Publicystyka - ngo.pl

Od wielu miesięcy do członków Warszawskiej Rady Działalności Pożytku Publicznego docierały sygnały o problemach organizacji zwłaszcza przy rozliczaniu zadań publicznych oraz rozmaitych kontrolach. Zwykle nie wynikały one z zaniedbań ani zaniechania ze strony organizacji, ale właśnie z niejasnych procedur lub odmiennej w różnych biurach i dzielnicach interpretacjach tych samych zapisów.

Komunikacja wymaga naprawy

Jedną z najbardziej spektakularnych spraw, która w moim odczuciu przelała czarę goryczy, była kontrowersyjna interpretacja nieprecyzyjnego zapisu w umowach dotacyjnych, pozwalającego na dokonywanie przesunięć o nie więcej niż 10% w pozycjach kosztorysu finansowanych z dotacji bez konieczności aneksowania umowy. Większość urzędników i organizacji rozumiała, iż istotny jest limit górny, natomiast w uzasadnionych przypadkach można dowolnie zmniejszać koszty o więcej niż 10%. W ten sposób przez lata rozliczano dotacje i akceptowano sprawozdania w bardzo wielu wydziałach dzielnic i biurach miasta. Tymczasem w ubiegłym roku jedno z miejskich biur na etapie rozliczania dotacji przyjęło wykładnię zawężającą, wedle której zmniejszenia wydatków z pozycjach finansowanych z dotacji nie mogę przekraczać 10%. Wielu organizacjom nakazano zwrot części przyznanych pieniędzy.

Ta sytuacja „dualizmu interpretacyjnego” dobitnie pokazała luki w procedurze konkursowej i konieczność jej weryfikacji. Poza tym ujawniła, że przepływ informacji zarówno wewnątrz urzędu, jak i między miastem a organizacjami, wymaga naprawy. Dlatego pół roku temu powołano zespół roboczy ds. opracowania nowej procedury konkursowej. W jego skład wchodzą urzędnicy z różnych biur i wydziałów dzielnic, zajmujących się współpracą z NGO, oraz przedstawiciele organizacji pozarządowych. Wszystko wskazuje na to, że prace nie zakończą się szybko. I to nie tylko ze względu na fakt, że MRPiPS niebawem wprowadzi nowe wzory ofert, umów i sprawozdań, a miejska procedura musi uwzględnić zmiany dokonywane na poziomie centralnym.

Inne zdanie Biura Kontroli

O ile bowiem urzędnicy współpracujący na co dzień z NGO i przedstawiciele organizacji mówią jednym głosem niemal we wszystkich kluczowych sprawach, o tyle kontrolerzy miejskiego Biura Kontroli mają często odmienne, bardziej restrykcyjne zdanie. Okazało się, że wiele praktyk stosowanych przez szeregowych urzędników biur czy wydziałów dzielnic przy rozstrzyganiu konkursów, podpisywaniu umowy czy rozliczaniu zadań, jest podważanych podczas kontroli przeprowadzanych przez Biuro Kontroli. Dotyczy to zarówno kwestii formalnych, jak i merytorycznych, np. sposobów dokumentowania poszczególnych działań merytorycznych finansowanych z dotacji. Praca zespołu obejmuje więc nie tylko rozmowę w ramach „miejsko-pozarządowego środowiska”, ale jest – czasem bardzo żmudnym – wypracowywaniem wspólnego stanowiska z udziałem przedstawicieli Biura Kontroli, Księgowości i Kontrasygnaty oraz miejskich prawników.

Obecnie zdiagnozowane kluczowe problemy obejmują kilka obszarów. Pierwszy dotyczy procedury aktualizacji dokumentacji przed podpisaniem umowy dotacyjnej. Wciąż poszczególne biura i wydziały różnią się diametralnie w tym względzie. Moja organizacja prowadzi działalność w różnych obszarach pożytku publicznego i współpracuje z wieloma dzielnicami i biurami miejskimi. W tym roku niemal w każdej jednostce tego samego urzędu musiałem przygotowywać przed podpisaniem umowy nieco inne formularze. Jedni urzędnicy wymagają szeregu dodatkowych oświadczeń (np. o nieotrzymaniu dotacji na to samo zadanie z innego biura lub wydziału, o posiadaniu polityki rachunkowości, o wyodrębnieniu osobnych kont księgowych dla danego zadania itd.), inni opracowują kosztorysy na własnych formularzach, które różnią się w szczegółach od ministerialnego wzoru, niektórzy przeprowadzają negocjacje dotyczące finalnego określenia zakresu zadania i dokumentują je protokołem itd. W przypadku zadań wieloletnich niektóre biura oczekują wyłącznie kosztorysów na poszczególne lata, inne rozumieją pod tym pojęciem kosztorys globalny.

