Publicystyka - ngo.pl

Instytut Spraw Obywatelskich zakończył niedawno zbieranie postulatów dotyczących "naprawy" i uproszczenia trybu, w jaki obywatele mogą zgłaszać do Sejmu własne projekty ustaw w trybie tzw. ustawodawczej inicjatywy obywatelskiej. Organizatorzy tej akcji skarżyli się, że obywatelskie projekty trafiają do sejmowej "zamrażarki", czyli w praktyce nikt się nimi nie zajmuje. Ale postulatów i problemów z inicjatywą jest więcej.

Skrót z inicjatywy
Inicjatywę ustawodawczą obywateli wprowadziła Konstytucja RP z 1997 r. W skrócie: ta instytucja prawna miała wesprzeć tych obywateli, którzy dostrzegają problem, a jego rozwiązanie wymaga zmian ustawowych – nowelizacji prawa lub nowej ustawy. "Swoje" prawo do inicjatywy ustawodawczej mają ponadto nasi reprezentanci: posłowie, senatorowie, rząd i Prezydent. Jeśli politycy problemu nie widzą lub nie chcą mechanizmu inicjatywy wykorzystać, obywatele mają prawo mobilizować się sami. Wniesienie obywatelskiego projektu wygląda tak: najpierw obywatele go piszą, potem w ustalonym terminie zbierają wymaganą liczbę 100 tysięcy podpisów, a następnie przedstawiciele obywateli uczestniczą w Sejmie w pracach nad zgłoszonym projektem. To mechanizm w założeniach ustawowych silny, w praktyce osłabiany i niełatwy do wykorzystania.

Partie lubią inicjatywę
Jak pokazuje doświadczenie – choćby tej kadencji Sejmu – inicjatywą przynależną obywatelom często posiłkują się związki zawodowe i politycy. Przykłady? Trudno uznać za oddolny m.in. obywatelski projekt ustawy zmieniający ustawę o uprawnieniach do bezpłatnych i ulgowych przejazdów środkami transportu publicznego, Obywatelski projekt ustawy o zachowaniu przez Polskę większościowego pakietu akcji Grupy Lotos S.A., pilotowany przez związki zawodowe Obywatelski projekt ustawy o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, czy projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

O tym, że inicjatywa będzie wykorzystywana do „zaistnienia na scenie politycznej, na którą w inny sposób trudno byłoby się dostać” pisał już w 1999 konstytucjonalista – prof. Piotr Winczorek. I faktycznie politycy wykorzystują inicjatywę, bo to forma presji na Sejm (zebraliśmy podpisy - nasz projekt jest ważny i ma społeczne poparcie!), promocji (akcja zbierania podpisów to okazja wyjścia do ludzi - pokazania, że jest się z nimi, ponadto akcję relacjonują media), bo to daje lepszą pozycję wyjściową projektowi (pierwsze czytanie musi nastąpić w określonym terminie), bo nie podlega tzw. zasadzie dyskontynuacji (musi się nią zająć nawet Sejm następnej kadencji).

Dla obywateli trudno dostępna
Obywatelski projekt zgłosić lub podpisać mogą te osoby, które mają prawo wyborcze. W pierwszym kroku do stworzenia komitetu inicjatywy ustawodawczej potrzebnych jest 15 osób. Pod projektem musi podpisać się 100 tysięcy, a podpisy zbiera się trzy miesiące. Dla porównania poselską inicjatywę ustawodawczą ma grupa (podobnie) 15 posłów – tylko tyle podpisów muszą zebrać inicjatorzy pod projektem. Nie mają przy tym wyznaczonego terminu – tzn. posłowie muszą się oczywiście zmieścić w ramach kadencji Sejmu, ale to i tak znacznie więcej czasu niż otrzymują obywatele. Ustawa o wykonywaniu inicjatywy określa, jak powstaje komitet i jakich procedur musi dopełnić, żeby skutecznie zgłosić projekt ustawy. Aby komitet działał skutecznie (prowadził akcję informacyjną, zbierał podpisy) ustawa daje mu możliwość gromadzenia funduszy. Może prowadzić zbiórkę publiczną (według zasad opisanych w ustawie o zbiórkach), ale nie musi ubiegać się o pozwolenie.

