Publicystyka - ngo.pl

1. Ustawa odnosi się do sposobu wydatkowania środków
   przeznaczanych na rozwój. Wydaje się, że uporządkowanie działań
   podejmowanych przez różne instytucje i próba zapanowania nad
   częstokroć chaotycznymi posunięciami jest niezwykle potrzebna i ma
   szansę przynieść wzrost efektywności wydatkowanych środków.
   
   
   
2. Zgodnie z art. 1 ustawa określa zasady prowadzenia polityki
   rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę i tryb współpracy między
   nimi. Wydaje się jednak, że w projekcie ustawy praktycznie
   pominięte zostały podmioty zaangażowane w prowadzenie polityki
   rozwoju (choć jej nie prowadzące). Ustawowe rozumienie polityki
   rozwoju jako zespołu wzajemnie powiązanych działań podejmowanych
   przez władze publiczne wydaje się nie uwzględniać roli innych
   podmiotów (np. organizacji pozarządowych) w jej praktycznym
   wdrażaniu. Stowarzyszenie na rzecz FIP uważa, że dobrze byłoby do
   ustawy wprowadzić obok zapisów dotyczących tego, kto prowadzi
   politykę rozwoju (Rada Ministrów, samorząd województwa, samorząd
   lokalny), takie, które zawierałyby również listę (otwartą)
   podmiotów uczestniczących w realizacji polityki rozwoju.
   
   
   
3. W art. 2 opisywany jest zakres polityki rozwoju. W naszym
   najgłębszym przekonaniu wyraźnie brakuje na tej liście rozwoju
   rozumianego w kategoriach społecznych, obywatelskich i
   wspólnotowych (np. jako rozwoju zachowań prospołecznych,
   partycypacji społecznej, przezwyciężania deficytu demokratycznego
   czy rozwoju wspólnot lokalnych i budowy kapitału społecznego).
   Można dyskutować jak w sposób syntetyczny określić tę sferę, ale
   zdecydowanie uważamy, że powinna być ona dodana do listy. Uważamy,
   że przedstawianie argumentów w tej sprawie jest zbyteczne, gdyż
   proponowane tu obszary mają bezsprzecznie fundamentalne znaczenie
   dla rozwoju a wręcz go warunkują.

cd.

4. W art. 6 projektu ustawy mowa jest o konieczności prowadzenia na każdym etapie konsultacji dokumentów opracowywanych w trybie przewidzianym ustawą. Z tego obowiązku wyłączone wydają się być dokumenty tworzone na poziomie regionalnym. Rozumiejąc szeroki zakres autonomii regionalnych władz samorządowych wydaje się jednak, że wyłączenie zaproponowane w art. 6. pkt. 1 jest niesłuszne. Więcej - to właśnie na poziomie regionalnym konieczne są ustawowe umocowania procesu konsultacji. Z naszych licznych doświadczeń wynika, że właśnie na tym poziomie kwestia konsultowania dokumentów traktowana jest często przez administrację bez należnej jej uwagi. Wprowadzenie w ustawie ogólnego obowiązku prowadzenia konsultacji na każdym etapie tworzenia strategicznych dokumentów nie narusza, zdaniem Stowarzyszenia, suwerenności władz samorządowych. Opowiadamy się zatem za wprowadzeniem do ustawy zapisu dotyczącego konsultacji społecznych wszelkich dokumentów, bez względu na to, na jakim poziomie są tworzone (lokalnym, regionalnym i ogólnopolskim). Przy okazji chcielibyśmy przypomnieć, że mechanizm konsultacji opisany był w rozporządzeniu do NPR i wydaje nam się, że obecnie jest szansa na to, żeby uzyskał umocowanie ustawowe. Postulat ten podnoszony był od dawna przez środowisko pozarządowe a i obecny Rząd wielokrotnie podnosił kwestię większej obywatelskiej partycypacji.

