Publicystyka - ngo.pl

Wybory samorządowe są określane jako najbardziej oczywista ścieżka wejścia w życie polityczne nowych osób, mogących wnieść do niego świeże pomysły i reprezentujących interesy różnych grup społecznych. Zostawiając kwestię, w jakim stopniu tak dzieje się w rzeczywistości, warto zauważyć, iż z pewnością osobami posiadającymi odpowiednie ku temu kompetencje są przedstawiciele organizacji, choćby dlatego, że dobrze znają specyfikę lokalną.

Z uwagi na to pożądane byłoby obejmowanie możliwie dużej liczby stanowisk lokalnych radnych przez osoby wywodzące się ze środowiska pozarządowego. Wchodzenie przedstawicieli trzeciego sektora do świata polityki mogłoby też służyć poprawie standardów w środowisku polityków. Rzeczywistość wygląda jednak inaczej. Ostatnie badania Fundacji Batorego pokazują, że tylko 5% spośród radnych dobiegającej właśnie końca kadencji wywodzi się ze środowiska organizacji pozarządowych (zob. „Samorządowe Unie Personalne. Problemy zróżnicowania ról społeczno-zawodowych radnych”, red. K. Dzieniszewska-Naroska, G. Makowski, 2014). Większość radnych wywodzi się z instytucji samorządowych, co powoduje zamykanie się samorządu wewnątrz jednej tylko grupy i niedopuszczanie do niego nowych pomysłów i perspektyw analizy lokalnych problemów (o większym zagrożeniu nepotyzmem nie wspominając).

Warto zastanowić się, czy obejmowanie przez przedstawiciela organizacji pozarządowej mandatu radnego lub radnej może prowadzić do wystąpienia konfliktu interesów na poziomie lokalnym? Zacznijmy od dotacji.

Z badań Stowarzyszenia Klon/Jawor z 2012 r., wynika, że środki samorządowe są jednym w najpopularniejszych źródeł finansowania działalności organizacji pozarządowych w Polsce. Bardzo często zajmują się one wykonywaniem zleconych im zadań własnych poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Dlatego zdecydowanie niepożądana byłaby sytuacja, w której radni, posiadający (nawet, jeśli tylko pośredni) wpływ na przyznawanie dotacji, są jednocześnie zaangażowani w prowadzenie organizacji korzystających z dotacji.

W art. 15 ust. 2b i 2d ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie przewidziano udziału radnych w procedurze wyboru projektów przeprowadzanej w celu zlecenia realizacji zadania publicznego organizacjom. Wymienione paragrafy określają skład komisji konkursowych powoływanych przez organ administracji publicznej zamierzający w drodze otwartego konkursu ofert zlecić realizację zadania publicznego. Zakładają udział w komisjach tylko przedstawicieli organu wykonawczego jednostki samorządu oraz osób wskazanych przez lokalne organizacje (z wyłączeniem tych, które same biorą udział w konkursie). Jednak z pełnieniem funkcji radnego wiąże się udział w opracowaniu lokalnych strategii rozwoju, a przede wszystkim budżetu, co z kolei oznacza wpływ na określenie celów, na jakie środki publiczne będą potem wydawane. W celu zachowania standardów przejrzystości życia publicznego lepiej więc unikać sytuacji, w której ktoś mógłby posądzić o załatwienie czegoś znajomym radnego wywodzącego się z organizacji pozarządowej, która z takich środków samorządowych korzysta. Wystąpienie takich sytuacji ogranicza obecność w polskim prawie regulacji, których celem jest niedopuszczenie do podobnych niejasności w przypadku wykorzystania mienia należącego do samorządu.

