Publicystyka - ngo.pl

Zaczęło się przepięknie. – Warto pamiętać, że polski system współpracy rozwojowej powstał dzięki organizacjom pozarządowym – mówi Jan Hofmokl, zastępca dyrektora Departamentu Współpracy Rozwojowej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. – To one jako pierwsze miały doświadczenie i środki, których nie miał jeszcze wtedy MSZ. To przedstawiciele organizacji przekonywali ministra, że zasadnym byłoby, żeby Polska, członek ONZ–u i kraj chcący ambitnie wspierać Milenijne Cele Rozwoju, miał na to określone środki.

Gdy Polska po okresie transformacyjnej zapaści zaczęła mieć ambicje odgrywania większej roli na arenie międzynarodowej, to właśnie organizacje pokazały instytucjom publicznym, że współpraca rozwojowa, oprócz bycia, jak ją określają zainteresowani, „moralną powinnością”, może być również skutecznym narzędziem prowadzenia polityki zagranicznej. I to wtedy organizacje, z powstałą również w 2004 roku Grupą Zagranica – organizacją parasolową skupiającą kilkadziesiąt NGO–sów zajmujących się pomocą humanitarną, rozwojową oraz edukacją globalną – odgrywały w polskim systemie współpracy rozwojowej największą rolę.

Od tego czasu jednak wiele się zmieniło.

– Na przestrzeni lat w działaniach Ministerstwa widać duży postęp. Powstały departamenty, pojawili się urzędnicy zajmujący się tylko tymi obszarami – podkreśla Grzegorz Gruca, wiceprezes Polskiej Akcji Humanitarnej. – Warto skorzystać z tego potencjału po to, aby pozwolić organizacjom pozarządowym zbudować ich potencjał na europejskim poziomie.

Przez ostatnie lata, zwłaszcza po dołączeniu przez Polskę do Unii Europejskiej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych wyraźnie wzmocniło swój potencjał. Obserwując, w jaki sposób o współpracy rozwojowej mówią i działają w jej obszarze inni, jednocześnie obudowywał polski system rozwiązaniami prawnymi i instytucjonalnymi. Podkreślają to również przedstawiciele organizacji. Jan Bazyl, dyrektor wykonawczy Grupy Zagranica mówi: – Wiele się zmieniło. Pojawiły się ramy instytucjonalne, Departament Współpracy Rozwojowej się rozwinął i powiększył, jest Ustawa o współpracy rozwojowej… Wydarzyło się wiele dobrego i należy to doceniać. Ale potrzeba też to wypełnić technicznymi rozwiązaniami i treścią. Która niekiedy ma charakter finansowy.

Bo w tym samym czasie, w którym MSZ się wzmacniał, przynajmniej część organizacji stała w miejscu. Patrząc na to w szerszej perspektywie, można zwrócić uwagę na generalny problem z finansowaniem bieżącej działalności podmiotów trzeciego sektora i projektowy model działania wielu z nich. Oczywiście, ciężko upatrywać w tym winy jedynie organizacji.

Nie o winę się jednak rozchodzi. Kluczowe jest bowiem to, że w efekcie, dbając o swoją trudną codzienność, organizacje mają dużo mniejsze możliwości długofalowego myślenia o polskiej współpracy rozwojowej i merytorycznego wkładu w kształtowanie jej systemu. W efekcie – coraz trudniej budować oparte o dialog partnerstwo pomiędzy organizacjami a MSZ–em. Szkoda to tym większa, że, jak podkreśla Krzysztof Stanowski, jeden ze współzałożycieli Grupy Zagranica, a dziś prezes zarządu Fundacji Solidarności Międzynarodowej, „merytoryczny głos organizacji w dyskusji o priorytetach polskiej współpracy rozwojowej jest bardzo potrzebny”.

A co do tego, kto i w jaki sposób powinien budować potencjał organizacji pozarządowych pozwalający im na bardziej znaczący udział w budowaniu systemu pomocy rozwojowej, pełnej zgody między MSZ–em a organizacjami nie ma.

Sytuacja organizacji działających w tym obszarze jest trudna również dlatego, że temat współpracy rozwojowej wciąż jest w Polsce niszowy. Dla wielu Polaków nie jest on również priorytetowy. Dlatego też organizacje zajmujące się pomocą humanitarną i rozwojową – z wyjątkiem nagłych klęsk żywiołowych – w niewielkim stopniu uzyskują wsparcie społeczeństwa na bieżącą działalność w postaci darowizn czy odpisów jednego procenta podatku. Również polski rząd nie traktuje tej sprawy priorytetowo. Polska pomoc rozwojowa wciąż jest na dużo niższym poziomie niż ten, do którego zobowiązują nas nasze międzynarodowe deklaracje.