5. Cieszy nas pojawienie się art. 6 opisującego minimalne standardy konsultacji społecznych. Uważamy jednak, że wymaga on pewnych korekt. Po pierwsze, konsultacje społeczne (szczególnie, że mowa o tym, że informacja ta umieszczana jest w Internecie) nie powinny być ograniczone do partnerów społecznych i gospodarczych. Mówimy wszak o konsultacjach a nie negocjacjach i trudno je zatem traktować jako „dobro rzadkie”. Nie widzimy powodu, dla którego indywidualni obywatele nie mogliby przedstawiać swoich poglądów w sprawie proponowanych rozwiązań. Dotychczasowe praktyki tzw. konsultacji społecznych oparte o model komisji trójstronnej zdecydowanie przemawiają za koniecznością rozszerzenia i uporządkowania tego procesu. Wiele razy postulowaliśmy wprowadzenie ogólnej regulacji w tej sprawie i wskazywaliśmy interesujące praktyki w tej dziedzinie (np. Kod praktyk konsultacji społecznych przyjęty przez Rząd Wlk. Brytanii (1). Swego czasu przygotowaliśmy też odrębną publikację książkową dotyczącą tego zagadnienia (2). Stanowczo nalegamy, aby korzystając z prac nad ustawą kwestię tę wreszcie uporządkować.

cd.

6. W art. 6 pkt. 3 mowa jest o 21-dniowym terminie na wyrażanie opinii Sam termin wydaje nam się zbyt krótki – mówimy w końcu o dokumentach strategicznych. Znów, aby posłużyć się przykładem w Wlk. Brytanii termin minimalny (i to dla każdego typu dokumentów) to 12 tygodni. Proponujemy zatem wydłużenie tego terminu przynajmniej o kolejne 2 tygodnie a zatem do 35 dni.

7. Ponadto uważamy, że poza umieszczaniem informacji o konsultacjach na stronach internetowych poszczególnych instytucji odpowiedzialnych za konsultacje konieczne jest też stworzenie ogólnopolskiego „Indeksu Konsultacji” w formie prowadzonego przez rząd portalu na którym umieszczane są informacje o konsultacjach ich warunkach, uczestnikach i rezultatach. Dobrym wzorem może tu być portal Komisji Europejskiej (3). Obecnie ustalenie, jaki dokument jest konsultowany i przez kogo jest niezwykle trudne. Z tego punktu widzenia BIP nie spełnia swojej roli – jest systemem rozproszonym i w dodatku nikt nie zajmuje się skutecznie wymuszaniem jego aktualizacji. Za stworzeniem takiego Indeksu Konsultacji przemawiałaby też zapisy ustawy o lobbingu, które nakładają na rząd obowiązek prezentowania z 6 miesięcznym wyprzedzeniem planów legislacyjnych.

8. W art. 8, gdzie mowa o tym, z czego składa się strategia, uważamy za konieczne uzupełnienie o punkt dotyczący roli, jaka jej realizacji przypisana jest innym niż administracja podmiotom.

cd.

9. Za stosunkowo mało precyzyjne uważamy sformułowanie „wskaźniki wykonania”. Działania zorientowane na rezultaty nie są dotychczas - jak się zdaje - najmocniejszą stroną administracji. W naszym przekonaniu powinno się o wskaźnikach mówić precyzyjniej, odróżniając wskaźniki postępu realizacji działań (output) od wskaźników osiągnięcia rezultatów (outcomes). Wydaje się też rozsądne wskazanie, że w strategii wskaźniki powinny być opisane nie tylko z nazwy – konieczne jest opisanie ich konstrukcji i źródeł pochodzenia (np. GUS, badania własne etc.), ale także wartości początkowej oraz zakładanych wartości, które mają być osiągnięte. Koniecznym elementem strategii powinny być też informacje o tym, jak prezentowane będą postępy jej realizacji (przy czym standardem powinno być publikowanie okresowych raportów) oraz sposobów, w jakie strategia podlegać będzie ewaluacji i ewentualnym modyfikacjom. W końcowej wersji strategii koniecznie powinien istnieć załącznik opisujący proces konsultacji, którym strategia została poddana. Wszystkie powyższe uwagi dotyczą oczywiście nie tylko strategii krajowych, ale także programów operacyjnych oraz strategii regionalnych i lokalnych.

