Publicystyka - ngo.pl

Rząd ogłaszając w 2016 roku politykę dotyczącą rozwoju społeczeństwa obywatelskiego zapowiedział i podjął dwa publiczne zobowiązania. Pierwszym z nich było przygotowanie Narodowego Programu Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, drugim ustanowienie instytucji odpowiadającej za wdrażanie programu. Brak Narodowej Strategii oraz szerokiego procesu konsultacji proponowanych zmian w polityce rządu staje się dziś widocznym w praktyce zaniechaniem skutkującym wyrywkowym, niespójnym podejściem uwidocznionym w przedstawionych do konsultacji programach. Przygotowane Programy, w tym Program Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030 PROO, zawierają sprzeczne, a czasem szkodliwe tezy.

Przykładem sprzeczności tez zawartych w programie jest przywoływanie stanowiska Najwyższej Izby Kontroli w sprawie regrantingu FIO “Zdaniem NIK rozwiązanie takie nie jest właściwe także z uwagi na obowiązujące regulacje ustawowe, które zakładają dotowanie efektywnej działalności w sferze zadań publicznych, a nie finansowanie przejawów aktywności społecznej jako autonomicznej wartości”. Teza ta jest jaskrawie sprzeczna z celami i zapisami Priorytetu 1 Programu. Priorytet ten odnosi się wprost do wsparcia działań misyjnych organizacji i rozwoju instytucjonalnego, a nie bezpośredniego wsparcia organizacji w realizacji zadań publicznych.

Kolejnym przykładem są zapisy dotyczące regrantingu Funduszu Inicjatyw Obywatelskich FIO (s. 20) “...Dodatkowo w ramach FIO dotowane są inicjatywy zgłaszane przez nieformalne grupy osób za pośrednictwem dużych organizacji (regranting) – co wpływa na dalsze wzmocnienia większych podmiotów i może oddziaływać w formie pogłębiania się rozwarstwienia i dysproporcji w sektorze”. Powyższa teza nie tylko nie znajduje potwierdzenia w faktach - krytyka regionalnego regrantingu jest również przejawem wielokrotnie krytykowanego przez organizacje pozarządowe centralizmu. Podkreślić należy, że dotychczas realizowany w ramach FIO regranting nie tylko skierowany jest do nowych inicjatyw, ale jego celem jest docieranie do lokalnych małych organizacji, finansowanie lokalnej aktywności wraz z bezpośrednią pomocą przy aplikowaniu o te środki. Szkodliwe i nieuprawnione jest również negatywne naznaczanie “dużych organizacji” jako tych, które realizując regranting przyczyniają się do procesu rozwarstwienia w sektorze. Sam Narodowy Instytut Wolności dokonywał wyboru organizacji prowadzących regranting, użyte określenie “duże organizacje” w praktyce oznacza te, które wykazały się uprzednio doświadczeniem i niezbędnym do pełnienia zapisanej w programie FIO funkcji potencjałem.

Dane, na które powołują się autorzy diagnozy są poprawne, jednak ich dobór i interpretacja sprawia często wrażenie tendencyjnej, służącej jedynie udowodnieniu założonych tez. Przykładem tego zjawiska może być wybiórcze przedstawienie danych z dwóch wykorzystywanych w diagnozie źródeł – badań GUS i raportu Stowarzyszenia Klon/Jawor, organizacji członkowskiej OFOP. Wyniki tych badań są w większości spójne, jednak bywają też dane rozbieżne (należy pamiętać, że zakres podmiotowy badania prowadzonego przez GUS jest szerszy). Autorzy diagnozy wybierają te dane, które bardziej im pasują do przedstawionej w dokumencie tezy. Jako przykład można podać wskazane dane o procentowym udziale środków ze źródeł rynkowych w budżecie sektora. Według danych GUS jest on wyższy niż według danych Stowarzyszenia Klon/Jawor. W diagnozie jednak wskazano wyłącznie dane Stowarzyszenia Klon/Jawor o niskim poziomie przychodów z działalności gospodarczej (i uzależnieniu od środków publicznych), pasujące do przedstawianej w Programie tezy.

Jeszcze bardziej nieuzasadnione wydają się interpretacje i wnioski, które autorzy diagnozy wyciągają z danych, nie uzasadniając ich w żaden sposób (przedstawiając jako oczywistość lub powołując się na anonimowych „wielu specjalistów”) – np. w ten sposób rozwarstwienie przychodów sektora łączone jest z oligarchizacją, a fakt, że ok. połowa przychodów organizacji pochodzi ze źródeł publicznych interpretowany jest jako uzależnienie od środków publicznych i dowód grantozy (s. 15 i 16).