A przecież Polska należy do krajów wysokorozwiniętych, co więcej – sama przez lata korzystała z pomocy rozwojowej udzielanej przez inne kraje (a ponadto wciąż korzysta z pieniędzy przekazywanych przez rządy innych państw w innej formie). Jak się wydaje, nakłada to na Polskę szczególne zobowiązania. Jan Bazyl przekonuje: – Jesteśmy jednym z najbogatszych krajów świata i można oczekiwać od polskiego państwa większego wkładu we współpracę rozwojową.

Co do tego nie ma w zasadzie sporu pomiędzy przedstawicielami organizacji i administracji publicznej. Wszyscy przekonują, że polskiej pomocy rozwojowej powinno być więcej. Oczywiście – idąc za postulatem merytorycznej dyskusji nad jej priorytetami – mogą się pojawić kontrowersje odnośnie tego, komu w pierwszej kolejności pomagać.

– Być może jest tak, że organizacje pozarządowe i MSZ różnią się w zakresie tego, co uznają za priorytety polskiej polityki zagranicznej – przyznaje Stanowski. – Grupa Zagranica kładzie dziś największy nacisk na wyzwania dotyczące Afryki Subsaharyjskiej czy edukacji globalnej. W sytuacji, gdy trwa wojna w Ukrainie, postulaty dotyczące Afryki mogą być odbierane w MSZ jako mniej istotne, niż te dotyczące regionu – dodaje. Rzeczywiście, można dostrzec pewien tego rodzaju rozdźwięk. Ale również organizacje mają swoje racje. – Nie możemy myśleć o współpracy rozwojowej jedynie przez pryzmat Wschodu czy, szerzej, przez pryzmat polityki zagranicznej państwa – odpowiada Bazyl. – Uciekałbym od idealistycznego spojrzenia, że w ogóle nie powinniśmy jej brać pod uwagę przy projektowaniu kształtu polskiej współpracy rozwojowej, ale proporcje nie mogą być przesadnie zachwiane. Obecnie zaś takie są.

Być może więc pogłębiony dialog pomiędzy wszystkimi uczestnikami polskiej współpracy rozwojowej nad jej priorytetami jest możliwy? Udaje się to – przynajmniej w pewnym stopniu – przy tworzeniu kolejnych wieloletnich programów współpracy rozwojowej. Obecnie trwają prace nad nowym dokumentem, mającym kształtować polską współpracę rozwojową do 2020 roku.

Na co dzień jednak współpraca między organizacjami a ministerstwem napotyka na trudności o charakterze nierzadko czysto technicznym. Ale jednak istotnym.

– Od wielu lat borykamy się z problemem, którego istotą jest zbyt mała aktywność polskiego państwa w systemowym wspieraniu inicjatyw obywatelskich w tej niszowej, ale jednak ważnej, dziedzinie, jaką jest współpraca rozwojowa – mówi Bazyl.

Z jego perspektywą nie zgadzają się jednak przedstawiciele ministerstwa. Jako się rzekło – wszyscy zainteresowani zgadzają się co do tego, że polskiej pomocy rozwojowej jest za mało. To jednak, jak sobie radzić w sytuacji ograniczonych środków, budzi już większe kontrowersje. – Zgadzamy się co do diagnozy problemu, ale nie zgadzamy się co do rozwiązań. Jeśli bowiem wciąż przeznaczamy tak mało środków na współpracę rozwojową, a ich wysokość nie zależy od MSZ, to musimy się skupić na realizowaniu celów rozwojowych, a nie na budowaniu potencjału polskich organizacji – mówi Hofmokl. – Musimy te ograniczone środki wydawać na konkretne cele pomocowe: także realizowane za pośrednictwem NGO–sów. To poprzez realizację konkretnych projektów, organizacje powinny wzmacniać swój potencjał.

Czy więc wystarczy zwiększyć pulę środków na polską współpracę rozwojową, by zyskały na tym także organizacje? Na pewno jest to jedna z ważnych dróg. Jak przekonuje Krzysztof Stanowski: – Wierzę, że istnieją wspólne interesy dla MSZ i organizacji pozarządowych. Jednym z nich jest kwestia zwiększenia środków na pomoc rozwojową, w tym na programy realizowane przez organizacje pozarządowe.

