Publicystyka - ngo.pl

63. artykuł konstytucji gwarantuje każdemu prawo do składania petycji do organów władzy publicznej. W mijającej kadencji senacka komisja praw człowieka, praworządności i petycji zebrała się 299 razy – najwięcej po komisji ustawodawczej – i dyskutowała nad 83 pismami od obywateli. Przez ostatnie cztery lata dostała ich setki.

Na podstawie wniosków komisji Senat przygotował 17 projektów ustaw, z których pięć weszło w życie (część projektów zostało wniesionych do Sejmu lub odrzuconych przez Senat, jeden został wprowadzony w trybie poprawek do ustawy rządowej). Senat rozpatruje petycje obywatelskie od 2008 r.

Kto składa?

Petycje najczęściej przychodzą od osób prywatnych (51 rozpatrzonych wniosków), na drugim miejscu są organizacje pozarządowe (28). Kilka petycji zostało złożonych przez organizacje pracownicze (3), samorządy (2) i instytucje badawcze (2).

Jedna petycja może mieć wielu autorów. Jeśli w danej sprawie nadesłano niezależnie od siebie wiele pism, Kancelaria Senatu może zebrać je w jeden wniosek (tzw. petycja wielokrotna). Petycja o zmianę sposobu naliczania emerytury dla kobiet urodzonych w 1953 r. powstała na podstawie 434 pism od ponad 600 osób.

Niektóre środowiska korzystały z tego narzędzia kilkukrotnie. Na przykład Ogólnopolskie Stowarzyszenie Rodzin Osób Niepełnosprawnych „Razem Możemy Więcej” wystosowało do komisji cztery pisma. Na ich podstawie powstały dwa projekty ustaw – jeden postulował podwyższenie kwoty renty socjalnej (został odrzucony przez Senat), drugi wliczenie opieki nad osobą niepełnosprawną do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych (wyższa izba nie skończyła nad nim pracować przed upływem kadencji).

Cztery petycje nadesłało też Stowarzyszenie Rodu Rodziewiczów (wszystkie dotyczyły upamiętnienia wydarzeń historycznych).

Helsińska Fundacja Praw Człowieka złożyła jedną (dotyczącą zasad eksmisji lokatorów); inną, dotyczącą odpowiedzialności karnej za słowa, wsparła, uczestnicząc w posiedzeniu komisji.

Procedura rozpatrywania petycji jest zawsze taka sama, niezależnie od tego, kim są jej autorzy oraz jak wielu ich jest.

To nieskomplikowane

Napisanie petycji nie wymaga wiedzy eksperckiej. Odróżnia ją to od obywatelskiej inicjatywy ustawodawczej, która wymaga od wnioskodawców między innymi samodzielnego opracowania projektu ustawy, wskazania źródeł finansowania i ustalenia jej zgodności z prawem europejskim.

Petycja może być opisem czyjejś trudnej sytuacji życiowej. Na jego podstawie Kancelaria Senatu sporządza propozycje odpowiednich zmian prawnych i konsultuje je z autorem. W ten sposób powstały między innymi projekty zniesienia opłat za leki dla emerytów i rencistów oraz uchylenie artykułu 212 Kodeksu karnego (o zniesławieniu i pomówieniu). Pierwszy został odrzucony przez Senat, o drugim wyraził się negatywnie minister sprawiedliwości, i komisja postanowiła zakończyć nad nim prace.

Zdecydowana większość petycji jest składana we własnej sprawie autora lub środowiska, które on reprezentuje. Wniosków eksperckich, które próbują naprawiać złe prawo, jest bardzo mało. Określenie dokładnej liczby jest niemożliwe, ponieważ Senat nie publikował ani petycji w oryginalnej formie, ani danych ich autorów, jeśli były to osoby prywatne.

Czternaście petycji dotyczyło spraw kombatantów i osób represjonowanych, 11 – przywilejów emerytów i rencistów, 7 – problemów osób niepełnosprawnych i ich opiekunów, 3 – przyznania przywilejów nauczycielskich szerszym kategoriom osób pracujących w oświacie. Większość z nich to wnioski o podniesienie wysokości świadczeń dla określonych grup społecznych lub poszerzenia grona świadczeniobiorców. Składają je przeważnie reprezentanci tych grup społecznych lub organizacje broniące ich praw.

Trzynaście petycji wiązało się z polityką pamięci. Niektóre miały wymiar czysto prestiżowy (uchwały okolicznościowe, ustanowienie nowych odznaczeń jak Krzyż Wolności i Solidarności dla działaczy opozycji antykomunistycznej represjonowanych za swą działalność lub narażonych w czasach PRL na represje), inne dotyczyły przyznania statusu kombatanta i związanych z nim świadczeń finansowych nowym kategoriom osób. – Wiele osób rzeczywiście cierpiało i należy im się zadośćuczynienie – powiedział senator Aleksander Pociej (PO).