Program planowany jest na 12 lat, co wobec dynamicznej sytuacji w kraju i na świecie, braku kompleksowego Narodowego Programu Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego oraz innych zapowiadanych przez rząd programów adresowanych do społeczeństwa obywatelskiego, wydaje się dość ryzykowne. Tym większego znaczenia nabiera monitoring i ewaluacja realizacji obu programów, których wyniki będą podstawą do ich ewentualnej korekty i dostosowania do zmiennej sytuacji. W Programie przewidziano monitoring i ewaluację, warto także zadbać, aby ich wyniki były dostępne publicznie.

Program nie będzie skuteczny, jeśli nie zostaną jasno określone parametry celów. Tylko na podstawie zdefiniowanego miernika będzie możliwe przeprowadzenie ewaluacji i monitoringu w trakcie trwania Programu i po jego zakończeniu. W konsultowanym dokumencie nie określono stanu wyjściowego (wartości bazowej) i stanu, który ma zostać osiągnięty w celu realizacji Programu w odniesieniu do wskazanych rezultatów i celów Programu. Przedstawione dane nie zostały także podzielone na poszczególne lata realizacji, co będzie negatywnie rzutowało na przebieg ewaluacji i monitoringu w trakcie trwania Programu.

Założenia Programu opierają się na daleko posuniętym wniosku, że “wzmocnienie instytucjonalne będzie prowadzić do wszechstronnego rozwoju sektora obywatelskiego, w tym do podniesienia jakości działania organizacji, ich efektywnego zaangażowania w życie publiczne, zwiększenia funkcji kontrolnych oraz eksperckich” (s. 41). Co prawda wzmocnienie instytucjonalne można uznać za warunek konieczny dla wszechstronnego rozwoju sektora obywatelskiego, nie sposób jednak przyznać, że jest ono warunkiem wystarczającym.

W związku z powyższym zakres postawionych celów i odpowiadających im priorytetów jest bardzo wąski oraz nie odpowiada zakresowi sporządzonej diagnozy i planowanym rezultatom. Priorytety Programu są silnie związane z postawionymi celami, a zakładane rezultaty stanowią odpowiedź na zdiagnozowane problemy, jednak zaproponowane cele i priorytety nie prowadzą do rozwiązania większości zdiagnozowanych problemów oraz osiągnięcia planowanych rezultatów.

Przykładowo, wśród najistotniejszych problemów organizacji wskazuje się (s. 9-10): trudności z procedurami i przepisami prawnymi, bariery prawno-administracyjne w kontaktach z administracją, nadmierne skomplikowanie formalności związanych z korzystaniem ze środków grantodawców, sponsorów lub z funduszy Unii Europejskiej oraz biurokratyzację i brak przejrzystości reguł współpracy organizacji pozarządowych z administracją publiczną. Pomimo zasygnalizowania tych problemów w diagnozie, cele i priorytety Programu w ogóle nie przewidują jednak wspomnianych działań dążących do popularyzacji korzystania ze środków prywatnych. Za to wśród wskaźników rezultatu wymienia się odsetek organizacji non-profit współpracujących z przedsiębiorstwami, który z wartości bazowej 34,6 ma wzrosnąć do wartości docelowej 40 (s. 55).

W dokumencie mamy wyszczególnione: wskaźniki osiągnięcia celów Programu na podstawie badania GUS, wskaźniki realizacji priorytetów na poziomie produktowym liczbowym, ogólne wskaźniki do celów szczegółowych (pn. logika interwencji w ramach Programu, s. 50-54). Natomiast nie są one spójne, brakuje jasnego wskazania mierników, mierzenia głównych rezultatów Programu. Nie wskazano, jak będzie mierzony np.:

– “wzrost zaangażowania organizacji obywatelskich w życie publiczne, w szczególności wyrażony zwiększeniem liczby organizacji zaangażowanych w procesy konsultacji społecznych na różnych poziomach” (str. 50).