10. W art. 10 mowa jest o aktualizacji strategii rozwoju kraju i przewiduje się stosowanie do tego procesu przepisów art. 9 (czyli debatę w Sejmie i senacie). Naszym zdaniem dyskusja na temat stopnia osiągnięcia celów strategii powinna mieć szerszy charakter. Sugerujemy zatem dla trybu aktualizacji wprowadzenie także konsultacji społecznych.

11. Nasze wątpliwości budzi także tak szczegółowe określenie sposobu prac nad strategią rozwoju województwa jak ma to miejsce w artykułach 15-25. Stowarzyszenie nie widzi powodu do tak szczegółowych rozstrzygnięć. Nie akceptujemy, jak była już o tym mowa wyłączenia z procesów konsultacji społecznych dokumentów tworzonych regionalnie. Ograniczenie ich do „publicznej dyskusji z udziałem przedstawicieli partnerów społecznych i gospodarczych” to stanowczo za mało. Szczególnie, że jak wynika z dalszej części ustawy cały system uzgodnień i decyzji oparty jest o system konferencji i konwentów (wojewódzkich i powiatowych) de facto ograniczony do przedstawicieli administracji publicznej. Jeśli nawet ciałom tym pozostawić podejmowanie decyzji i ostatecznie przyjęcie za nie odpowiedzialności politycznej, to jednak nie należy ograniczać szerokich konsultacji społecznych poprzedzających ich podjęcie. Uwagi te, z naszego punktu widzenia, mają charakter fundamentalny.

cd.

12. Bardziej ogólnie uważamy, że w całym systemie implementacyjnym wskazane byłoby znacznie silniejsze zorientowanie na programy adresowane do wspólnot lokalnych (tzw. Territory Based Approach). Pojecie takiej wspólnoty istnieje w ograniczonym stopniu na poziomie regionalnym i w ograniczonym też stopniu można je zredukować do samorządu lokalnego, rozumianego jako aparat administracyjny. Większość krajów UE od ponad 20 lat eksperymentuje w tej dziedzinie i jest to jeden z najbardziej obiecujących kierunków. Uważamy, że konieczne jest wprowadzenie do myślenia o rozwoju w Polsce podejścia zorientowanego na wspólnotę (powiat, gminę lub inaczej wyodrębnione terytorium). Takie działania lokalne powinny uzupełniać inne działania opisane w ustawie i wzbogacić proponowany katalog 3 typów (art.38) projektów (indywidualne, systemowe, konkursowe). Raz jeszcze postulujemy skorzystanie w tym względzie z bardzo licznych doświadczeń na poziomie europejskim, np. Leader obecny także w Polsce czy Program Inicjatyw Lokalnych z początku lat 90-ych. Bardzo ciekawym w tym względzie doświadczeniem są działania w Wlk.Brytnii, w szczególności tzw. Single Regeneration Budget (programy siedmioletnie adresowane do poszczególnych wspólnot) oraz tzw. New Deal for Communities. Zdajemy sobie sprawę, że wymagałoby to zmiany obecnych rozwiązań i być może nawet stworzenia wewnątrz Ministerstwa RR (lub powierzenie tych funkcji instytucji zewnętrznej) komórki odpowiedzialnej za takiej działania. Zmiany wymagałoby też myślenie o budowania lokalnych partnerstw, które oznaczałyby wykroczenie poza samą administrację. Bez względu na trudności, jakie mogłyby temu towarzyszyć uważamy, że kierunek taki mógłby dać zupełnie nowy wymiar dla myślenia o rozwoju Polski. Warto też zauważyć, że rozwiązanie takie mogłoby by wpłynąć na lepsze instytucjonalne umocowanie, zawartych w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki, działań w ramach priorytetu dedykowanego „wspólnotom”. Obecnie wyraźnie nie mam on odpowiedniego gospodarza.

