Publicystyka - ngo.pl

29 października 2013 r. w siedzibie Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej w Warszawie odbyła się konferencja „Bezpłatne poradnictwo prawne i obywatelskie w Polsce”, na której podsumowano wyniki prac prowadzonych w ramach projektu systemowego „Opracowanie kompleksowych i trwałych mechanizmów wsparcia poradnictwa prawnego i obywatelskiego w Polsce”.

Gospodarzem spotkania był lider projektu, Departament Pożytku Publicznego MPIPS wraz z partnerami: Fundacją Uniwersyteckich Poradni Prawnych (FUPP), INPRIS - Instytutem Prawa i Społeczeństwa, Instytutem Spraw Publicznych (ISP) i Związkiem Biur Porad Obywatelskich (ZBPO).

Dorobek projektu: diagnoza i wiedza

Projekt systemowy rozpoczęły badania poradnictwa. Zbadano zarówno adresatów jak i podmioty świadczące wsparcie w tym zakresie. Powstała mapa poradnictwa inwentaryzująca miejsca pomagające osobom z problemami prawnymi. Działania pozwoliły zorientować się, jakich usług potrzeba, jakich brakuje, zidentyfikować priorytetowe dziedziny prawa. Mapa pokazała „białe plamy”, czyli obszary, gdzie obywatele mają bardzo małe szanse uzyskania nieodpłatnej pomocy. Jednocześnie gromadzono materiały i opracowania dotyczące poradnictwa, pokazujące m.in. doświadczenia zagraniczne. Grupa robocza, składająca się z ekspertów delegowanych przez wszystkich partnerów projektu wypracowała propozycje modelowych rozwiązań oraz rekomendacje co do polityki państwa.

Koncepcje

Grupa robocza wypracowała trzy koncepcje systemu pomocy:

Koncepcja INPRIS/ FUPP
Poradnictwo adresowane do ograniczonej grupy, wyłonionej na podstawie kryterium dochodowego. Zakres porad zawężony do ustalonych, priorytetowych obszarów (z badań wynika, że priorytet powinno mieć prawo rodzinne). System organizowany byłby z poziomu powiatu, z wykorzystaniem istniejących zasobów i poszanowaniem już prowadzonych działań poradniczych. Świadczeniodawcami byłyby organizacje pozarządowe i inne podmioty prywatne (kancelarie i firmy prawnicze). Instytucje publiczne pełniłyby funkcję wspierające, ponieważ mają już swoje ugruntowane źródła finansowania.

Koncepcja ZBPO
Zarówno grupa adresatów, jak i zakres poradnictwa nie jest ograniczany (z alternatywnym rozwiązaniem, gdzie zakres tematyczny zawężony jest z powodów skromnych możliwości finansowych państwa). Poradnictwo opiera się przede wszystkim na sieci organizacji pozarządowych - instytucje publiczne uzupełniają ofertę w miejscach, gdzie ngo-sy nie mają wystarczającego potencjału. Organizacja systemu należałaby do zadań zarządu województwa.

Koncepcja ISP
Powszechny dostęp do usług podstawowych. System organizowany byłby zarówno na szczeblu powiatowym jak i wojewódzkim (w zależności od tematyki podejmowanych spraw). Dopuszczone byłoby do niego wszystkie zainteresowane podmioty publiczne i niepubliczne, jednak obecnie funkcjonujące placówki publiczne (np. doradztwo w ZUS, rzecznicy konsumentów, poradnictwo w ops-ach) świadczyłyby usługi, których zakres i finansowanie określone są już w obowiązujących regulacjach.

Wszystkie koncepcje zakładają istnienie rady przy resorcie pracy. W zależności od koncepcji, rada miałaby pełni funkcje koordynujące, monitorujące, doradcze lub nawet decyduje o podziale środków.  

Powrót projektów

Jednym z celów projektu systemowego było wypracownie rozwiązań, które przyjęłyby formę zapisów ustawowych. Pierwsza próba stworzenia ustawy dotyczącej poradnictwa prawnego i obywatelskiego, dla osób pozbawionych wsparcia w tym zakresie, podjęta została niemal równo 10 lat temu. Inicjatywie przewodził wtedy Minister Sprawiedliwości, Andrzej Kalwas, a projekt powstawał przy dużym zaangażowaniu organizacji pozarządowych. Swój udział w jego tworzeniu miało również Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich (rzecznikiem był wtedy prof. Andrzej Zoll). Niestety stworzona ustawa nie doczekała się uchwalenia, podobnie jak kolejne projekty powstające na przestrzeni 10 lat (ostatnie próby kończyły się zwykle na etapie dyskutowania założeń).