Powstaje pytanie, czy wyznacznikiem będą tylko dane ilościowe np. ile organizacji pozarządowych wzięło udział w konsultacjach, czy także ile uwag zgłoszonych przez organizacje zostało uwzględnionych przez prowadzących konsultacje. W jaki sposób zostanie osiągnięte zwiększenie liczby organizacji zaangażowanych w procesy konsultacji społecznych, skoro nie przedstawiono wskaźnika wyjściowego tj. ile obecnie organizacji zgłasza stanowisko w procesie konsultacji publicznych (w diagnozie wskazano tylko ile projektów aktów prawnych i dokumentów programowych i strategicznych zostało poddanych konsultacjom w roku 2014 i 2015).

Jeśli wskaźnikiem Celu szczegółowego 1 (Priorytet 3, 4, 5) ma być “ocena współpracy z urzędem administracji samorządowej w zakresie włączania organizacji w planowanie i podejmowanie istotnych decyzji i uchwał” zadać należy pytanie, czyja to będzie ocena i dlaczego będzie jej podlegała tylko współpraca administracji samorządowej, a nie także rządowej z organizacjami pozarządowymi – skoro jest to Program rządowy i wskazuje w jednym z rezultatów “zwiększenie dynamiki dialogu obywatelskiego w Polsce, zbudowanie trwałych płaszczyzn kontaktów i wymiany informacji między organami administracji publicznej a organizacjami trzeciego sektora w zakresie wzajemnego przekazywania sobie opinii, ustaleń i założeń dotyczących celów, instrumentów i strategii wdrażania polityk publicznych na różnych poziomach” (str. 50). Nie wskazano też, na jakiej podstawie i przez kogo ta opinia będzie wystawiona, nie uwzględniono też obecnej oceny tejże współpracy, więc trudno będzie ocenić, czy dzięki realizacji Programu sytuacja ta poprawiła się.

Niepoparte danymi wnioski wyciągane są w Programie również na poziomie bardziej szczegółowych analiz. Przykładowo, jako jedną z przyczyn pogłębiania się rozwarstwienia i dysproporcji w sektorze wskazuje się regranting, nie podając żadnego konkretnego źródła uzasadniającego to stwierdzenie (s. 22). Nieuzasadnione jest również m.in. twierdzenie, że zwiększenie możliwości udziału przedstawicieli lokalnych organizacji w istotnych wydarzeniach życia publicznego buduje możliwość realnego wpływu na ostateczny kształt decyzji podejmowanych przez organy administracji (s. 42). Także w tym przypadku zapewnienie takiej możliwości jest warunkiem koniecznym do zwiększenia realnej decyzyjności organizacji, nie może być jednak uznane za warunek wystarczający. Dodatkowo Program zawiera inne istotne mankamenty metodologiczne, polegające m.in. na dużym stopniu niedoprecyzowania, w szczególności w zakresie zdefiniowania użytych w nim pojęć (np. kapitału żelaznego) czy całkowitego braku uzasadnienia ustalenia określonych wskaźników produktowych (s. 56) i podziału środków w planie finansowym (s. 67-69). Zasadnicze wątpliwości budzi również ustalenie wartości docelowej wskaźników rezultatu, które oparte są w znacznej mierze na “potencjale zmiany” (s. 55-56) a nie na mierzalnych wartościach. Istotną wadą jest również brak jakichkolwiek odwołań w Programie do tworzonego równolegle Korpusu Solidarności - Programu Wspierania i Rozwoju Wolontariatu Długoterminowego na lata 2018-2030. Pomimo że wymienione programy będą obowiązywać w tym samym okresie oraz regulować zbliżony zakres tematyczny, nie ma pomiędzy nimi żadnych powiązań i wzajemnych odesłań.

Wynikać to może z faktu, że do tej pory nie powstał Narodowy Program Wspierania Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, który był wielokrotnie zapowiadany i z którego to powinny wynikać konkretne już programy wspierające rozwój społeczeństwa obywatelskiego.

Wsparcie instytucjonalne

Widocznym elementem zawartym w Programie i stanowiącym jego instrument są dotacje na finansowanie „kapitałów żelaznych” organizacji pozarządowych. Wprowadzenie tego instrumentu należy ocenić pozytywnie. Działania prowadzące do wspierania strategicznego rozwoju organizacji i zagwarantowania im stabilności finansowej niezależnie od realizowanych przez nie projektów są wysoce pożądane oraz wychodzą naprzeciw postulatom zgłaszanym przez same organizacje.

