Publicystyka - ngo.pl

Ustawa o stowarzyszeniach powstała w 1989 roku, na samym początku polskiej transformacji. Już sam jej wiek jest dobrym powodem do rewizji założeń twórców, tym bardziej, że działalność społeczna, z natury i definicji niezależna, nie zawsze poruszała się po wytyczonych ustawą traktach i wydeptała własne dróżki, które odpowiedzialny ustawodawca uwzględnia w nowelizacjach. Powinien on usuwać przeszkody, utrudniające obywatelom korzystanie z prawa do zrzeszania się. Uzasadnienie do ustawy potrzebę wprowadzenia ułatwień tłumaczy odwołując się do szerszej perspektywy praw człowieka.

(Prawo o stowarzyszeniach) jest to ustawa regulująca na polskim gruncie warunki realizacji prawa człowieka – a nie tylko prawa obywatela, jak to jeszcze zakładano w 1989 roku – do zrzeszania się. Przyjęcie tej perspektywy nakazuje z założenia takie formułowanie przepisów, które maksymalnie ułatwią realizację tej wolności i usuną wszelkie zbędne ograniczenia zarówno materialnoprawne, jak i formalnoprawne. 

Siedem osób zakłada stowarzyszenie
To zmiana poważna, ponieważ w aktualnym stanie prawnym do zarejestrowania organizacji potrzeba jest aż 15 obywateli. Nadal odstawać będziemy od krajów, gdzie obowiązują najbardziej liberalne przepisy w tym zakresie (np. we Francji stowarzyszenie mogą założyć dwie osoby), znajdziemy się jednak w dobrym towarzystwie (w Niemczech przepisy pozwalające rejestrować stowarzyszenia siedmiu osobom funkcjonują od ponad stu lat).

Ułatwieniem proceduralnym będzie również możliwość powołania władz stowarzyszenia, które zarejestrują organizację. W myśl obecnych przepisów rejestracji dokonuje komitet założycielski, wyłaniany podczas zebrania założycielskiego. Wybieranie komitetu (obok władz) i jego wykorzystanie w procesie rejestracji jest raczej  niepotrzebną formalną komplikacją. Ponadto nowelizacja wyraźnie wskazuje cudzoziemców jako uprawnionych do bycia członkami, w tym członkami założycielami, rejestrowanych w Polsce stowarzyszeń. W obecnym stanie prawnym cudzoziemcy, żeby zakładać stowarzyszenie muszą mieszkać w Polsce; w innym przypadku nie mogą być założycielami.

Mniejszy nadzór starosty i błyskawiczne sądy
Na etapie rejestracji stowarzyszenie nie będzie podlegać nadzorowi starosty. Obecnie dokumenty składane w sądzie rejestrowym wysyłane są do organu administracji, który ma prawo wypowiedzieć się w sprawie wniosku o rejestrację, oceniając organizację, zanim zacznie ona jeszcze działać. W imieniu starosty wypowiada się jego urzędnik - i zdarza sie, np. w Warszawie, że forsuje swoje interpretacje. Sama procedura rejestracji jest długa – sąd na wydanie postanowienia w sprawie rejestracji ma trzy miesiące. Po wyeliminowaniu wymiany dokumentów między sądem i powiatem, ustawodawca wyznacza termin 7 dni na rozpoznanie wniosku. Tak krótki termin robi ogromne wrażenie.

Przyjęcie całego pakietu zmian okołorejestracyjnych oznaczałoby prawdziwą jakościową zmianę, pozwalającą np. na szybkie powoływanie stowarzyszeń (rozumiane jako kanalizowanie aktywności społecznej) w odpowiedzi na klęski żywiołowe, wydarzenia losowe i inne „potrzeby chwili”.

Członkowie stowarzyszenia
Zarejestrowanej organizacji będzie łatwiej działać. Tu zmiany nie należą do bardzo istotnych i raczej sankcjonują obowiązującą praktykę, warto jednak wspomnieć o nich w kontekście szerszych rozważań, nad takimi problemami jak profesjonalizacja organizacji, czy wizerunek sektora. Chodzi o kolejne zapisy wzmacniające pozycję członków organizacji jako pracowników. Co prawda nawet w samym sektorze dyskusja „ile pracy społecznej w organizacjach” nie jest wcale rozstrzygnięta, to jednak zatrudnianie pracowników przez stowarzyszenia, w tym zatrudnianie w tym charakterze członków, jest codziennością wielu podmiotów. Tym większym zaskoczeniem dla wielu organizacji są opinie o niedopuszczalności zatrudniania. Jeśli takie opinie pojawiają się w mediach, to straty są „tylko” wizerunkowe; kiedy jednak podobnymi przekonaniami (a raczej ignorancją) kieruje się urzędnik rozliczający dotacje, straty są poważniejsze. Dlatego każde ustawowe wzmocnienie sytuacji członków - pracowników jest tu cenne. Nowelizacja proponuje zmianę w artykule 2. Prawa o stowarzyszeniach, czyli w artykule, który ma charakter definicyjny. Trudno ocenić, na ile jasny i skuteczny jest zapis zaproponowany w projekcie prezydenckim, sam sygnał wspierający zatrudnianie jest jednak wyraźny.