Zanim przejdziemy do omówienia tych przepisów, warto zwrócić uwagę na jeszcze jedną kwestię. Otóż funkcja radnego ma charakter bardziej honorowy i nie wiąże się z otrzymywaniem stałej, miesięcznej pensji. Radni dostają dietę za każdy dzień, w którym odbywają się posiedzenia rady. Ich wysokość jest zróżnicowana w poszczególnych jednostkach samorządu terytorialnego (JST). Zgodnie z art. 25 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) jest ustalana przez radę gminy (lub organu stanowiącego JST wyższego szczebla) przy uwzględnieniu stawek maksymalnych określanych w zgodzie z zasadami ustalonymi w ustawie tzw. kominowej. W rezultacie, najmniej „zarabia się” w gminach – średnio rocznie ok. 8 tys. zł, a najwięcej na poziomie wojewódzkim – radni w sejmikach otrzymują średnio ok. 27 tys. zł diety rocznie (zob. „Samorządowe Unie Personalne…”). Wysokość tych świadczeń wymyka się jednoznacznej ocenie. W  wielu miejscach nie są to pieniądze pozwalające na utrzymanie się, ale jest też całkiem sporo samorządów (szczególnie na wyższych szczeblach samorządu), gdzie kwota przysługująca radnym wydaje się całkiem atrakcyjna.

Nie zmienia to jednak faktu, iż radni by się utrzymać, zazwyczaj muszą pracować. Prawo, np. wspomniana ustawa o samorządzie gminnym, ogranicza im możliwość podejmowania zatrudnienia na wielu stanowiskach w urzędach i jednostkach podległych administracji lokalnej (art. 24f ustawy). W przypadku mniejszych gmin, gdzie administracja lokalna jest głównym pracodawcą oraz zleceniodawcą dla lokalnych firm, radni mogą nie mieć zbyt wielu możliwości znalezienia dodatkowego zatrudnienia – poza zaangażowaniem właśnie w działalność fundacji lub stowarzyszenia.

Podstawowe ograniczenia, związane z wykonywaniem funkcji radnego, sformułowane zostały we wspomnianej ustawie o samorządzie gminnym. Warto przytoczyć fragmenty najważniejszego dla omawianego tematu art. 24f:

1. Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

1a. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego (…).

2. Radni i ich małżonkowie oraz małżonkowie wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi nie mogą być członkami władz zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych ani pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców, w których uczestniczą takie osoby. Wybór lub powołanie tych osób na te funkcje są z mocy prawa nieważne.

Z przedstawionych zapisów ustawy wynika, że osoba spełniająca oba występujące w nich warunki (jest w zarządzie organizacji / w jej komisji rewizyjnej i organizacja prowadzi działalność gospodarczą w lokalu gminnym), jeśli zostanie wybrana na radną / radnego na terenie danej gminy, musi zrezygnować z jednej z funkcji. Np. jeśli stowarzyszenie posiada lokal użyczony lub wynajmowany przez gminę i prowadzi w nim działalność gospodarczą, to prezes tego stowarzyszenia nie może być jednocześnie radnym. Nie ma tu znaczenia, czy za zarządzanie organizacją pobiera wynagrodzenie, czy jest to praca społeczna. Nie jest też ważny typ organizacji – czy jest to stowarzyszenie, fundacja, czy też organizacja mająca status OPP.

Prawo nie zezwala na sprawowanie funkcji radnego przez członka władz organizacji pozarządowej. Inaczej jest w przypadku zwykłego członka stowarzyszenia (niebędącego członkiem zarządu czy komisji rewizyjnej), który może pozostać radnym, nawet, jeśli organizacja prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Moim zdaniem jednak, delikatną sprawą jest, w jakim stopniu taki radny powinien być później zaangażowany w opracowanie dokumentów lokalnych, wytyczających cele i kierunki wydatkowania publicznych środków (a szczególnie w prace nad uchwałą budżetową JST), jeśli w realizację późniejszych działań ma, lub może być, zaangażowana organizacja, której jest członkiem. Pożądaną praktyką powinno być wyłączenie się takiego radnego z prac dotyczących obszaru działalności organizacji, z którą jest związany.