Prowadzący drugą część spotkania, Łukasz Bojarski przypomniał o okrągłej rocznicy, wskazując jednocześnie, że dla poradnictwa nadszedł ważny moment: w projekcie systemowym wypracowano konkretne rozwiązania, zgromadzono argumenty i wiedzę, pojawiła się zapowiedź Ministra Sprawiedliwości, Marka Biernackiego, mówiąca o przygotowaniu projektu ustawy (jeszcze w tym roku), a nad własnymi rekomendacjami pracuje również Kancelaria Prezydenta.

Powszechne czy ograniczone

Jedna z najważniejszych osi dyskusji (zarówno podczas samej konferencji jak i w grupie ekspertów przygotowującej rekomendacje) koncentruje się na problemie: komu zapewnić wsparcie w ramach tworzonego systemu? Opcje są dwie: poradnictwo powszechne, dostępne dla każdego bez względu na status materialny, albo poradnictwo ograniczone do ustalonego kręgu osób, zawężonego w oparciu o przyjęte kryterium dochodowe.



Koncepcja poradnictwa powszechnego bliższa jest organizacjom pozarządowym. Biura Porad Obywatelskich i inne organizacje poradnicze, nie stosują dziś kryteriów dochodowych. Coś, co jest oczywiste dla pracownika ośrodka pomocy, dla osoby z organizacji jest nierealne. Nie ma jakichkolwiek regulacji prawnych, które stanowiłyby dla ngo-sów choćby symboliczne umocowanie dla posługiwania się tym rodzajem kryterium. Większość organizacji nie chce też tego robić, ponieważ inaczej wyobrażają sobie swoją misję. Ngo-sy wskazują na pułapki tego podejścia: pozornie wymierne i obiektywne kryterium, w praktyce potrafi dyskryminować osoby realnie wymagające pomocy. Organizacje argumentują ponadto, na podstawie doświadczenia, że powszechność wcale nie oznacza, że z ich usług „powszechnie” korzystają osoby, które byłoby stać na płatne wsparcie - to raczej przypadki wyjątkowe, dla których nie warto tworzyć kłopotliwego "sita".

Na potrzebę ograniczonego poradnictwa wskazują jednak eksperci zagraniczni i przykłady rozwiązań w innych krajach. To dobre rozwiązanie na początku tworzenia systemu. Takie rozwiązanie ma tę zaletę, że związane jest z mniejszymi nakładami i kosztami. Choć tu pojawiają się głosy polemiczne, ponieważ osoby pozbawione poradnictwa, nie generują co prawda bezpośredniego kosztu dla systemu, ale to, że nie otrzymują wsparcia rodzi poważne konsekwencje, które też kosztują.



Ograniczenia mogą dotyczyć nie adresatów, ale obszarów poradnictwa. Z systemu proponuje się więc wyłączyć jakieś dziedziny prawa (np. prawo podatkowe czy karne), a uprzywilejować inne (np. prawo rodzinne). Takie podejście koresponduje z wynikami badań jakie przeprowadzono na początku projektu systemowego.

Innym rodzajem ograniczenia byłoby wprowadzenie choćby częściowej odpłatności. Ten pomysł sprawdza się w systemach innych krajów, gdzie nie jest wykorzystywany jako źródło dodatkowych dochodów budżetów poradniczych, ale raczej jako sposób na racjonalizację popytu na usługi. Mimo, że hasłem konferencji było bezpłatne poradnictwo, a pierwsze projekty ustawy nawiązywały do archaicznej "pomocy dla ubogich", odpłatność nie wzbudziła chyba tak dużych kontrowersji wśród uczestników, jak kryterium dochodowe. W tym przypadku większy orzech do zgryzienia mieliby prawdopodobnie twórcy systemu po stronie państwowej, niż wykonawcy z kręgów organizacji i z kręgów prawniczych.