Skutki niedogadania odczują NGO

Przesadzam? To wszystko różnice drugorzędne? Pewnie w jakimś stopniu tak, wszak blisko 40% organizacji wskazało, że nie widzi problemów w tej materii. Tym niemniej niepokojące jest to, że odmienne są wytyczne dotyczące sposobu konstrukcji zaktualizowanych kosztorysów czy na przykład opisania wydatków administracyjnych. Jedne biura zalecają wprost, aby nie uszczegóławiać wydatków administracyjnych, „żeby łatwiej się rozliczyć”, inne wręcz przeciwnie – każdy wydatek traktują odrębnie i każą tworzyć osobne pozycje budżetowe dla przejazdów służbowych, obsługi księgowej, zakupu materiałów biurowych itd. Albo – jedni urzędnicy każą wykreślać jakiekolwiek wpisy w pozycjach „sposób kalkulacji kosztu”, inni wręcz przeciwnie: traktują je w sposób sztywny i wszystkie jednostki muszą precyzyjnie odpowiadać wartościom wskazanym na dokumentach księgowych. Ale dotyczy to również kwestii znacznie poważniejszych. Na przykład ostatnio okazało się, że są wydziały, które wszystkie wydatki dokumentowane fakturą (niezależnie od ich charakteru) chcą traktować jako podzlecanie w ramach zadania publicznego (sic!). Niedoinformowanie? Niezrozumienie?

Druga sprawa, wymagająca bardzo gruntowego przemyślenia, to doprecyzowanie obowiązków dotyczących dokumentacji merytorycznych działań w ramach projektu. Należy wyraźnie określić, kiedy wystarczą zwykłe fotografie jako potwierdzenie przeprowadzenia działań, a kiedy konieczne są listy obecności i jak one mają wyglądać. Docierały do mnie informacje, że w niektórych wydziałach lub biurach kwestionowano na przykład listy uczestników bez numeru PESEL i innych szczegółowych danych osobowych. I nie chodziło wcale o specjalistyczne poradnictwo czy pomoc socjalną dla danej osoby, ale rozgrywki sportowe. Albo czy odbiór każdego kupionego w ramach dotacji „cukierka” musi być dokumentowany podpisem obdarowanego? Niby jest to intuicyjne, ale rozmowy w ramach zespołu roboczego pokazały zupełnie odmienne oczekiwania biur merytorycznych oraz kontrolerów z miejskiego Biura Kontroli. A nieprzyjemne skutki tego „niedogadania” urzędników z różnych pokojów tego samego urzędu, spadną przede wszystkim na kontrolowane organizacje.

Nieracjonalny brak zaufania

Podobnie należy określić wskazania dla osób kontrolujących i wizytujących z ramienia miasta realizowane zadania. Nie wyobrażam sobie, aby podczas kontroli dopytywać podopiecznych w hospicjum, czy zostali poinformowani o fakcie dofinansowania zakupu łóżka, na którym leżą. Albo niezapowiedzianych wizyt w hospicjach domowych. Dotyczy to również zakresu obowiązków w zakresie kontroli finansowej. Nierzadkie są do dziś sytuacje w niektórych biurach i wydziałach, że w przypadku faktur opłaconych prywatną kartą płatniczą urzędnicy żądają okazania wyciągu z konta osoby, która dokonywała danej transakcji. Tymczasem nie mają do tego prawa. Ale przede wszystkim takie zachowania są wyrazem daleko idącego, rzekłbym nawet – przekraczającego granice zdrowego rozsądku, braku zaufania dla organizacji pozarządowych. Oto w jednym z biur zapis w umowie dotacyjnej o możliwościach przesunięć wydatków pomiędzy pozycjami kosztorysowymi do 10% bez konieczności podpisywania aneksu do umowy, co do zasady służący racjonalnemu wydatkowaniu pieniędzy publicznych, wzbogacono autorskim dopiskiem, że na każdą tego rodzaju zmianę trzeba… uzyskać zgodę urzędnika.