Kluczową kwestią dla stwierdzenia, czy mamy do czynienia z wystąpieniem zakazanego prawnie konfliktu interesu jest sposób rozumienia niektórych zastosowanych w prawie kategorii:

• Pierwszą z nich jest pojęcie „mienia gminy”. Wg ustawy o samorządzie gminnym (art. 43) mieniem komunalnym (gminnym) jest  nie tylko mienie należące bezpośrednio do gminy, ale także mienie należące np. do przedsiębiorstw komunalnych.
• Następnym zagadnieniem jest sposób rozumienia pojęcia „prowadzenie działalności gospodarczej” – przez wykonywanie tej aktywności z wykorzystaniem mienia komunalnego rozumie się nie tylko jej prowadzenie, ale też zarządzanie nią.

Więcej na ten temat: „Radny a prezes organizacji”.

Z przytoczonych przepisów wynika, że jeśli mamy do czynienia z organizacją prowadzącą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, wówczas osoba ta powinna zrezygnować (składając rezygnację zgodnie z zapisami statutu danej fundacji lub stowarzyszenia) ze swojego stanowiska lub funkcji w terminie trzech miesięcy od daty złożenia ślubowania przez radnego lub wójta. Jeśli tego nie uczyni lub zarządzana przez niego / nią organizacja nie zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy, to sytuacja taka będzie przesłanką do stwierdzenia przez radę gminy w uchwale wygaśnięcia mandatu radnego.

UWAGA: Należy pamiętać, że zasady opisane w tekście obowiązują w odniesieniu do radnych wszystkich szczebli samorządu, a więc także tych powiatowych i radnych wybieranych do sejmików wojewódzkich.

Jeszcze inną sytuacją, z jaką możemy się spotkać na styku działalności społecznej i samorządu jest sytuacja, gdy radnym zostanie członek wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej rady działalności pożytku publicznego (rdpp), reprezentujący w nich przed wyborami stronę pozarządową. Ciała te są co prawda „tylko” organami konsultacyjno-opiniodawczymi, ale zgodnie z art. 41a oraz 41i ustawy o działalności pożytku publicznego do ich kompetencji należy m.in. opiniowanie projektów strategii rozwoju, projektów uchwał i aktów prawa miejscowego, wyrażanie opinii w sprawach dotyczących zadań publicznych, w tym zlecania zadań do realizacji przez organizacje. Dlatego też istotne jest, by ich członkowie nie mieli możliwości wpływania na te same decyzje z racji pełnienia różnych funkcji na poziomie jednego samorządu.

Żadna z regulacji nie mówi w tym wypadku niczego wprost. Jednak warto zauważyć, iż ustawa o działalności pożytku publicznego (art. 41b i 41f) wprowadza zasadę, zgodnie z którą przedstawiciele organizacji (oraz podmiotów wymienionych w art. 3 ust. 3 ustawy) powinni stanowić co najmniej połowę składu rdpp. Pozostali członkowie są rekrutowani, co do zasady, spośród przedstawicieli organów stanowiącego i wykonawczego danej JST. Jednym z powodów zastosowania takiego rozwiązania w ustawie była zapewne chęć przynajmniej utrudnienia przejmowania kontroli nad radami przez lokalny samorząd – mają być one w końcu głównie przestrzenią wyrażania opinii przez przedstawicieli sektora pozarządowego i wchodzenia przez nich w dialog z reprezentantami władz samorządowych. Wydaje się więc, że osoba, która zyskała mandat radnego w organie stanowiącym danej JST, powinna pogodzić się z tym, że nie może formalnie występować w radzie w charakterze przedstawiciela dwóch różnych środowisk i od tej pory traci legitymację do oficjalnego reprezentowania w niej sektora pozarządowego. Dlatego też powinna ustąpić z funkcji członka lokalnej rady pożytku publicznego.

Co, jeśli osoba wywodząca się z sektora pozarządowego obejmie funkcję wójta (lub burmistrza, prezydenta) w jednostce samorządu, w której działa jej organizacja? Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza w tym przypadku analogicznych ograniczeń, jak te, które dotyczą radnych. W celu dokonania prawnej oceny tej sytuacji należy sięgnąć do jeszcze jednego aktu prawnego – Ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2010 r., Nr 182, poz. 1228). Zawiera ona regulacje (art. 2), odnoszące się m.in. do wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) i ich zastępców, członków zarządów powiatów / województw, skarbników powiatów / województw.