Z analizy budżetu Programu oraz wielkości dotacji na wsparcie „kapitału żelaznego” wynika, że corocznie liczba organizacji objętych wsparciem osiągnie poziom kilkunastu/kilkudziesięciu podmiotów. W związku z tym przy liczbie ponad 100 000 organizacji pozarządowych planowane dotacje uznać należy za bardzo wyjątkowe, stanowiące swoiste wyróżnienie dla tak nielicznej grupy podmiotów. W związku z tym kluczowe znaczenie uzyskują kryteria przyznania dotacji na „kapitał żelazny”, które to nie zostały opisane w konsultowanym Programie. Nie wiemy więc, czy wsparcie rozdzielone zostanie według kryterium branżowego, terytorialnego, zdobytych doświadczeń czy dotychczasowego dorobku.

Ponadto z analizy wieloletniego budżetu wynika, iż wsparcie finansowe „kapitałów żelaznych” odłożone zostało w czasie do 2021 roku. Program nie wskazuje uzasadnienia dla późniejszego rozpoczęcia realizacji opisywanego instrumentu.

W Programie nie znalazły się rozwiązania promujące wspieranie działalności obywatelskiej przez darczyńców prywatnych, w tym przedsiębiorców, o charakterze systemowym np. zwiększeniu ulg czy odpisów podatkowych oraz innych zachęt dla przekazywania środków prywatnych na rzecz działalności społecznej lub tworzenie kapitału stanowiących podstawę niezależności finansowej organizacji pozarządowych. Pomimo że w Programie wskazuje się na potrzebę uniezależnienia organizacji od środków publicznych, rozwiązania w nim zawarte wywołać mogą skutki odwrotne od zamierzonych, tj. długotrwale uzależnić organizacje od środków publicznych - przyznawanych w formie scentralizowanego wsparcia instytucjonalnego. Ponadto nie wskazano w Programie, jakie rozwiązania prawne wykorzystane zostaną do wydatkowania środków publicznych na rzecz tworzenia majątku organizacji pozarządowych nazywanego “kapitałem żelaznym”. Czy w tym zakresie obecne regulacje prawne stanowią wystarczające warunki do finansowania takich działań, czy konieczne jest wprowadzenie zmian legislacyjnych. Brak wystarczających rozwiązań w tym zakresie stanowić może bariery decydujące o skuteczności zawartych w programie instrumentów oraz osiąganiu zapisanych celów i efektów programu.

Błędne wnioski wyciągnięte zostały również w zakresie wsparcia organizacji strażniczych. W Programie kilkukrotnie wskazuje się na konieczność wzmocnienia organizacji strażniczych i mediów obywatelskich, m.in. zwracając uwagę na wady wspierania ich działalności z budżetów samorządów (s. 39-40, s. 49). Jako rozwiązanie tego problemu proponuje się jednak przeznaczenie na ich rzecz dedykowanego wsparcia ze środków publicznych, skierowanego głównie do organizacji i mediów lokalnych (s. 41-42, s. 49-50). W Programie zupełnie pomija się zatem problem potencjalnego uzależnienia organizacji strażniczych i mediów obywatelskich od administracji rządowej, spowodowanego centralną dystrybucją środków publicznych. Zaproponowane rozwiązanie nie tylko nie będzie więc wpływać na sytuację organizacji i mediów ogólnopolskich, ale może również prowadzić do uzależnienia od administracji szczebla centralnego podmiotów lokalnych.

Program nie przewiduje podjęcia działań na rzecz deregulacji prawnych i ograniczeń hamujących oddolną aktywność obywatelską w organizacjach pozarządowych. Odnosząc się do zapisów Programu, nie znaleziono propozycji deregulacyjnych i uproszczeń w zakresie prowadzenia przez organizacje obywatelskie działalności, w tym działalności gospodarczej i odpłatnej działalności pożytku publicznego, a także wymogów wynikających z opodatkowania prowadzonej przez organizacje sprzedaży towarów i usług oraz osiąganych przez nie dochodów. Wsparcie działalności obywatelskiej w tym zakresie mogłoby wpłynąć pozytywnie na realizację celów szczegółowych Programu, a także na realizację Priorytetów 2 i 5. Program zawierać powinien analizę obciążeń administracyjno-prawnych dla działalności społecznej i obywatelskiej oraz plan działań w zakresie deregulacji znoszących nadmierne obciążenia.