Przykłady mógłbym mnożyć. Odrębne wzory dokumentów do potwierdzenia pracy wolontariackiej, „autorskie” tabele dla potwierdzenia przejazdów służbowych, ingerencja z zapisy organizacyjnych polityk rachunkowych (na jakiej podstawie?) albo absurdalne żądanie „ukrywania” części kosztów z wkładu własnego w sytuacji, kiedy na etapie rozliczenia okazuje się, ze koszt projektu z różnych przyczyn wzrósł i organizacja dołożyła do jego realizacji z własnej kieszeni. „Żeby tabelki z umowy się zgadzały” – wielokrotnie słyszałem w odpowiedzi na pytanie, czemu mam realnie poniesione wydatki ukrywać i dodawać pracy księgowej? Są zresztą biura, które twierdzą, że każde zwiększenie wkładu własnego należy „wprowadzać” do projektu aneksem do umowy. Nie potrafią jednak odpowiedzieć, czemu ma służyć ta dodatkowa papierologia i dokładanie im samym pracy. A znacznie bardziej efektywne od przewracania przez nich ton papieru, byłoby poświęcenie tego czasu na wizyty podczas działań projektowych i przyjrzenie się z bliska pracy NGO.

System uciążliwy dla wszystkich

Problem świetnie obrazuje sytuacja z grudnia ubiegłego roku. Podczas rozliczeń dotacji w różnych biurach i wydziałach jedne z nich wzywały mnie, abym uzupełnił opisy dokumentów księgowych o oświadczenie o stosowaniu zapisów Prawa Zamówień Publicznych, a inne w tym samym czasie nakazywały wykreślenie tego zdania z faktury.

Mam wrażenie, że obecny system jest uciążliwy i dla urzędników, i dla organizacji. I nie wynika wcale ze złej woli albo zaniechania. Po prostu życie pokazało, że konieczna jest weryfikacja status quo. Mam nadzieję, że zespół roboczy, który dał szansę na wspólną rozmowę o wspólnych problemach, jest pierwszym krokiem w kierunku porządkowania tego segmentu współpracy. Warto przy tej okazji pamiętać, że w sytuacji sporu sądy z reguły patrzą na to, czy cel zadania publicznego został osiągnięty. Zapadło już parę wyroków, które jednoznacznie wskazują, że uchybienia formalne i rachunkowe mają w takich sytuacjach drugorzędne znaczenie.

Powołajmy stały zespół

Wydaje mi się, że sposób realizacji procedury konkursowej jest testem na kondycję dialogu. Jeżeli na tym etapie organizacje mają poczucie bycia zaskakiwanymi zmianami reguł „w trakcie gry”, z pewnością nie służy to budowaniu zaufania. Bardzo doceniam, że dotychczasowy pełnomocnik prezydent m.st. Warszawy ds. organizacji pozarządowych, Marcin Wojdat, forsował pogląd, iż procedury powinny być maksymalnie przejrzyste, jednoznaczne i ułatwiające działanie zarówno organizacjom, jak i urzędnikom. Chodzi o to, aby poprzez mnogość obowiązków papierowo-formalnych nie sprowadzać zadania publicznego do wymiaru poprawnie opisanej i opieczętowanej faktury.

Mam nadzieję, że nowy pełnomocnik będzie ów trend kontynuować. Moim zdaniem czuwanie nad realizacją procedury konkursowej i szybkie reagowanie na ewentualne niespójności jest jednym z ważniejszych zadań każdego pełnomocnika. Być może warto rozważyć powołanie stałego zespołu, który monitorowałby wszelkie problemy w tej materii zgłaszane przez NGO i urzędników? Oczywiście wszystkiego nie uda się przewidzieć i zapisać. Ale przede wszystkim należy unikać rozwiązań, które tworzą zbyt duże pole do interpretacji zarówno po stronie urzędu, jak i NGO. A w sytuacji kryzysowej, jak ta przywołana na początku, dotycząca 10%, należy brać pod uwagę przede wszystkim zdrowy rozsądek.

Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl.