Publicystyka - ngo.pl

Pracownicy Programu przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego od dwóch lat przyglądają się stanowieniu prawa w Polsce. Włączając się w proces legislacyjny ważnych z punktu widzenia przeciwdziałania korupcji ustaw (było ich do tej pory osiem) możemy z jednej strony próbować wpływać na przyjęcie chroniących interes publiczny zapisów, a z drugiej – sprawdzać, na ile ustawa lobbingowa przyczynia się do większej przejrzystości procesu tworzenia prawa i zabezpiecza go przed pozaprawnymi wpływami. Zdobyte przez nas doświadczenia nie są optymistyczne.

Konsultacje nieobowiązkowe
Chcąc w sposób formalny wpływać na kształt ustaw, organizacje pozarządowe mogą uczestniczyć w tzw. konsultacjach społecznych. Są one przewidziane Regulaminem Pracy Rady Ministrów, jednak ich organizowanie nie jest obowiązkowe dla legislatorów (instytucji przygotowujących projekt nowej ustawy, przepisów itd.): w myśl regulaminu organ przygotowujący projekt dokumentu rządowego może, ale nie musi przekazać go do konsultacji społecznych. Ponadto to, jaka instytucja znajdzie się na liście konsultantów, poza innymi ministerstwami i urzędami centralnymi, zależy właściwie od woli urzędników ministerialnych. Każde ministerstwo ma swoją listę konsultantów, ale o zaopiniowanie konkretnych aktów prawnych w tym samym ministerstwie prosi się różne instytucje, np. na listach konsultacyjnych Ministerstwa Zdrowia pojawia się od 15 do 173 instytucji (są to ministerstwa, urzędy centralne, związki zawodowe, organizacje pracodawców oraz nieliczne organizacje pozarządowe). Trudno dociec, dlaczego jedne projekty ustaw przesyłane są nam do konsultacji, a inne nie.

Monolog pro forma
Uczestniczenie w konsultacjach społecznych polega przede wszystkim na przesłaniu uwag do projektu ustawy czy rozporządzenia. Uwagi te są zazwyczaj dołączane do projektu przy jego prezentacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Natomiast legislator nie poczuwa się w obowiązku, aby ustosunkować się do zgłoszonych uwag. Jest to więc nie tyle dialog, co monolog, odbierany przez wiele organizacji jako działanie pro forma.

Spotkania uzgodnieniowe
W czasie pracy nad niektórymi projektami ustaw ministerstwa organizują tzw. spotkania uzgodnieniowe. Podczas nich dochodzi do rzeczywistego dialogu i wprowadza się wiele istotnych zmian. Niestety, spotkania te organizowane są często z dnia na dzień. Instytucje, które nie zatrudniają własnych prawników lecz korzystają z usług zewnętrznych ekspertów (a w ten sposób działa większość organizacji pozarządowych) mają bardzo ograniczone możliwości uczestniczenia w tego typu spotkaniach.

List do ministra
Ustawa lobbingowa wprowadziła tzw. wysłuchania publiczne, podczas których można zgłaszać uwagi do omawianego aktu prawnego. Jednakże na rządowym etapie prac ministerstwa mogą organizować wysłuchania dotyczące wyłącznie rozporządzeń i innych aktów niebędących ustawami. Jeśli nie jest się członkiem Komisji Trójstronnej (zasiadają w niej przedstawiciele rządu, związków zawodowych i stowarzyszeń przedsiębiorców) ani nie znalazło się na liście konsultantów społecznych, można jedynie zgłosić swoje uwagi w liście do ministerstwa. Jednak jest to tylko zaznaczenie swojego stanowiska, bez możliwości wpływania na kształt projektu ustawy. Legislatorzy bowiem nie odpowiadają na przesłane uwagi. Ponadto, instytucje zainteresowane kształtem poszczególnych projektów ustaw (o ile nie są członkami Komisji Trójstronnej) nie mają formalnych, zgodnych z procedurą możliwości obserwowania, co dzieje się z projektem ustawy w trakcie rządowych prac legislacyjnych. Ten, najważniejszy dla kształtu ustawy, etap jej tworzenia jest najmniej przejrzysty.
Dodatkowo, poprzedni rząd (a i obecny także) stosował tzw. tryb nadzwyczajny: projekty rządowe były przedstawiane Sejmowi jako poselskie, co m.in. pozwalało pominąć konsultacje społeczne.

Z rzadka wysłuchanie
Zapewnienie wszystkim zainteresowanym jednakowej możliwości wyrażenia opinii o planowanych ustawach i przepisach leżało u podstaw tworzenia tzw. ustawy lobbingowej. Patrząc na to, jak działają konsultacje społeczne, można mieć wątpliwości, czy cel ten na etapie prac rządowych został osiągnięty. Praktyczne włączenie się w proces tworzenia prawa (jeśli nie jest się na liście konsultantów ministerstwa lub nie uczestniczy się w pracach Komisji Trójstronnej) jest możliwe dopiero w sejmie.
Jeśli ktoś jest zainteresowany pracami, które toczą się w sejmie nad jakimś aktem prawnym, zgodnie z ustawą lobbingową, zgłasza to na stosownym formularzu. Kancelaria Sejmu traktuje to jednak jako zgłoszenie chęci udziału wyłącznie (!) w wysłuchaniu publicznym. A o zorganizowanie wysłuchania publicznego może wnioskować tylko poseł. Do tej pory wysłuchania były organizowane bardzo rzadko. W czasie V kadencji w sejmie odbyło się siedem wysłuchań, natomiast instytucje rządowe ani razu nie skorzystały z tej możliwości.

Ważny gość w sejmie
W praktyce, jeśli osoba czy instytucja zainteresowana jest udziałem w pracach komisji lub podkomisji sejmowych, musi wystąpić do jej szefa o przyznanie praw gościa. Zgodnie z Regulaminem Prac Sejmu goście mogą wyrażać swoje opinie wyłącznie zapytani przez szefa komisji lub podkomisji. Rzeczywistość jest inna, zwłaszcza podczas prac podkomisji, kluczowych dla ostatecznego kształtu ustaw: goście są równoprawnymi dyskutantami, czasem ekspertami podpowiadającymi posłom konkretne rozwiązania. Status gościa jest bardzo łatwo uzyskać, może nim być niemal każdy, często są nimi ukryci lobbyści. Najaktywniejsi w tej roli są przedstawiciele stowarzyszeń przedsiębiorców. Goście komisji i podkomisji sejmowych mają nieformalny, ale często realny wpływ na kształt tworzonego prawa.

Rządowy etap tworzenia ustaw, najważniejszy dla ich kształtu, jest najmniej przejrzysty i praktycznie niedostępny dla organizacji pozarządowych. Formalne reguły dialogu obywatelskiego, właściwsze dla organizacji pozarządowych są nieskuteczne. Najskuteczniej można wpływać na kształt prawa korzystając ze statusu gościa komisji sejmowej (reguły nieformalne). Nierówność podmiotów. System uzgodnień poprzez Komisję Trójstronną powoduje uprzywilejowanie związków zawodowych oraz pracodawców kosztem innych aktorów sceny społecznej. Część ustaw, w praktyce większość społecznie i gospodarczo ważkich projektów, trafia do Komisji Trójstronnej, gdzie rząd negocjuje ich kształt. W ten sposób związki zawodowe i pracodawcy mają rzeczywisty wpływ na kształt ustaw. Śledząc przebieg prac nad wieloma ustawami zauważymy szczególnie silny i skuteczny lobbing przedsiębiorców. Poza tym, że są uczestnikami uprzywilejowanego trybu konsultacji, mają również przewagę nad innymi grupami: dysponują znacznie większymi środkami finansowymi, np. na opłacenie ekspertyz. Ignorowanie i instrumentalne traktowanie organizacji pozarządowych. Polskie władze ciągle jeszcze uważają organizacje za partnera słabego, z którym nie muszą się liczyć.

GRAŻYNA KOPIŃSKA – dyrektor Programu przeciw Korupcji Fundacji im. Stefana Batorego.

Artykuł ukazał się w miesięczniku organizacji pozarządowych gazeta.ngo.pl - 02 (50) 2008; www.gazeta.ngo.pl