Pięć petycji poruszyło tematykę praw człowieka (głównie praw lokatorów). Wśród petycji brakowało tych dotyczących edukacji (jedna proponowała ustanowienie ogólnopolskiego dnia wychowania przedszkolnego).

Tylko dwa dokumenty odnosiły się do kwestii światopoglądowych i religijnych. Jeden wnosił o całkowity zakaz procedury in vitro, drugi proponował wprowadzenie do treści ślubowań prawniczych słów „tak mi dopomóż Bóg”.

Długa droga przez parlament

Projekty ustaw tworzone na podstawie petycji obywatelskich są formalnie senackimi inicjatywami ustawodawczymi – zanim zostaną przekazane do Sejmu, muszą przejść przez trzy czytania w wyższej izbie.

Wśród 17 petycji, które poskutkowały powstaniem projektu ustawy, 7 – złożyły osoby prywatne, 4 – organizacje pozarządowe, 2 – przedstawiciele samorządów i 1 – spółdzielnia mieszkaniowa. Jedna powstała w wyniku współpracy osoby prywatnej z organizacją. Dwie kolejne to petycje wielokrotne.

Z końcem kadencji wszystkie nieuchwalone projekty ustaw idą do archiwum. W Sejmie przeleżało sześć senackich projektów sporządzonych na podstawie petycji. Niektóre, jak ustawa poszerzająca kompetencje Straży Granicznej w walce z handlem ludźmi, leżakują już trzeci rok. Formalnie żadna z tych propozycji nie została odrzucona przez Sejm, ale nie toczą się nad nimi żadne prace.

Ustawa o Straży Granicznej napisana na podstawie petycji zgłoszonej przez Ośrodek Badań Handlu Ludźmi po raz ostatni była omawiana w komisjach w połowie 2013 r.

Projekt przyznania bezpłatnych leków żołnierzom przymusowo zatrudnionym w kopalniach został przyjęty na ostatnim w kadencji posiedzeniu Senatu po 3 latach i ponad 8 miesiącach spędzonych w parlamencie. By wszedł w życie, musi go jeszcze podpisać prezydent.

Proces ustawodawczy nie zawsze trwa tak długo. Wniosek o zniesienie dla gmin obowiązku podlegania podatkowi od nieruchomości stał się prawem po ledwie 9 miesiącach. Projekt zmiany sposobu naliczania emerytur dla ofiar represji politycznych na początku lat 80. wszedł w życie po niewiele ponad roku od pierwszego rozpatrzenia przez komisję. Wnioski zawarte w dwóch innych petycjach trafiły do dziennika ustaw po około dwóch latach.

Postulaty petycji, która domagała się ochrony danych o miejscu zamieszkania świadków przestępstw, spełniono w niewiele ponad miesiąc. Zostały wprowadzone jako poprawki do rządowego projektu ustawy.

Procedury i kultura polityczna

Petycje, których postulaty nie leżą w kompetencjach Senatu, są przekazywane innym organom państwowym. – Petycja jest narzędziem, którego nie można w pełni sformalizować, bo wymaga pewnej kultury politycznej – mówi profesor Henryk Izdebski z Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. – To praktyka może doprowadzić do nadania kształtu tej instytucji dobrego lub złego kształtu.

Zdaniem Izdebskiego od procedur zdecydowanie ważniejsza jest dobra wola po stronie urzędników, parlamentarzystów i rządu. Często oznacza to wzniesienie się ponad partyjne podziały. Do konfliktu między stanowiskiem komisji a stanowiskiem rządu i większości senackiej doszło na przykład w debacie nad przyznaniem prawa do bezpłatnych leków emerytom i rencistom. Reprezentujący stanowisko komisji senator Jan Rulewski (PO) opowiedział się za wnioskiem, ale Senat zdecydował o jego odrzuceniu.

Pociej uważa, że komisja nie jest obszarem walki politycznej. – Może to być zasługa przewodniczącego Michała Seweryńskiego (PiS), który w merytoryczny sposób prowadził prace – komentuje senator. Senat odrzucił cztery z 17 propozycji ustaw przedstawionych przez komisję.

Potencjał petycji

Nowa ustawa ma przyśpieszyć ten proces, uczynić go bardziej transparentnym i dać obywatelom większy wpływ na stanowienie prawa. Na potrzebę uchwalenia takiego dokumentu od dawna wskazywały organizacje pozarządowe oraz Rzecznik Praw Obywatelskich.

Petycja najlepiej sprawdza się w przypadkach chęci zlikwidowania absurdów prawnych (jedna np. dotyczyła zapobieżenia niebezpieczeństwa ujawnienia oskarżonemu miejsca zamieszkania zeznającego przeciw niemu świadka) lub błędów w przepisach (np. niespójności w ustawie o formach popierania budownictwa mieszkaniowego). Niestety, takich wniosków jest najmniej. Obywatele korzystają z możliwości pisania petycji, ale potencjał tego narzędzia nie jest jeszcze w pełni wykorzystywany.