzna środki. Organizacje postrzegają to jako wolną amerykankę. W FIO też podnoszono ten problem, ale tam jest przynajmniej ograniczenie, że 10% funduszy pozostaje do dyspozycji ministra. A tutaj może być wszystko.

Gdy analizowałam wyniki konkursów, to się okazało, że są organizacje, które były na przykład na 150. miejscu w rankingu, odwołały się i nie dostały dofinansowania. A ktoś inny był na 200. pozycji i dostał. No, to jak to działa?

M.A.: – Tak. Rozmawiałam z osobami, które są w tej Radzie i tylko jedna wypowiadała się krytycznie. Mówiła, że według niej to jest kwiatek do kożucha. Ale mam takie przeświadczenie, że inne osoby wiedzą, do czego w tej Radzie są. Nie mają co prawda poczucia, że Minister zrobi wszystko, co chcą, ale dali mi konkretne przykłady tego, co udało im się w ciągu dwóch lat załatwić. Widać także, że minister, czy urząd jako taki, nie jest głuchy na pewne postulaty. Oczywiście są takie, które nie przechodzą, jak np. właśnie procedura odwoławcza. Natomiast jeżeli chodzi współpracę pozafinansową, to wygląda to dobrze. Ministerstwo ma np. regulamin patronatów, co uważam, jest potrzebne. Dokładnie wiadomo, w jakim terminie trzeba się zgłosić, co trzeba przesłać i jakim typom wydarzeń przyznają patronat.

M.A.: – Rzeczywiście, pojawiało się to jako zarzut. Moim zdaniem – zasadny. Ten sam problem dotyczy także np. Ministerstwa Sportu i Turystyki. W tej radzie reprezentowane są organizacje, które trzecim sektorem są tylko z nazwy, typu Stowarzyszenie Autorów ZAIKS. Na to także zwracały uwagę osoby, które biorą udział w pracach Rady, że wyraźnie widać, jak każdy ciągnie w swoją stronę, zabiega o swoje interesy. Szczególnie, jeżeli chodzi o duże organizacje: one są tam w zupełnie innym celu, mają inne problemy. Widać tu dywersyfikację sektora: na te malutkie organizacje, które chciałby coś robić i te duże, które są z innej półki. Jedną rzecz, jeśli chodzi o powoływanie tej Rady należy jednak ocenić pozytywnie – jej rotacyjność. Zmienia się tylko część Rady. To zapewnia trwałość myślenia tego ciała.

M.A.: – Na niejednorodność ministerialnych programów. Rada zajmuje się tym od dwóch lat. Chodzi o to, że każdy z programów prowadzonych w MKiDN ma różne regulaminy. W jednym na przykład możesz mieć wkład osobowy, a w innym – nie. Podkreślano także, że dużo lepiej współpracuje się z resortem jako takim, niż z instytucjami podległymi, np. Narodowym Centrum Kultury czy z Narodowym Instytutem Muzealnictwa i Ochrony Zbiorów, które też realizują część tych programów. One mają już zupełnie inne zasady. Moi rozmówcy mówili, że w Ministerstwie Kultury świadomość i zrozumienie potrzeby współpracy są na znacznie wyższym poziomie.

M.A.: – W Ministerstwie Kultury pojawiały się wnioski tego dotyczące, ale nie były one tak istotne. Jeśli chodzi o problemy w zakresie konsultacji, to najczęściej o tym wspominały organizacje współpracujące z Ministerstwem Sprawiedliwości. Być może wynika to z rangi dokumentów i polityk publicznych, które są konsultowane.

Wskazywano na problemy, które od zawsze się opisuje. Czyli, że konsultacje nie są traktowane jako proces, że administracja nie konsultuje, żeby konsultować, tylko żeby odhaczyć, że skonsultowała. To można dobrze wytłumaczyć specyfiką działania organizacji w tym obszarze. Są to głównie organizacje, zrzeszające prawników albo działające w różnych obszarach prawa: prawa człowieka, organizacje równościowe, antydyskryminacyjne itd. Tam pracują i działają prawnicy, którzy mają też wyższą świadomość, jak to powinno wyglądać, a kaliber zmian prawnych odbija się rykoszetem na organizacjach.

M.A.: – Wydaje się, że rozumieją, ale gdy rozmawiałam z przedstawicielami Ministerstwa Sprawiedliwości i z organizacjami, to miałam wrażenie jakbym rozmawiała z dwoma różnymi światami. Wizja, która rysowała się na podstawie wypowiedzi urzędników była taka, że oni doskonale wiedzą, po co są organizacje, doceniają ich trud i wkład, oczekują ich wsparcia merytorycznego, eksperckiego, że jest im to potrzebne.

