Publicystyka - ngo.pl

Warszawa, 18 sierpnia 2006 r.

L.dz. 2257/2006/KH

Szanowny Pan

Mariusz Błaszczak

Szef Kancelarii

Prezesa Rady Ministrów

Al. Ujazdowskie 1/3

00-583 Warszawa

Szanowny Panie Ministrze,

W imieniu Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka pragnę wyrazić zaniepokojenie w związku z informacją o pracach nad projektem zmiany ustawy o fundacjach (projekt z 19 lipca 2006 r., dostępny na stronie internetowej http://kprm.gov.pl/bip/060726projekt.pdf). Naszym zdaniem projektowane rozwiązania zmierzają w kierunku znacznego zwiększenia nadzoru rządu nad fundacjami, niezależnie od ich charakteru. Proponowane zmiany są wymierzone w istotę działalności w sektorze pozarządowym, oraz stwarzają pokusę podporządkowania działalności niektórych fundacji władzy publicznej. Jest to ingerencja w ich niezależność, jak również wyraz braku zaufania do działalności organów wewnętrznych fundacji, których członkowie ponoszą przecież pełną odpowiedzialność za jej działania. Należy podkreślić, iż jest to projekt szczególnie niebezpieczny dla wszystkich instytucji sektora pozarządowego w Polsce, które działają w formie fundacji. Są to w większości instytucje monitorujące władze publiczne, ośrodki myśli niezależnej, badań i opracowań na tematy bardzo często delikatne z punktu widzenia interesów rządzącej opcji politycznej. Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka projekt jest kolejną inicjatywą, która ma doprowadzić do wzmocnienia kontroli państwa nad instytucjami społeczeństwa obywatelskiego.

Poniżej pragnę przedstawić zastrzeżenia do
najważniejszych, naszym zdaniem, proponowanych nowych przepisów
ustawy o fundacjach. Nie odnosimy się w niniejszym piśmie do
kwestii, które mają znaczenie techniczne lub porządkujące, a także
do zagadnień, w zakresie których Helsińska Fundacja Praw Człowieka
nie posiada doświadczenia lub wystarczającej wiedzy (np.
prowadzenie działalności gospodarczej przez fundacje czy też
fundacje kontrolowane przez Skarb Państwa).

Obowiązek informowania ministra o zmianach w KRS-ie

Zgodnie z proponowanym nowym art. 12 ust. 4
ustawy o fundacjach, obowiązkiem fundacji jest informowanie
właściwego ministra o zmianach podlegających wpisowi do Krajowego
Rejestru Sądowego. Wymóg ten jest nadmiernym wkraczaniem w
działalność fundacji, ze względu na nałożenie dodatkowego
obciążającego wymogu administracyjnego. Istotą rejestrów sądowych
jest to, że są jawne. Mają za zadanie służyć społeczeństwu oraz
administracji publicznej. Jeżeli administracja publiczna chce mieć
wgląd w dokonywane zmiany w KRS-ie, to powinna w taki sposób
ustalić zasady współpracy z tym rejestrem, aby uzyskiwać
odpowiednie informacje. Przerzucanie tego obowiązku na fundacje
jest wyrazem niechęci administracji publicznej do wprowadzenia
własnych, wewnętrznych procedur. To z kolei powoduje bezpodstawne
dodatkowe obciążenie fundacji w ich relacjach z administracją.
Nakładanie kolejnych obowiązków biurokratycznych na obywateli oraz
jednostki organizacyjne tworzone przez obywateli może z kolei
naruszać prawo do "dobrej administracji".

Obowiązek zawiadamiania ministra o uchwałach podjętych przez organy fundacji

Zgodnie z proponowanym nowym art. 12 ust. 3
ustawy o fundacjach, fundacja przekazuje właściwemu ministrowi
uchwały organów fundacji w terminie 30 dni od ich podjęcia.
Powyższy przepis powodować będzie zwiększenie obowiązków każdej
fundacji wobec administracji publicznej. Dotychczasowe rozwiązanie
polegające na corocznej sprawozdawczości jak również informowaniu
Krajowego Rejestru Sądowego wydają się wystarczające dla kontroli
nad fundacjami. Zwiększony obowiązek informacyjny wydaje się mieć
ścisły związek z możliwością korzystania przez właściwego ministra
z nowych kompetencji przewidzianych w projekcie zmian do ustawy o
fundacjach (por. poniżej).

Występowanie przez właściwego ministra o uchylenie uchwały organów fundacji

Zgodnie z proponowanym art. 13 ustawy o
fundacjach, "Właściwy minister może wystąpić do sądu o uchylenie
uchwały zarządu fundacji pozostającej w sprzeczności z jej celem
albo z postanowieniami statutu fundacji lub z przepisami prawa.
Organ ten może również zwrócić się do sądu o wstrzymanie wykonania
uchwały do czasu rozstrzygnięcia sprawy”.

Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka
powyższy przepis jest całkowicie nieadekwatny do celów jakim ma
służyć. Może on być przedmiotem szeregu nadużyć jak również
prowadzić do poważnych ingerencji w bieżącą działalność Fundacji.
Na podstawie tego przepisu, każde podejrzenie o naruszenie prawa,
statutu bądź celów fundacji, niezależnie od rangi naruszenia,
uruchamiałoby reakcję ministra, złożenie wniosku do sądu i
prawdopodobne (do czasu wyjaśnienia sprawy) zawieszenie wykonania
uchwały. Warto wskazać, iż według poprzedniego brzmienia przepisu
odnosił się on jedynie do "rażącego naruszenia", co samo przez się
stanowiło poważne ograniczenie dla właściwego ministra do
podejmowania interwencji, gdyż wymagało wykazania "rażącego"
charakteru naruszenia. Jednocześnie trudno sobie wyobrazić w jaki
sposób właściwy minister mógłby kontrolować wszystkie uchwały
zarządu podejmowane przez organy fundacji. Rzetelne wykonanie tego
zadania wymagałoby poważnego zwiększenia poziomu zatrudnienia w
administracji rządowej. Nie wydaje się, aby Rząd RP przewidział
dodatkowe środki na ten cel. Z tego powodu, moze zachodzić
podejrzenie, że przepis ten będzie stosowany wybiórczo. Właściwy
minister będzie korzystał z tego uprawnienia tylko w tych
sytuacjach, które mogą okazać się dla niego wygodne. Zaznaczyć
należy, iż już samo wszczęcie postępowania sądowego przez
właściwego ministra może znacząco blokować działania fundacji
(nawet jeśli sąd nie zgodzi się z tym wnioskiem), gdyż fundacje
będą musiały przeznaczać czas na bronienie się przed zarzutami, a
nie na działalność statutową. W kontekście powyższych uwag, należy
uznać, iż zlikwidowanie przesłanki "rażącego" naruszenia może
prowadzić do wykorzystywania procedury przewidzianej w art. 13
nowej ustawy do działań przeciwko fundacjom. Brak tej przesłanki
powoduje, że przepis może zostać wykorzystany przeciwko niektórym
fundacjom.

Występowanie do sądu o zawieszenie działalności fundacji i wyznaczenie zarządcy

Zgodnie z proponowanym nowym brzmieniem art. 14
ustawy o fundacjach, „Jeżeli działanie zarządu fundacji narusza
przepisy prawa lub postanowienia je statutu albo jest niezgodne z
jej celem, właściwy minister wyznacza odpowiedni termin do
usunięcia tych uchybień w działalności zarządu albo żąda dokonania
w wyznaczonym terminie zmiany zarządu ((ust.1). Po bezskutecznym
upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, albo w razie dalszego
uporczywego działania zarządu fundacji w sposób niezgodny z prawem,
statutem lub celem fundacji, właściwy minister występuje do sądu o
zawieszenie zarządu fundacji i wyznaczenie zarządcy przymusowego.
Minister może wskazać zarządcę komisarycznego. (ust. 2)”

Zmiany w tym przepisie mają podobny charakter
co w przypadku proponowanego art. 13 ustawy o fundacjach -
zlikwidowanie klauzuli naruszenia "w istotny sposób" prawa,
przepisów statutu lub celu działalności fundacji, która do tej pory
umożliwiało wystąpienie do sądu. Ponadto przepis ten zastępuje
wszelkie zwroty stwarzające kompetencję decyzyjną po stronie
ministra ("może wyznaczyć", "może zażądać", "może wystąpić")
stwierdzeniami kategorycznymi, nie dającymi żadnego pola manewru
("wyznacza", "występuje", "żąda"). Nowością jest także możliwość
wskazania przez właściwego ministra zarządcy komisarycznego dla
fundacji.

Zdaniem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka,
państwo już na podstawie obecnej ustawy o fundacjach posiada
wystarczające i skuteczne narzędzia nadzoru nad działalnością
fundacji. Obecnie obowiązujące przepisy są właściwie skonstruowane

• ustanawiają poprawną w demokratycznym państwie prawnym równowagę
  pomiędzy władzą administracyjną a władzą sądową. Umożliwiają one
  skuteczną reakcję w przypadku faktycznie istotnego naruszenia przez
  władze fundacji prawa, statutu bądź niezrealizowania celów, dla
  których zostały powołane. Należy podkreślić, iż fundacje są
  samodzielnymi podmiotami prawa, mają osobowość prawną i nadanie
  państwu (właściwym ministrom) uprawnienia do dokonywania zmian w
  zarządach fundacji byłoby znaczącym ograniczeniem ich autonomii.
  Nakładanie kategorycznych obowiązków występowania przez właściwych
  ministrów w przypadku każdego naruszenia prawa o usunięcie uchybień
  czy wręcz o zmianę zarządu, jest nie tylko bezcelowe, ale stanowi
  przykład braku wiary we właściwy osąd rzeczy przez administrację
  publiczną. Ponownie należy stwierdzić, że faktyczna realizacja
  ustawy wymagałaby poważnych nakładów na administrację rządową,
  która śledziłaby każde działanie fundacji pod kątem ich zgodności z
  prawem, przepisami statutów oraz celami działalności. W przeciwnym
  wypadku, przy całej swojej bezzasadności, przepisy te stosowane
  byłyby wybiórczo.

Podsumowując, uważam, że powyższe wskazane
najważniejsze zmiany do ustawy o fundacjach stanowią zamach na
autonomię i samodzielność fundacji. Są one niedobrym przykładem
ingerencji w dopiero co tworzące się i dojrzewające społeczeństwo
obywatelskie. Zamiast - zgodnie z zapowiedziami politycznymi -
stwarzać warunki dla rozwoju różnych form organizowania się
obywateli, Rząd RP podejmuje dokładnie odwrotne działania.

Z wyrazami szacunku,

W imieniu Zarządu Helsińskiej Fundacji Praw
Człowieka,

Marek Antoni Nowicki

Prezes Zarządu