13. Wracając do projektu ustawy uważamy, że organizacje pozarządowe powinny zostać wymienione wprost (np. w art. 14) – co ma odniesienie do Ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie.

cd.

14. W art. 19 mowa o możliwości udziału w konwentach powiatowych przedstawicieli partnerów społecznych i gospodarczych. Nie jest jednak jasne jak w praktyce zapis ten miałby funkcjonować? Czy spotkania konwentu są otwarte dla obserwatorów? Jeśli nie, kto ma prawo zapraszać obserwatorów? Jest zrozumiałe, że obserwatorzy nie głosują, ale czy oznacza to, że w ogóle nie mają prawa głosu? Bez uszczegółowienia zapis ten może okazać się martwy.

15. W art. 22 nie jest jasne, kto może wchodzić w skład zespołów roboczych. Czy tylko członkowie konwentu, czy może także obserwatorzy?

16. Stowarzyszenie uważa również, że w ustawie (np. w art. 29) dla jej przejrzystości powinno zostać zapisane wprost, że projekty programów operacyjnych podlegają konsultacjom społecznym.

17. Kolejna kwestia, stanowiąca przedmiot naszego zainteresowania dotyczy zakresu kompetencji instytucji zarządzającej, opisanych w art. 36,a w szczególności przewidywany tryb wyboru projektów samodzielnie przez tę instytucję (art. 36 pkt. 2). Naszym zdaniem powinna zostać wprowadzona procedura zapewniająca przejrzystość tego wyboru oraz możliwość skorzystania z jakkolwiek określonej instytucji doradczej. W tym samym duchu wątpliwości budzi pkt. 7 tego samego artykułu, w którym mowa jest o typach projektów, przy wyborze, których konieczne jest zasięgnięcie opinii ekspertów. Czy należy zatem rozumieć, że mogą istnieć takie typy projektów, które nie będą w ogóle oceniane przez ekspertów? Jeśli tak, o jakie projekty chodzi, bo istnieje obawa, że przejrzystość procesu wyboru projektów nie będzie odpowiednia dla wydatkowania środków publicznych.

cd.

18. Art. 36 – jeśli do zadań Instytucji Zarządzającej należy określenie kryteriów wyboru projektów, to czy oznacza to, że poszczególne samorządy województw mogą określić całkiem różne kryteria, czy też istnieje pewien zestaw kryteriów uniwersalnych z możliwością ich modyfikacji zależnie od specyfiki województwa?

19. W art. 37 pkt. 6 nasze zaniepokojenie budzi ograniczenie możliwości powierzenia części działań instytucjom pośredniczącym, czyli wyłącznie jednostkom z sektora finansów publicznych, w tym w szczególności prowadzenia działań informacyjnych i promocyjnych. Użycie słowa prowadzenie może, naszym zdaniem, ograniczać możliwości zlecania tych czynności innym podmiotom.

20. W związku z wyżej przytaczanym artykułem mamy poważne wątpliwości czy możliwe będzie na jego gruncie wykorzystanie mechanizmu grantu globalnego – sprawdzonego w innych krajach instrumentu, o który z taką intensywnością zabiegały organizacje pozarządowe i zwykle spotykały się z przychylnością ze strony przedstawicieli ministerstw. Jeśli nawet projekt ustawy nie wyklucza co do zasady takiej możliwości, to wziąwszy pod uwagę fakt słabego zakorzenienia tego mechanizmu w polskiej rzeczywistości, postulujemy, aby zapisać to w sposób bardziej jednoznaczny.