Potem rozmawiam z organizacjami i słyszę, że jedna organizacja na przykład nigdy nie otrzymała odpowiedzi zwrotnej od ministerstwa, ponieważ widocznie ministerstwo uważa ten obszar prawa za całkowicie nieważny. Że na ważne konferencje, organizowane przez trzeci sektor, na które zapraszani są przedstawiciele resortu, wysyłają urzędnika, który się tym tematem nie zajmuje. To jest odbierane przez organizacje wręcz jako policzek. Zwracano także uwagę na takie zjawisko, przykre w sumie dla całości tego pejzażu współpracy, że w tym ministerstwie mamy często taki taniec rytualny: zmienia się minister, ubiera się w nowe piórka i zaprasza organizacje na spotkanie, robi sobie zdjęcia, po czym na następne parę lat zapada cisza.

Współpraca jest upolityczniona. Podstawową barierą jest to, że nie wiadomo, czego się można spodziewać. Zmienia się minister i to, co było wypracowane przez cztery lata, trafia do szuflady i już nikogo nie interesuje. Oczywiście takie ryzyko istnieje we współpracy z wieloma innymi resortami, ale tutaj było szczególnie podkreślane.

M.A.: – Tak. Co ciekawe, w Ministerstwie Sprawiedliwości jest dużo różnych ciał opiniodawczo-doradczych, w których zasiadają przedstawiciele organizacji, ale po rozmowach nie mam poczucia, aby mogły się one pochwalić jakimiś konkretnymi osiągnięciami, jak to było np. w Ministerstwie Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Organizacje jakoś specjalnie nie zwracały na to uwagi.

M.A.: – Nie, są całkowicie niezależne. W moim raporcie z tego badania zarekomendowałam właśnie stworzenie czegoś w rodzaju konwentu, czy chociażby spotkania raz na rok. Owszem, one zajmują się różnymi dziedzinami, ale mimo wszystko dobrze by było, żeby chociaż jakikolwiek przepływ informacji między nimi był.

M.A.: – To prawda, ten Fundusz działa na podstawie odrębnych przepisów, wnioski oceniane są przez pracowników ministerstwa. Fundusz składa się z dwóch części, które były bardzo różnie oceniane przez organizacje. Więcej pozytywnych opinii było o funduszu pomocy postpenitencjarnej, niestety mniej korzystnie wypada fundusz pomocy pokrzywdzonym. Oceniany jest jako mniej przejrzysty.

Natomiast urzędnicy zwrócili mi uwagę na inną ciekawą sprawę. W Ministerstwie Sprawiedliwości realizowanych jest kilka predefiniowanych projektów finansowanych z pieniędzy norweskich. Norwegowie wymagają, aby w komisji oceniającej wnioski byli przedstawiciele organizacji pozarządowych. Ministerstwo zrobiło więc nabór i nikt się nie zgłosił. Nikt nie był chętny.

M.A.: – Nie wiadomo, być może organizacje nie chciały sobie zamykać drogi do tych środków, bo gdyby ich przedstawiciel zasiadał w tej komisji, to one nie mogłyby składać wniosków. Ale takie samo zabezpieczenie jest np. w Funduszu Inicjatyw Obywatelskich, czy w programie Aktywizacji Społecznej Osób Starszych w MPiPS, i to działa. Prawda jednak też jest taka, że ta współpraca finansowa jest dość wąska, to nie są duże pieniądze, więc też organizacje nie kruszą o to kopii.

M.A.: – Zdecydowanie. Dla organizacji współpracujących z tym resortem współpraca oznacza po prostu pieniądze. Było to tak uderzające, że aż niesamowite. Przedstawiciele organizacji mówili wprost: siedzę cały dzień i tylko szukam konkursów, żeby coś złożyć. Po prostu grantoza. I to skrajna. Liczy się tylko to, że Ministerstwo Sportu ma pieniądze.

M.A.: – 440 milionów rocznie. Są to pieniądze przeznaczone także na olimpiady specjalne, na związki sportowe itd. Małe organizacje dostają tylko część tej kwoty.

W Ministerstwie Sportu problemem jest również brak przepływu informacji pomiędzy departamentami. Usłyszałam, że oni sobie koleżeńsko doradzają. Ale przy takich pieniądzach potrzebne jest bardziej systemowe rozwiązanie, takie jak np. stosuje Warszawa od 2012 roku. Jeżeli bierzesz pieniądze w wydziale w jednej dzielnicy, to w innych wiedzą, że się nie rozliczyłeś. To jest podstawowa zasada przejrzystości. Nie chodzi o to, żeby kontrolować organizacje, ale też, aby ona mogła się uwiarygodnić. Jeżeli się rozlicza, to idzie z otwartą przyłbicą i mówi: proszę, zrobiliśmy ileś projektów w różnych dzielnicach, również na poziomie miasta, wszystkie mamy rozliczone, jesteśmy wiarygodni. Tam tego nie ma. Skala finansowania w Ministerstwie Sportu w połączeniu z brakiem przepływu informacji – to jest przerażające.

