Publicystyka - ngo.pl

Instytut Spraw Publicznych opublikował w 2012 roku raport „Mechanizmy przeciwdziałania korupcji w Polsce”, w którym przeanalizowano kilkanaście obszarów życia publicznego w Polsce. Jednym z narzędzi w walce z korupcją jest whistleblowing, czyli ujawnianie przez pracowników lub świadków nieprawidłowości w organizacjach, firmach czy instytucjach. W krajach anglosaskich to temat już oswojony i podparty regulacjami prawnymi, na Starym Kontynencie dopiero się jednak zakorzenia. W kwietniu 2012 roku Transparency International rozpoczęło międzynarodowe konsultacje dotyczące poszukiwania najlepszego rozwiązania prawnego dla whistleblowingu. Na początku września organizacja ta wzięła udział w konferencji na ten temat w Polsce. O rozwiązaniach możliwych do wprowadzenia w naszym kraju podczas spotkania dyskutowali też przedstawiciele Fundacji Stefana Batorego, Fundacji Friedricha Eberta, Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych UW.

W Polsce whistleblowing nie jest tematem obcym. Instytut Spraw Publicznych próbuje zwrócić na niego uwagę od kilkunastu lat. Czy tym razem ze wsparciem globalnego gracza da się w tej kwestii osiągnąć więcej? – Whistleblowing to ochrona dobra publicznego. Instytucje powinny motywować ludzi do działania na jego rzecz. Pojawiły się wymogi międzynarodowe, których Polska nie wprowadza jednak w życie – podkreślał podczas seminarium Grzegorz Makowski z Instytutu Spraw Publicznych.

– Whistleblowing to forma obywatelskiego działania. W przeciwieństwie jednak do innych form ma małe uznanie społeczne. Kojarzony jest z donosicielstwem. Sygnaliści muszą liczyć sie z krytyką. Zastanowić się więc należy, jak można wspierać tę formę obywatelskiej działalności – wyjaśniała Julia Walter z Fundacji Friedricha Eberta.

Transparency International opublikowało w tym roku raport o korupcji w Europie. To ciągle jedna z poważnych słabości krajów Starego Kontynentu. To whistleblowing ma pomóc z walce z nią. – To ważne narzędzie zarządzania ryzykiem w firmach i organizacjach publicznych. Tak najczęściej odkrywa się korupcję. Trzeba pamiętać, że działanie sygnalisty wiąże się z zagrożeniem nie tylko utraty pracy, ale i życia. Ważna jest nie tylko ochrona, ale monitorowanie tego, co dzieje sie w następstwie odkrycia nieprawidłowości – przekonywała Anja Osterhaus z Transparency International.

Dwa międzynarodowe akty regulują sprawę traktowania sygnalistów. Jeden to Konwencja Narodów Zjednoczonych Przeciwko Korupcji, której artykuł 33. zobowiązuje sygnatariuszy do wcielania w życie narzędzi prawnych chroniących whistleblowerów. Drugi to Konwencja Rady Europy o Korupcji.

Transparency International zbadało trzy lata temu 10 krajów europejskich – Bułgarię, Czechy, Estonię, Węgry, Włochy, Irlandię, Litwę, Łotwę, Rumunię i Słowację. W tych krajach brakowało narzędzi chroniących whistleblowerów. – W tych krajach sygnaliści mają złe konotacje, kojarzą się z kapusiami, zdrajcami. To związane jest z minioną epoką, kiedy donosiciele byli postaciami negatywnymi – zaznaczyła Anja Osterhaus.

Zdaniem przedstawicielki Transparency International w Europie ochrona sygnalistów jest niewystarczająca. Wspomniane konwencje – ONZ-u i Rady Europy – są bardzo słabe. Zapewniają minimalną ochronę. – Potrzebujemy rozwiązań na poziomie lokalnym – przekonywała Anja Osterhaus.

By ten "lokalny" cel osiągnąć, Transparency International pracuje nad listą wytycznych i zaleceń, które podniosłyby poprzeczkę w kwestii ochrony whistleblowerów. Lista ma być gotowa pod koniec 2012 roku. Akty prawne – według ekspertów TI – powinny odzwierciedlać warunki lokalne, bo nie ma jednolitego i skutecznego prawa dla wszystkich. Powinny mieć również możliwie najszerszy zakres zastosowania (nie tylko przypadki korupcji), dotyczyć sektora publicznego i prywatnego. Whistleblowerzy powinni rozpoczynać działanie od ciał wewnętrznych organizacji, w przypadku, jeśli nie jest to możliwe, odwoływać się do służb i instytucji zewnętrznych. Bardzo ważna jest również ochrona przed zwolnieniem i próbami rewanżu, ochrona tożsamości sygnalisty, umożliwienie dochodzenia swoich praw w sądzie oraz po prostu egzekwowanie prawa.

Zdaniem Transparency International ważne jest też stworzenie jednego spójnego aktu prawnego w poszczególnych krajach. – To chroni lepiej niż przepisy rozproszone. Godny polecenia jest model brytyjski – przyznała Anja Osterhaus.

Okazuje się, że Polska w świecie jest odbierana jako kraj, gdzie ochrona whistleblowerów jest na całkiem niezłym poziomie. To wynika z raportu przygotowanego przez Grupę Państwo Przeciwko Korupcji GRECO. – Było to dla nas zaskakujące. Postanowiliśmy pójść do sądów pracy i zapytać, jak prawo działa na sali sądowej – przyznaje Anna Wojciechowska-Nowak z Fundacji Stefana Batorego.