21. W art. 37 w pkt 4 i 5 mowa jest o zlecaniu zadań technicznych (tu zresztą konieczna będzie definicja „zadań technicznych”) przez instytucję zarządzającą. Rozumiemy, że trudno zastosować ustawę o zamówieniach publicznych do wybrania instytucji wspomagającej, jeśli miałaby to być instytucja sektora finansów publicznych lub fundacja Skarbu Państwa (tu zresztą intencja jest aż nadto wyraźna). Przypominamy jednak, że możliwy do zastosowania jest tu tryb ustawy o działalności pożytku publicznego, który oparty jest właśnie o zasadę zwrotu kosztów (powierzenie zadania) a jednocześnie pozwala porównać ze sobą oferty sektora finansów publicznych oraz innych instytucji niekomercyjnych. Uważamy, że odstąpienie od elementarnej konkurencji w tej dziedzinie będzie nieuchronnie czynić z procesu wyboru instytucji wspomagających obszar politycznych czy administracyjnych rozgrywek.

cd.

22. W art. 38 w odniesieniu do projektów indywidualnych, chcielibyśmy podkreślić, że rozumiemy, iż są sytuacje, w których realizator projektu określony jest z góry (trudno byłoby spodziewać się, że zadania związane bezpośrednio np. ze strażą graniczną lub ochroną zdrowia wykonywać będą wybrane w drodze konkursu). Uważamy jednak, że projekty indywidualne powinny być stosowane tylko w wyjątkowych wypadkach. Stoimy bowiem na stanowisku, że ograniczanie możliwości formułowania nowatorskich metod rozwiązywania problemów nie przyniesie oczekiwanych efektów.

23. W artykule 39 mowa jest o ogłaszaniu konkursów. Tu także (analogicznie do uwag dotyczących konsultacji) uważamy za niezbędne przyjęcie zasady, że wszelkie konkursy oraz i rozstrzygnięcia poza ogłoszeniami na lokalnych stronach urzędu powinny być widoczne w „jednym miejscu”. Stworzenie takiego portalu/bazy danych jest bezwzględnie i od dawna konieczne. System, o którym mowa powinien być zresztą bardziej zorientowany na czytelność dla opinii publicznej i potencjalnych beneficjentów i być czym innym niż zintegrowany system obiegu informacji wewnątrz administracji.

24. Art. 40 pkt. 2 – pozostawienie zapisu w obecnym brzmieniu: protest co do wyboru projektu oznacza, że każdy wnioskodawca, którego projekt nie został wybrany może złożyć protest. Na jakiej jednak podstawie ten protest może być w ogóle rozpatrywany (art. 40 pkt. 3)? Proponujemy określić zakres, co do którego w ogóle można zgłaszać protest – ale wydaje się, że nie może to być zakres merytoryczny, skoro mowa jest o procedurze konkursowej. (Definicja zawarta w art. 5 niestety nie rozwiązuje sprawy).

25. Nasze wątpliwości budzi także możliwości zastosowania w praktyce zapisów art. 41, dotyczących powołania ekspertów, zobowiązujących się na okres 5 lat do bezstronności. To pojęcie musiałoby zostać doprecyzowane. Czy chodzi o bezstronność dotyczącą konkretnych wniosków czy rozumianą szerzej? Trudno sobie bowiem wyobrazić, aby na okres 5 lat eksperci nie byli związani z żadnym z wnioskujących – chyba, że MRR zamierza zatrudnić ich w sposób ciągły.

cd.

26. Mamy także wątpliwości dotyczące art. 43 ustawy – oczywiste jest, że z możliwości finansowania powinny być wykluczone podmioty, które nieprawidłowo wykorzystały przyznane środki publiczne; nie jest jednak tak bezdyskusyjna druga część tego wykluczenia, mianowicie podmioty, które niewykorzystały środków (zwłaszcza, że niewykorzystanie środków traktowane jest jako naruszenie postanowień umowy). W obecnym okresie programowania, ale nie tylko dotyczy to Funduszy Strukturalnych, wielokrotnie pojawiały się na tyle istotne opóźnienia w wypłacaniu środków, że w konsekwencji uniemożliwiało to ich wykorzystanie (nie mówiąc o wypadkach spowodowania poważnych kłopotów finansowych u wnioskodawców). Znane są nam też przypadki, w których na przykład jedno ze schronisk dla samotnych matek w województwie wielkopolskim zostało ukarane za naruszenie dyscypliny finansów publicznych po tym, jak terapeuci zrezygnowali z 500 PLN własnego honorarium i przekazali je na opłatę za ogrzewanie schroniska. Czysto formalnie schronisko powinno znaleźć się na ”czarnej liście”. Czy taka jest intencja ustawodawcy? Nie od rzeczy będzie też zapytać, jak wyeliminować z dostępu do środków instytucje sektora finansów publicznych, które przecież także wielokrotnie nie są bez winy. Reasumując – w pełni zgadzamy się z konieczności ochrony integralności finansów publicznych, jednak przyjęte tu rozwiązanie (bez koniecznego doprecyzowania) może okazać się bardzo niebezpieczne. Warto też przypomnieć, że część projektów jest z definicji obciążona ryzykiem po stronie rezultatów i nawet przy dołożeniu wszelkiej staranności, pewne rezultaty mogą nie zostać w pełni osiągnięte. Każdy, kto miał do czynienia z projektami zna doskonale ten problem. Trzeba zatem nauczyć się odróżniać przypadki umyślne i nadużycia od nieuchronnego ryzyka. W przeciwnym razie jedyne co osiągniemy, to przywiązanie do czysto formalnej strony projektów (widoczne już obecnie) oraz unikanie w ramach projektów prawdziwie trudnych wyzwań. Nie jest też jasne czy od znalezienia się na „czarnej liście” przysługuje odwołanie, kto je rozpatruje i czy lista jest jawna. Nie jest też jasne jak długo dany podmiot jest objęty karencją.

27. W art. 45 pkt. 4 pkt. 2 – odnoszącym się do kwalifikacji osób uczestniczących w wyborze projektów, chcielibyśmy zwrócić uwagę na możliwości wykorzystania także praktycznej wiedzy osób zatrudnionych np. w organizacjach pozarządowych – sugerujemy zatem takie określanie kwalifikacji, które nie ograniczy się wyłącznie np. do osób z tytułami naukowymi, ale będzie uwzględniało praktyczną znajomość danego obszaru.

28. Nasze wątpliwości budzi także zbyt ogólne potraktowanie w ustawie (art. 46) zagadnienia komitetów monitorujących. Uważamy, że rozwiązanie tej kwestii w ustawie o Narodowym Planie Rozwoju było daleko bardziej klarowne i pozostawiało mniej miejsca na swobodną kompozycję składu tych komitetów. Miało to także pozytywne efekty na poziomie regionalnym, w tym jeśli idzie o poziom włączania przedstawicieli organizacji pozarządowych. Zdecydowanie opowiadamy się za tym, aby projekt ustawy uzupełniony został o bardziej szczegółowe zapisy, określające preferowaną kompozycję komitetów monitorujących, uwzględniające m.in. liczbę partnerów społecznych i gospodarczych, w tym organizacje pozarządowe. Tryb wyboru przedstawicieli organizacji pozarządowych jest obecnie przedmiotem prac tego środowiska i ich efekty będą mogły być wykorzystane w praktyce przez władze regionalne i krajowe.

**********
(1) zobacz np.: http://www.cabinetoffice.gov.uk/regulation/documents/consultation/pdf/code.pdf  
(2) http://nsro.ngo.pl/files/konsultacje.ngo.pl/public/Dok.ngos/obywatele_wspoldecyduja.pdf  
(3) http://ec.europa.eu/yourvoice/consultations/index_en.htm  

Przedstawione wyżej uwagi i propozycje Stowarzyszenia na rzecz Forum Inicjatyw Pozarządowych do treści projektu Ustawy o polityce rozwoju zostały przekazane stronie rządowej w lipcu 2006 r.