M.A.: – Na konsultacje narzekano bardzo. Zarzuty były typowe, że przysyłają dokumenty trzy dni przed końcem konsultacji i proszą o opinię. Obszar doradztwa organizacji pozarządowych nie jest jakoś rozwinięty w tym ministerstwie, jeśli chodzi o sport. Turystyka prezentuje już inny obraz. Tutaj zlecanie zadań odbywa się na podstawie ustawy o działalności pożytku publicznego. Organizacje współpracujące z resortem sportu w tej dziedzinie bardzo pozytywnie się wypowiadały. Mówiły np., że urzędnicy z dużą otwartością do nich podchodzą, pomagają w wypełnieniu dokumentów, są dostępni przez telefon. A też ze strony urzędników – pani, która zajmuje się współpracą z organizacjami w tym zespole traktuje swoje zadanie z misją.

M.A.: – Tam jest bardzo wiele takich zespołów, ale tylko w jednym z nich organizacje są jakoś mocniej reprezentowane. Natomiast w regulaminie każdego z tych ciał jest klauzula, że przewodniczący tego zespołu czy rady, jeżeli jest taka konieczność, może zaprosić ekspertów, w tym również organizacji społecznych, stowarzyszeń i fundacji.

Ministerstwo Gospodarki to jest w ogóle ciekawy przykład, ponieważ ten resort, dla odmiany, nie ma żadnych pieniędzy na zadania realizowane przez organizacje. Ma to swoje zalety, jak i wady. Zaletą jest to, że tutaj nikt nie musi zabiegać o swoje „interesy”. Ale wada tego jest taka, że pracownicy tego resortu, nie mając na co dzień do czynienia z organizacjami, w sumie mało o nich wiedzą.

Podam na przykładzie. Rozmawiamy o konsultacjach publicznych. I w pewnym momencie pytam o przykłady partnerów społecznych. No i słyszę: NSZZ Solidarność i Konfederacja Lewiatan. A oni dokładnie byli naprowadzeni na wątek i wiedzieli, o czym rozmawiamy. Podobnych historii miałam jeszcze kilka. Nie mają tej wiedzy. Ale można na to popatrzeć też z drugiej strony: jeżeli będą się przymierzać do stworzenia programu współpracy z organizacjami pozarządowymi, to przynajmniej wychodzą z pustą kartą, można ich nauczyć. A do tworzenia tego programu i w ogóle do współpracy z organizacjami są bardzo chętni i pozytywnie nastawieni, m.in. po doświadczeniach z Pracownią Badań i Innowacji Społecznych Stocznia. Wspólnie pracowali nad wytycznymi do konsultacji publicznych. Podchodzą do tej pracy z takim nastawieniem, że – myślę – będzie z tego coś pozytywnego.

Natomiast jest jedna rzecz, która może dziwić. W pracach Ministerstwa Gospodarki nad programem współpracy z organizacjami pozarządowymi w ogóle nie pojawia się wątek ekonomii społecznej i przedsiębiorczości społecznej. A to właśnie MG powinno te zagadnienia uregulować. Obecnie merytorycznie zajmuje się tym Departament Pożytku Publicznego w MPiPS. Powstaje resortowy program ekonomii społecznej. Będzie to kolejny program finansowy dedykowany podmiotom działającym w tej sferze. A Ministerstwo Gospodarki w ogóle nie bierze tego pod uwagę. Nie ma też współpracy w tej dziedzinie. To jest niepokojące.

---

Badanie zostało przeprowadzone w ramach projektu "Programy dla zmiany – partycypacyjne tworzenie programów współpracy z organizacjami pozarządowymi na szczeblu centralnym" (POKL.05.04.02-00-I27/15), ktorego liderem jest Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych. Biorą w nim udział przedstawiciele cztrech ministerstw: Ministerstwo Sprawiedliwości, Ministerstwo Gospodarki, Ministerstwo Kultury i Dziedzictwa Narodowego, Ministerstwo Sportu i Turystyki oraz wybrani przedstawiciele organizacji pozarządowych z całej Polski. Rezultatem ma być powstanie założeń do czterech ministerialnych programów współpracy. Więcej o projekcie: http://ofop.eu/rzecznictwo-i-monitoring/programy-dla-zmiany

Magdalena Arczewska jest socjologiem i prawnikiem, pracuje jako adiunkt w Instytucie Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego. Jest trenerką, badaczką i ewaluatorką z kilkunastoletnim doświadczeniem w pracy w Polsce i za granicą. Specjalizuje się w badaniach dotyczących polityki społecznej oraz współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi na szczeblu rządowym i samorządowym. Pełni funkcję wiceprezeski Zarządu Stowarzyszenia Sędziów Rodzinnych w Polsce.

Dla organizacji współpracujących z resortem sportu i turystyki współpraca oznacza po prostu pieniądze. Ministerstwo Gospodarki dla odmiany, nie ma żadnych pieniędzy dla organizacji.