Program nie podejmuje kwestii wielokrotnie podnoszonych przez organizacje społeczne tj. barier biurokratycznych i rozwoju kompetencji działających w organizacjach obywateli. Poza procesem deregulacji przepisów jednym z ważnych działań wspierających organizacje są działania o charakterze bezpośredniego wsparcia edukacyjno-doradczego. Zarówno nowo powstające organizacje, działające lokalnie, jak i te o ugruntowanej pozycji i doświadczeniu potrzebują działań edukacyjnych. Ich charakter obejmować powinien szeroki wachlarz działań od pomocy w procesie powołania i rejestracji organizacji pozarządowej, umiejętności pozyskiwania środków od partnerów prywatnych oraz darczyńców indywidualnych, poprzez zarządzanie zespołem i zasobami organizacji, aż po kompetencje planowania strategicznego i wdrażania planów rozwoju, poradnictwo prawne czy związane z zarządzaniem finansami. Dokument nie wskazuje zapisów odnoszących się do powyższych potrzeb i ewentualnych sposobów ich zaspokojenia.

W diagnozie odniesiono się do poziomu siły oraz dojrzałości organizacji pozarządowych w kształtowaniu współpracy z administracją rządową i samorządową na podstawie istnienia i intensywności spotkań zespołów doradczych i inicjatywnych (dane z lat 2013-2014). Prowadzony przez OFOP monitoring pokazuje, jak wiele z obecnych zespołów doradczych i innych na przestrzeni dwóch lat przestało funkcjonować bez podania przyczyny, co wskazuje na osłabienie możliwości udziału przedstawicieli organizacji w życiu publicznym i wpływu na proces stanowienia prawa, przygotowania dokumentów państwowych dotyczących bezpośrednio organizacji i działających w nich obywateli (raport z Repozytorium dotyczącego naruszeń zasad współpracy administracji rządowej z organizacjami pozarządowymi, prowadzonego przez OFOP).

Zbudowanie efektywnych struktur dialogu obywatelskiego na poziomie lokalnym, regionalnym i centralnym jest niezwykle istotne, natomiast nie można zapomnieć o przestrzeganiu zasad współpracy ujętych w Ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a także wypracowanych już modelach i zasadach współpracy. W Programie nie wskazano, jak będzie on odpowiadał na potrzebę poprawy jakości dialogu i konsultacji, ich efektywności w wymiarze instytucjonalnym i merytorycznym.

Zasadniczą uwagą do przedstawionego w Programie planu finansowego jest procentowe wyliczenie alokacji na poszczególne lata. Z Programu nie wynika, jakie kwoty zostaną przeznaczone na dofinansowanie poszczególnych priorytetów, podano jedynie ogólny procent w stosunku do kwoty przeznaczonej na cały kilkunastoletni Program. Wobec powyższego nie wiadomo, ile podmiotów w danym priorytecie, w danym roku i na jaką kwotę zostaną dofinansowanie.

Jako Ogólnopolska Federacja Organizacji Pozarządowych wyrażamy nadzieję, że gospodarz konsultacji nie zapomni o zasadzie responsywności i 7 zasadach konsultacji, wynikających z dokumentów, do których odnosi się Regulamin Prac Rady Ministrów (tj. Wytyczne do przeprowadzania oceny wpływu i konsultacji publicznych w ramach rządowego procesu legislacyjnego) i że w raporcie z konsultacji każdemu, kto zgłosi opinię, należy się merytoryczna odpowiedź przed rozpoczęciem kolejnego etapu legislacyjnego.

Liczymy także na przeprowadzenie konsultacji regulaminów programów i innych dokumentów, które będą w szczegółowy sposób opisywały zasady i kryteria przyznawania dotacji, wynikających z Priorytetów i zapisów Programu.

W imieniu Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych

Łukasz Domagała – Prezes Zarządu
Weronika Czyżewska-Waglowska – Wiceprezeska Zarządu
Karolina Dreszer-Smalec – Wiceprezeska Zarządu
Przemysław Dziewitek – Członek Zarządu
Iwona Janicka – Członkini Zarządu
Dariusz Supeł – Członek Zarządu

Do pobrania

• Stanowisko Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych dotyczące projektu “Program Rozwoju Organizacji Obywatelskich na lata 2018-2030 PROO” – pobierz PDF

Zobacz również

• Stanowisko Ogólnopolskiej Federacji Organizacji Pozarządowych dotyczące projektu “Korpus Solidarności – Program Wspierania i Rozwoju Wolontariatu Długoterminowego na lata 2018-2030” – pobierz PDF