Dowartościować stowarzyszenia zwykłe
Stowarzyszenia zwykłe otrzymają tzw. ułomną osobowość prawną – dziś ustawa wskazuje, że stowarzyszenia zwykłe nie mają osobowości prawnej. Będą mogły: „we własnym imieniu nabywać prawa, w tym własność i inne prawa rzeczowe, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywane”. Nadal zakładać je będą minimum trzy osoby, a stowarzyszenie będzie mogło działać po uzyskaniu wpisu do ewidencji, prowadzonej przez starostę. Obecnie jedynym źródłem dochodów stowarzyszeń zwykłych są składki członkowskie – nowelizacja daje takim stowarzyszeniom możliwość korzystania z darowizn, spadków, zapisów, dochodów z majątku stowarzyszenia oraz z ofiarności publicznej. Podobnie jak obecnie stowarzyszenia zwykłe nie będą mogły m.in. prowadzić działalności gospodarczej i działalności odpłatnej pożytku publicznego.

Nowelizacja to również wiele innych zmian. Dotyczą: powoływania i działania oddziałów terenowych, szczegółowych uprawnień członków, procedur zawieszania działalności statutowej, przekształcania i łączenia stowarzyszeń (nowy rozdział w ustawie), roli kuratora, zobowiązań sprzed rejestracji stowarzyszenia. Te zmiany mają raczej za zadanie doprecyzować zapisy ustawy, czy spowodować, żeby były one (kiedy trzeba) bardziej elastyczne. 

W projekcie zapisano trzymiesięczne vacatio legis oraz 18-miesięczny okres na dostosowanie się to zapisów nowelizacji. Dotyczy to stowarzyszeń zwykłych, które będą musiały uzyskać wpis do nowej ewidencji (jeśli po 18 miesiącach tego wpisu nie uzyskają, to zostają rozwiązane z mocy prawa). 18 miesięcy będą też miały stowarzyszenia na dokonanie zmian w statutach (np. stowarzyszenia, które będą chciały opłacać pracę członków swoich władz; zasady ich opłacania będą musiały opisać w statutach).

Formalnie, w samej literze proponowanego prawa, zawarto impuls do rozwoju inicjatyw społecznych – realne ułatwienia dla tworzenia i działania stowarzyszeń, otwarcie nowej perspektywy przed stowarzyszeniami zwykłymi. Nowelizacji towarzyszy jednak niepewność – po pierwsze naturalna obawa, jak zadziała zmienione prawo. Niepewność dotyczy też tego, czy projekt w ogóle zostanie uchwalony. Trafił do Sejmu dość późno. Trochę więcej niż pół roku to nie jest komfortowy okres do spokojnej pracy nad takim przedłożeniem, szczególnie że w perspektywie zbliżających się wyborów nie należy spodziewać się potrzebnego w tej sprawie konsensusu (patrz: „Zaczęło się upolitycznianie projektu ustawy o stowarzyszeniach”).

Niewiadomą jest, w jakim kształcie projekt opuści (jeśli opuści) Sejm. Trudno też przewidzieć, jak na zaproponowana przez Prezydenta ewolucję zareaguje otoczenie organizacji. Czy np. pozbawione części uprawnień kontrolnych (przy rejestracji nowego stowarzyszenia) powiaty, nie zechcą zrekompensować sobie utraconej władzy większą aktywnością w stosunku do już działających podmiotów? Na ile poważnie traktowane będą stowarzyszenia zwykłe? Czy rosnąca społeczna aktywność nie natrafi na barierę nierosnących zasobów finansowych? Projekt nie wskazuje, że wraz z nowymi organizacjami pojawią się nowe zasoby dla rozrastającego się trzeciego sektora. W uzasadnieniu przeczytamy, że zgłaszane propozycje nie generują kosztów „w ramach systemu finansów publicznych”.

Powyższe pytania nie wskazują na wady prezydenckiej inicjatywy. Prawdopodobnie przedstawionych dylematów nie rozstrzygną prace w Sejmie i Senacie, mimo że te i podobne problemy będą przez parlamentarzystów podnoszone. Dyskusja może koncentrować się na niuansach, jak pokazały już wcześniejsze etapy pracy nad projektem (przykładem może być tak naprawdę dość arbitralne rozstrzygnięcie między siedmioma a dziewięcioma osobami uprawnionymi do rejestracji stowarzyszenia). Sprzyja temu również dodanie do nowelizacji dużej ilości przepisów trudnych, bo dotyczących regulacji specyficznych (oddziały terenowe), stosowanych rzadko (kurator) czy nowych (zawieszanie, przekształcanie).

Henryk Wujec i Piotr Frączak apelują o wsparcie dla inicjatywy Prezydenta (patrz: "Stowarzyszenia idą do Sejmu"). Apel ten można by uzupełnić o postulat, żeby w trakcie debaty sejmowej nie zapominać o pozytywnym przesłaniu nowelizacji oraz – co chyba bardziej istotne – nie zapomnieć, w jakim celu zaproponowane zostały nowe przepisy, już po ich ewentualnym wejściu w życie. Bo ma być łatwiej.  



Przedstawiony przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo o stowarzyszeniach oraz niektórych innych ustaw, przebieg procesu legislacyjnego, sejm.gov.pl