Widać, że wymagania jakie stawia się obywatelom (okres w jakim mają zbierać podpisy i ich liczba, konieczność rozliczenia środków zebranych i wydanych przez komitet) nie są proste do spełnienia. Dlatego szanse na przeprowadzenie z powodzeniem całego procesu mają tylko duże organizacje społeczne i polityczne, w tym związki zawodowe i partie polityczne. Dlatego postuluje się złagodzenie wymagań. Takie postulaty zgłasza m.in. Instytut Spraw Obywatelskich prowadzący serwis obywateledecyduja.pl. (Zobacz: Rekomendacje zmian w ustawie o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli).

Sposobem na zwiększenie szansy prawdziwie oddolnych inicjatyw obywatelskich może być jednak również wsparcie trzeciego sektora. Główne wyzwanie organizacyjne, jakim jest zebranie odpowiedniej liczby podpisów, wydaje się do pokonania np. w przypadku dużych pozarządowych organizacji parasolowych czy branżowych, z kolei organizacje zajmujące się edukacją prawną, informacją i poradnictwem mogą dawać wsparcie w postaci zorganizowania zaplecza prawnego (o tej potrzebie poniżej).

Projekty obywatelskie są legislacyjnie słabe
Jakościowo tworzenie projektów obywatelskich wygląda, niestety, nie najlepiej. Głównie dlatego, że narzędzia, które w wspierają proces powstawania projektów poselskich, prezydenckich czy rządowych są dla obywateli niedostępne. Sami muszą postarać się o obsługę prawną, którą politycy mają „z urzędu”. Natomiast w tworzenie legislacyjnego zaplecza dla obywateli mogłyby się włączyć organizacje.

Paradoksalnie projekty zgłaszane jako inicjatywa obywatelska są też często słabo konsultowane. Niedostatek konsultacji nie wynika jednak z braku zdolności do ich zorganizowania czy z chęci ukrycia czegoś. Jest wynikiem silnego przekonania autorów, że tak naprawdę tylko oni znają problem i tylko oni wiedzą, jak go rozwiązać. Takie nastawienie decyduje również o tym, że projekty obywatelskie mają bardzo wyraziste, jednostronne zapisy – można by powiedzieć: „egoistyczne”. Ta roszczeniowość może powodować, że projekt będzie obarczony wadami konstytucyjnymi, będzie np. łamać zasadę równości wobec prawa. Projekty bywają także nierealne budżetowo. Dlatego również ta sfera mogłaby stać się domeną organizacji, które wydają się szczególnie predestynowane do zapewnienia szerszego spojrzenia na projekt ustawy, czyli do uruchomienia procesu konsultacji. Organizacje mogłyby również pełnić funkcje mediacyjne, studząc zwykle wygórowane oczekiwania głównych inicjatorów projektu i urealniając ich pomysły.

Inicjatywa dzielonej własności
Skoro zgłaszane dziś projekty obywatelskie nie zawsze są projektami najwyższej jakości, to takiego projektu nie da się w Sejmie odratować. Przy pracach nad ustawą obowiązuje bowiem zasada, że projekt może być poprawiany tylko w pewnych granicach. Ale taki projekt odpowiadający na realne potrzeby, ale nieprzystający do systemu prawnego i źle przygotowany, to może stać się „zaczynem” – politycy wreszcie dostrzegają problem. Ponieważ nie mogą zbyt brutalnie przerabiać projektu obywatelskiego, zgłaszają własny, mniej lub bardziej zbliżony do pierwowzoru. Nie zawsze będzie to rozwiązanie, które w pełni zadowoli autorów inicjatywy obywatelskiej, ale jednak ich działania odnoszą skutek. Tak było w przypadku obywatelskiego projektu przywrócenia funduszu alimentacyjnego.

Jednak zaakceptowanie inicjatywy obywatelskiej w funkcji "zaczynu" jest ryzykowne, bo osłabiałoby powagę demokracji bezpośredniej. Zresztą czy warto polecać obywatelom działania kopiujące złe zachowania polityków? Ci ostatni potrafią zgłosić (najczęściej wykorzystując inicjatywę poselską) napisany na kolanie, słabo uzasadniony i pełen błędów projekt ustawy, „rozwiązujący” jakiś problem, już kilka dni po tym, jak media problem taki nagłośnią. Na szczęście Sejm takich projektów raczej nie uchwala, a i funkcji zaczynu nie pełnią one najlepiej. Żadnej inicjatywy ustawodawczej (czy to poselskiej, czy obywatelskiej) nie należy obsadzać w tej roli. Są inne sposoby na legislacyjny ferment.