Zgadza się z nim także Jan Hofmokl, który stwierdza: – Staramy się zwiększać wartość projektów, które są realizowane przez organizacje. Ale napotykamy na rozmaite ograniczenia.

Jak się to często okazuje, diabeł tkwi w szczegółach.

Nie czas i nie miejsce na bardzo wnikliwą analizę poszczególnych rozwiązań prawnych, dotyczących na przykład finansowania wkładów własnych przy konkursach organizowanych przez instytucje europejskie. Kluczowa i niemożliwa do pominięcia jest jednak kwestia umieszczenia środków na polską pomoc rozwojową w tak zwanej budżetowej rezerwie celowej. Skutkuje to tym, że zgromadzone w niej środki muszą być wydane w danym roku, na który są przeznaczone. W efekcie znacznie trudniej ogłaszać więc konkursy na wieloletnie projekty dla organizacji. We współpracy rozwojowej jednoroczność projektów nie ma zaś racji bytu – pomoc rozwojowa to zawsze długotrwały proces. – Potrzebne jest rozwiązanie systemowe. Ministerstwo Spraw Zagranicznych, zaklinając nieco rzeczywistość, przekonuje, że nie da się zmienić systemu, skoro budżet na współprace rozwojową finansowany jest z rezerwy celowej, uwalnianej przez Ministerstwo Finansów. Prowadzi to do sytuacji, w której jedno ministerstwo wpływa na to, jak wydaje pieniądze inne ministerstwo – wskazuje Grzegorz Gruca, dodając wprost: – Brakuje woli politycznej, żeby ten system radykalnie przeformułować.

Podobnie na sprawę patrzy Krzysztof Stanowski: – Kwestia przeniesienia środków na pomoc rozwojową z rezerwy celowej do budżetu MSZ jest bardzo istotnym postulatem, którego wprowadzenie napotka na duże przy opory przy uchwalaniu ustawy budżetowej – mówi. – Ale jest to wspólna sprawa wszystkich, którym współpraca rozwojowa leży na sercu.

Warto jednak podkreślić, że także ten medal ma dwie strony. Umiejscowienie środków na pomoc rozwojową w rezerwie celowej niewątpliwie ogranicza elastyczność w przyznawaniu ich organizacjom. Z drugiej jednak strony zabezpiecza te fundusze przed zakusami innych departamentów czy ministerstw – nie można ich wydać na nic innego niż współpraca rozwojowa. Trzeba także przyznać, że MSZ stara się, by – mimo ograniczeń związanych z rezerwą celową – dopuścić możliwość organizowania projektów dłuższych niż jednoroczne.

Przedstawicieli organizacji jednak to nie przekonuje. – Zamiast dokonać efektywnej zmiany, tworzy się atrapy i quasi–systemy – odpowiada Gruca. – Nabudowywanie kolejnych protez sprawia, że system jest coraz mniej przejrzysty. W konsekwencji MSZ twierdzi, że rozwiązania są, podczas gdy wszyscy wiemy, że nie są to rozwiązania pozwalające organizacjom w pełni efektywny sposób realizować projekty.

Nie jest to oczywiście wina jedynie organizacji, czy jedynie MSZ–u. Problem dotyczy całego systemu finansowania zadań publicznych realizowanych przez organizacje pozarządowe, który nie zawsze promuje projekty ciekawe i ambitne, ogranicza również możliwość podejmowania ryzyka i realizowania innowacyjnych działań ze względu na restrykcyjne kryteria rozliczania.

Porozumienie, jak pokazują losy wieloletnich programów współpracy rozwojowej czy Ustawy o współpracy rozwojowej, jest jednak często możliwe – przynajmniej w niektórych sferach. I trzeba o nie zabiegać. Pomysłem, który różne strony wskazują jako na potencjalną płaszczyznę porozumienia, jest wspólny lobbing wobec Ministerstwa Finansów celem zwiększenia ilości pieniędzy przeznaczanych na współpracę rozwojową.

– Warto, żeby, kiedy w wyniku decyzji Ministerstwa Finansów zmniejsza się pula pieniędzy na pomoc rozwojową, podnosił się solidarny krzyk, że dzieje się coś złego – wprost mówi Stanowski. Jan Hofmokl zaznacza jednak, że nie jest to jedynie kwestia Ministerstwa Finansów. – Znaczące, a nie tylko kosmetyczne, zwiększenie środków na współpracę rozwojową nie jest możliwe bez nacisku społecznego na klasę polityczną, na parlament – przekonuje. Skoro bowiem w sejmie nie istnieje komisja do spraw współpracy rozwojowej, to prawdopodobnie nie ma na to zapotrzebowania politycznego. – Potrzeba edukacji, kampanii społecznych, a może debaty publicznej na temat tego, jak Polacy chcą angażować się w rozwiązywanie globalnych problemów. Potrzebna jest także budowa systemu wydatkowania tych środków, który będzie uwzględniał priorytety polityki zagranicznej, a także gospodarczej kraju – dodaje Hofmokl.

W tym kontekście wracamy jednak do potencjału instytucjonalnego organizacji pozarządowych. Jak szczerze przyznaje Jan Bazyl, „kiedy organizacja nie ma z czego zapłacić czynszu za biuro, to nie zatrudni też ludzi do prowadzenia akcji rzeczniczych”. – Relatywnie niedawno udało nam się wydeptać wąskie ścieżki w Ministerstwie Finansów, ale jest to niezwykle trudne – stwierdza. – Współpraca rozwojowa nie jest wysoko na liście priorytetów MSZ, a co dopiero MF. Póki co docieranie do osób decyzyjnych w Ministerstwie Finansów jest dla nas zbyt trudne.

Czasami być może nie jest to zresztą jedynie kwestia czasu i wysiłku, ale także wzajemnego niezrozumienia i różnic w mentalności. Jak stwierdza Krzysztof Stanowski: – Trzeba pamiętać, co dobrze rozumieją wszyscy, którzy pracują w Sudanie, Mongolii czy w jeszcze innym zakątku świata, że każdy świat ma swoją kulturę. Wśród organizacji jest pewna kultura, w dyplomacji jest pewna kultura i w rządzie jest pewna kultura. Dialog wymaga umiejętności rozumienia drugiej strony. Warto, żeby obie strony uczyły się od siebie nawzajem.

I tak, jak niekiedy Ministerstwo w oczach organizacji uchodzi za niewystarczająco otwarte na dialog, tak również organizacje – w odczuciu przedstawicieli administracji publicznej – mogą się niekiedy wydawać zbyt nastawione na krytykę i wytykanie błędów, a nie partnerską rozmowę. Wynika to – przynajmniej w wypadku Grupy Zagranica – zapewne także ze specyficznej roli organizacji parasolowej. – Organizacje członkowskie powołały Grupę także po to, żeby samemu nie wchodzić w przepychanki z MSZ i nie wytykać mu błędów – mówi Bazyl. – Czy proporcje między krytykowaniem a docenianiem są naruszone? Zapewne tak. Ale po to jesteśmy. Jeśli na Grupę Zagranica spadają razy, to dobrze, bo nie spadają na konkretne organizacje.

– Organizacje pełnią niezwykle ważną rolę dla polskiej współpracy rozwojowej. Przykładowo, w przypadku Mjanmy/Birmy, są one prawdziwą forpocztą polskiego zaangażowania – mówi Stanowski. A Hofmokl dodaje: – Organizacje są i będą bardzo ważne w systemie polskiej pomocy rozwojowej, nie tylko ze względu na ich historyczną rolę. Społeczny walor pomocy rozwojowej dla krajów trzecich ma niezwykle ważny charakter edukacyjny. Można powiedzieć, że zaangażowanie polskiego społeczeństwa w niesienie pomocy jest moralną powinnością, sposobem na spłatę długu, lecz także narzędziem budowania kapitału społecznego.

Istnieje zatem, jak się zdaje, przestrzeń do wspólnego działania. Współpraca między organizacjami a ministerstwami generalnie nie jest lekkim kawałkiem chleba. Nie ma powodu, by w przypadku dialogu między NGO–sami zajmującymi się współpracą rozwojową a Ministerstwem Spraw Zagranicznych miało być inaczej. Wydaje się jednak, że, biorąc pod uwagę dobrą wolę wszystkich zainteresowanych stron, jest on możliwy do dalszego rozwijania. Z pożytkiem dla wszystkich – organizacji, administracji, a przede wszystkim odbiorców polskiej pomocy rozwojowej. Bo to ostatecznie o nich przede wszystkim chodzi.