Publicystyka - ngo.pl

Koleżanki i koledzy ze SPLOT-u zachęcili mnie swoim tekstem do kilku refleksji dotyczących nowelizacji ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dyskusja na ten temat może za chwilę okazać się bardzo użyteczna, bo przedstawiciele rządu zapowiedzieli przecież zmiany w tej ustawie.

Przyznam, że nie mam gotowych rozwiązań – te muszą być dobrze przemyślane i przegadane. Mam jednak kilka bardziej kierunkowych sugestii dotyczących zmian w ustawie.

SIEĆ SPLOT: POROZMAWIAJMY O KONKRETACH!

Z pewnością ustawa wymaga zmian, ale nie można wprowadzać ich zbyt pospiesznie, kierując się doraźnymi interesami czy, słusznymi nawet, racjami jednego środowiska. Interesariuszy tej ustawy jest wielu. To nie tylko organizacje pozarządowe, ale także Kościoły, związki wyznaniowe, spółdzielnie socjalne prowadzące działalność pożytku publicznego, administracja rządowa, samorządy terytorialne, a przede wszystkim odbiorcy działań tych wszystkich podmiotów – czyli obywatele. Dobrze byłoby, aby w dyskusji nad zmianami w ustawie o pożytku wszystkie te grupy mogły wziąć udział i wyrazić swoje zdanie. Warto byłoby także pochylić się nad danymi pokazującym piętnaście lat stosowania ustawy w praktyce, nad wynikami badań i analiz dotyczących działalności organizacji i ich współpracy z administracją publiczną, aby zobiektywizować spojrzenie interesariuszy, z natury rzeczy zawsze subiektywne.

Trzeba pamiętać również, że ustawa od piętnastu lat jest podstawą działania organizacji i ich współpracy z administracją publiczną. Dzięki niej w praktyce funkcjonują od lat różne mechanizmy, rozwiązania i praktyki, niekiedy całkiem dobre. Do tego jest już utrwalone orzecznictwo, szereg analiz i interpretacji, ba, nawet cały model współpracy opracowany swojego czasu z inicjatywy Ministerstwa Pracy. Wywracanie całego tego porządku do góry nogami nie jest sensowne.

Nie zmienia to faktu, że trzeba go udoskonalić i na pewno nie może być to tylko lifting, ale raczej porządny tuning.

Na pewno należy dążyć do odchudzenia ustawy, bo przez lata bardzo się rozbudowała. Myślę o ilości i skomplikowaniu jej przepisów, ale też aktów wykonawczych, które zawierają na przykład dodatkowe wymagania niewynikające z samej ustawy, a z inwencji urzędników ministerialnych.

W ustawie jest także sporo przepisów, które są martwe, bo nie przestrzegają ich ani organizacje, ani administracja publiczna.

Jest wiele wymagań dotyczących działalności organizacji, które ewidentnie tworzone są w duchu – delikatnie mówiąc – ograniczonego zaufania do organizacji ze strony państwa. Z drugiej jednak strony w praktyce okazuje się, że państwo nie chce lub nie potrafi kontrolować spełniania tych wymagań, stają się one więc tak zwaną sztuką dla sztuki. Zawsze jednak urzędnik może nieoczekiwanie sprawdzić, czy organizacja spełnia wszystkie wymogi – z reguły po to, żeby pokazać, że tego nie robi.

Ustawa powinna koncentrować się na rzeczach najważniejszych: zasadach i warunkach działania organizacji i ich współpracy z administracją publiczną, wskazywać standardy w tym zakresie i określać realne mechanizmy kontroli ich przestrzegania. W tej chwili jest tak na przykład, że dla współpracy organizacji pozarządowych z administracją publiczną kluczowe znaczenie ma wzór oferty określony w załączniku do rozporządzenia, a nie zasada jawności czy pomocniczości, które – podobnie jak inne zasady współpracy – są z reguły automatycznie, bezrefleksyjnie przeklejane z ustawy do programów współpracy czy innych dokumentów.

Odchudzenie ustawy jest także ważne dla organizacji z innego powodu. Praktyka dowodzi, że im więcej przepisów, im bardziej próbują one regulować różne kwestie, tym rośnie znaczenie urzędników, którzy te przepisy interpretują. A to oznacza, że działalność organizacji zaczyna w coraz większym stopniu zależeć od ich decyzji.

Ustawa i praktyka jej stosowania są bardzo mocno skoncentrowane na zlecaniu zadań publicznych. Spowodowało to, że w ostatnich latach organizacje pozarządowe zostały sprowadzone do roli sprawnych wykonawców zleceń administracji publicznej. Zmiany w ustawie powinny przywracać równowagę pomiędzy funkcją wykonawczą a funkcją reprezentacji interesów członków, fundatorów, beneficjentów, jaką pełni każda organizacja pozarządowa. Myślę o wzmocnieniu lub też dodaniu przepisów umożliwiających udział organizacji pozarządowych na przykład w konsultowaniu decyzji podejmowanych przez samorządy terytorialne i rząd czy też monitorowaniu ich realizacji.

W tym kontekście należałoby zmienić obecny kształt rad działalności pożytku publicznego, począwszy od rady krajowej, na gminnej kończąc.

Formuła rad, które miały być miejscem uzgadniania stanowisk pomiędzy stroną publiczną i organizacjami pozarządowymi z różnych względów nie sprawdziła się i moim zdaniem osłabiła głos organizacji pozarządowych.

Rady powinny być silnym głosem organizacji, a uzgadnianie stanowisk powinno odbywać się pomiędzy różnymi środowiskami pozarządowymi w nich reprezentowanymi.

Są istotne, zwłaszcza jeżeli mówimy o pieniądzach publicznych. Z pewnością potrzebne są uproszczenia w dostępie do nich, tym bardziej jeżeli te pieniądze nie są duże. Zgadzam się z postulatami SPLOT-u dotyczącymi uproszczeń proceduralnych przy zlecaniu niewielkich co do wartości zadań publicznych. Poszedłbym dalej: uważam, że warto byłoby na przykład poszerzyć zakres stosowania trybu pozakonkursowego poprzez wydłużenie możliwości realizacji zadania z 3 miesięcy do 6 oraz podwyższenie limitu kwotowego dotacji z 10 tysięcy do 50 tysięcy złotych. W wielu samorządach lokalnych byłoby to bardzo użyteczne i likwidowałby fikcję, jaką często jest organizowanie konkursów na tego typu zadania. Przypomnę, że w zamówieniach publicznych pułap możliwości uproszonego udzielania zamówienia to 30 tysięcy euro. Konieczne jest też uproszczenie i urealnienie przepisów określających stosowanie niektórych instrumentów współpracy finansowej, w szczególności tak zwanego regrantingu.

Zgadzam się z postulatem ryczałtowego rozliczania zadań publicznych, a także z rozliczaniem za rezultaty. Ale to drugie rozwiązanie nie ma kompletnie sensu, jeżeli administracja publiczna sama nie będzie go stosowała. Pomysł partnerstwa publiczno-społecznego też jest bardzo potrzebny, ale wymaga dobrego przemyślenia zasad i warunków tworzenia i działania. Przypomnę zresztą, że w kolejnych nowelizacjach ustawy o pożytku pojawiał się on już dwukrotnie i rezygnowano z niego, między innymi dlatego, że nie udało się wypracować dobrych rozwiązań.

Choroś: Nie ma doskonałych ustaw

Nie wiem, czy dobrze rozumiem natomiast postulat dotyczący zamówień publicznych. Zgodnie z obowiązującym prawem, organizacje pozarządowe mogą ubiegać się o zamówienia publiczne, w ramach prowadzonej działalności statutowej odpłatnej lub gospodarczej. Do 2015 roku tę możliwość wykorzystywały na przykład niektóre samorządy, które bezpośrednio zlecały zadania publiczne o niewielkiej wartości organizacjom pozarządowym. Z różnych względów dla obu stron takie rozwiązanie może być użyteczniejsze niż choćby otwarty konkurs ofert. Ustawa o pożytku dawała możliwość wyboru przez organ administracji trybu zlecenia zadania i to było optymalne rozwiązanie. Nowelizacja z 2015 roku zmieniła tę sytuację i wprowadziła obowiązek stosowania trybów z ustawy o pożytku do zlecania zadań ze sfery pożytku, co wydaje się kompletnie nieracjonalne.

Moim zdaniem praktyka stosowania ustawy potwierdziła, że status pożytku publicznego jest wydmuszką. Ani sądy, ani administracja rządowa nie są w stanie rzetelnie zweryfikować spełniania kryteriów związanych z posiadaniem tego statusu. To powoduje, że posiadanie go nie jest gwarancją szczególnej rzetelności, przejrzystości czy działania zgodnego z prawem, choć tak to odbierają na przykład obywatele czy urzędnicy.

Z drugiej strony, głównym uprawnieniem wynikającym z posiadania statusu OPP jest możliwość przekazywania 1% z PIT-u. Trochę mało, tym bardziej, że wiele organizacji pożytku publicznego pozyskuje z tego tytułu symboliczne środki. Najważniejsze jest jednak, że w praktyce odpis wykorzystywany jest często niezgodnie z jego istotą. To jest kwestia wymagająca zmian ustawowych, które wyeliminowałyby na przykład możliwość wykorzystywania 1% jako darowizn na rzecz osób fizycznych czy też ukrytego wsparcia instytucji publicznych.

Świat nie ucierpiałby na likwidacji statusu OPP, a „uzdrowiony” odpis 1% mógłby być dostępny dla wszystkich organizacji.

Ostatnia kwestia, którą wywołał SPLOT, dotyczy ekonomii społecznej. Nie miejsce na roztrząsanie definicji ekonomii społecznej, choć to oczywiście kwestia kluczowa. Powiem tylko, że nie jestem zwolennikiem podejścia, według którego ekonomia społeczna to część pożytku publicznego, ani też podejścia, które włącza pożytek publiczny do ekonomii społecznej. Moim zdaniem są to dwa różne porządki, mające wiele części wspólnych, poczynając od wspólnych celów społecznych, kończąc na ludziach i organizacjach, które działają jednocześnie w tych dwóch sferach. Ale istota działania – jego charakter – są różne. Najprościej można powiedzieć, że pożytek publiczny to działania niegenerujące zysku, służące celom społecznym, a ekonomia społeczna to działalność przynoszą zysk, ale także służąca celom społecznym. Zakładam, że cele społeczne pożytku i ekonomii nie muszą być do końca tożsame, a podmioty działające w sferze ekonomii społecznej niekoniecznie muszą należeć do tych, o których umówi ustawa o działalności pożytku publicznego. Nie w podmiotach tu zresztą tkwi sedno sprawy, a w rodzaju prowadzonej działalności.

I to ta działalność pod nazwą przedsiębiorczość społeczna powinna być określona w prawie. Nie ma sensu mnożyć kolejnych form prawnych czy statusów przedsiębiorstwa społecznego. To zupełnie zbędna nadbudowa, źródło biurokracji i niepotrzebnej formalizacji. W prawie powinny być jasno zdefiniowane zasady i warunki prowadzenia działalności w sferze ekonomii społecznej oraz wynikające stąd uprawnienia, a prowadzić powinien móc ją każdy, kto te warunki wypełni. Wydaje mi się, że dobrym miejscem na zrobienie tego jest ustawa o pożytku, być może także można pomyśleć o odrębnej ustawie.

MASZ ZDANIE? CZEKAMY NA WASZE GŁOSY (MAKS. 4500 ZNAKÓW) PLUS ZDJĘCIE NA ADRES: REDAKCJA@PORTAL.NGO.PL

Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl.

Świat nie ucierpiałby na likwidacji statusu OPP, a „uzdrowiony” odpis 1% mógłby być dostępny dla wszystkich organizacji.