I okazuje się, że sprawy whistleblowerów giną w sądowych statystykach. – One giną w morzu spraw o dyskryminację, nie wypływają na etapie postępowania. Sądy badają uchybienia formalne, a nie rzeczywiste przyczyny zwolnień z pracy. Praktyka sądowa jest różna. Whistleblowerzy wcale też nie muszą uzyskać ochrony, w praktyce rzadko stosuje się status świadka incognito. Bariery mają charakter systemowy. Prawo jest dla obywatela niezwykle hermetyczne – wyliczała Anna Wojeciechowska-Nowak.

Prokurator może utajnić dane osobowe osoby zgłaszającej na podstawie art.184 Kodeksu Postępowania Karnego. Często nie działa to jednak na etapie zgłaszania nieprawidłowości, bo dla sądu ważne jest źródło informacji.

Problemem jest też nastawienie Polaków do „donoszenia”. Wyniki badań Fundacji Batorego z 2012 roku są niepokojące. 24% respondentów uważało, że pracodawca powinien wyciągnąć konsekwencje wobec sygnalistów, 35%, że pracodawca powinien korzystać z tych informacji w sensie pozytywnym, 16% nie ma zdania na ten temat. – Sygnalista więc nie kojarzy się jednoznacznie pozytywnie, bo dotąd w Polsce nie zdefiniowaliśmy roli sygnalisty – zaznaczyła Anna Wojciechowska-Nowak. – Postulujemy ochronę osoby działającej w dobrej wierze i która działa w interesie publicznym. Najbardziej znanym polskim przykładem jest górnik donoszący o fałszowaniu raportów o stężeniu metanu w kopalni.

Fundacja Batorego pracuje obecnie nad propozycją rozwiązania prawnego, by ten temat ożywić. W Polsce – zdaniem Anny Wojciechowskiej-Nowak – wola polityczna jest tylko na poziomie deklaracji. MPiPS uważa, że sygnaliści mogą budować swoją pozycję w oparciu o znowelizowany kodeks pracy.

Czy prawo dotyczące sygnalistów pomogłoby CBA w pracy? Obecny na konferencji przedstawiciel Biura Sławomir Śnieżko zwracał uwagę, że w internecie nie można znaleźć informacji o whistleblowingu, i sugerował stworzenie takie strony internetowej. – Byłby to serwis dla ludzi, którzy chcą zdobyć informacje, otrzymać poradę prawną i zgłosić nieprawidłowości. Dostajemy rocznie 8-10 tys. informacji. Wartościowych informacji jest mały procent. Na początku pisano do nas anonimowo, teraz większość wiadomości jest podpisana.

Na spotkaniu pojawiła się również przedstawicielka Najwyższej Izby Kontroli. NIK rocznie otrzymuje 6-7 tys. skarg. – Akceptowalność społeczna dla zachowań niewłaściwych jest duża. Coraz więcej skarg wpływa jednak od organizacji pozarządowych. Ludzie łączą się w grupy i to jest objaw wzrostu obywatelskiej postawy – zaznaczyła.

Zmiany prawa w Wielkiej Brytanii nie byłyby możliwe, gdyby nie zaangażowanie właśnie organizacji społecznych w lobbing na rzecz zmiany prawa. – Organizacja przeprowadziła zbiorczą analizę różnych raportów z katastrof. Okazało się z niej, że katastrofy nie wydarzyłyby się, gdyby pracownicy, którzy wiedzieli o nieprawidłowościach, zgłaszali je, innymi słowy kryzysy możemy ugasić, zanim one wybuchną – wyjaśniała Anna Wojciechowska-Nowak.

Polskie organizacje mogą przystępować do postępowań sądowych. – Ważne jest pokazywanie interesu społecznego, który sygnalista próbuje chronić. Np. organizacja zajmująca się ekologią może wskazać, że sygnalista próbował chronić środowisko naturalne, czyli wydobyć interes publiczny, który nie zawsze jest widoczny. Organizacje mogą lobbować też za zmianą prawa – wskazywała ekspertka z Fundacji Stefana Batorego.

W prawodawstwie europejskim Transparency International dostrzega silny nacisk na ochronę whistleblowerów. Zdaniem organizacji punkt ciężkości należałoby jednak przesunąć w kierunku zmian kulturowych i walki ze stereotypami. – My chcemy o tym mówić w kontekście pozytywnym, przekonać ludzi do sygnalizowania – mówiła Anja Osterhaus. – W wielu krajach jesteśmy daleko od tego daleko. W Wielkiej Brytanii udało sie wiele zrobić w ciągu 11 lat. Tam nastąpiła zmiana kulturowa i zniknęły stereotypy.

Zmiana kulturowa, czyli przekonanie ludzi do występowania w interesie publicznym, może okazać się trudniejsza niż stworzenie nawet najlepszych rozwiązań prawnych. – Pierwszym powodem, dla którego sygnaliści są w mniejszości, to niechęć obywateli do sfery publicznej. Wyniki badań pokazują brak kapitału społecznego. Polska ma wskaźniki zaufania najniższe w Europie, więc jaka jest szansa dla sygnalistów, skoro większość Polaków uważa, że nie ma sensu zwracać się do instytucji publicznych? To ci mityczni "oni", urzędnik to klasyczny chłopiec do bicia. Służba cywilna miała być postrzegana jako ta niezależna, niepowiązana z polityką. Zdecydowana większość Polaków nie wie o jej istnieniu. Służba publiczna to 120 tys. osób, w tym urzędnicy służby cywilnej to tylko 7 tys. – mówił dr Robert Sobiech z Instytutu Stosowanych Nauk Społecznych Uniwersytetu Warszawskiego.

To miejsce pracy – zdaniem Roberta Sobiechy – powinno stwarzać warunki do sygnalizowania. – Ostatnimi czasy rośnie liczba kryzysów „tlących”, czyli takich, o których ludzie wewnątrz organizacji wiedzą, ale o nich nie sygnalizują.