Wszystkie wymienione w art. 2 osoby, zgodnie z art. 4 tej ustawy, w trakcie pełnienia funkcji urzędowej, nie mogą m.in. „być członkami zarządów fundacji prowadzących działalność gospodarczą” oraz „prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności”.

Zdania co do sposobu rozumienia powyższych przepisów są co prawda podzielone (więcej: „Radny a prezes organizacji”). Wydaje się jednak, iż, co do zasady, osoby pełniące funkcje w organach wykonawczych JST różnych szczebli, aby uniknąć posądzenia o naruszenie dyspozycji wspomnianej ustawy, powinny się wstrzymać od pełnienia funkcji w zarządach zarówno fundacji prowadzących działalność gospodarczą (niezależnie od tego, czy robią to faktycznie czy tylko nominalnie), jak i zarządach prowadzących taką działalność stowarzyszeń. Natomiast nie ma prawnych przeciwskazań, by osoba pełniąca funkcje publiczne wymienione w art. 2 tej ustawy, była członkiem innego niż zarząd organu fundacji (czyli np. rady fundacji).

Warto zastanowić się, czy w trakcie kampanii wyborczej dozwolone jest wyrażanie przez organizację pozarządową jawnego poparcia dla kandydatów? Może ono polegać np. na wysyłaniu listów zachęcających do głosowania na daną osobę do członków i sympatyków danej organizacji, na umieszczeniu materiałów wyborczych na stronie internetowej organizacji.

Trzeba tu odwołać się do regulacji zawartych w Ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy oraz do zasad konstytucyjnych funkcjonowania naszego państwa. Możliwość swobodnego, publicznego wyrażenia opinii, także sprowadzająca się do poparcia któregoś z kandydatów, jest uznawana za jedną z podstawowych zasad ustrojów demokratycznych, co znajduje potwierdzenie także w Konstytucji RP. Ograniczenie swobody wypowiedzi jest przewidziane tylko w wyjątkowych sytuacjach, związanych z ochroną innych wartości konstytucyjnych. W takim kontekście możliwość wyrażania poparcia dla konkretnych kandydatów można też rozciągnąć na organizacje społeczne, które mogą formułować własne przekazy zachęcające do poparcia wybranego kandydata lub komitetu wyborczego.

Inaczej sprawa wygląda w przypadku wykorzystania przez organizację, w celu zachęcenia do głosowania, materiałów wyborczych wykonanych przez komitet wyborczy danego kandydata. Kodeks wyborczy, w celu zapewnienia przejrzystości kampanii, przyjmuje bowiem zasadę, że wszelkie działania związane z prowadzeniem agitacji wyborczej muszą wiązać się z wydatkowaniem odpowiedniego ekwiwalentu pieniężnego. W ustawie przewidziano co prawda, w drodze wyjątku, kilka możliwości przekazywania na rzecz komitetu wyborczego świadczeń tzw. niepieniężnych (zob. art. 132 § 5 i art. 133 Kodeksu wyborczego), ale dotyczą one tylko udziału wolontariuszy w roznoszeniu ulotek czy plakatowaniu oraz ich pomocy w prowadzeniu prac biurowych. Wszelkie inne koszty związane z ich działalnością (np. wynajem powierzchni na plakaty, koszty wykorzystania przestrzeni w Internecie, czy prądu zużytego na pracę biurową) muszą być pokryte z rachunku danego komitetu wyborczego. Ich nieodpłatne przekazanie przez inny podmiot jest niezgodne z prawem.

Dotyczy to także opublikowania na stronie internetowej organizacji materiału graficznego czy nawet tylko zdjęcia kandydata przygotowanego na potrzeby jego kampanii przez dany komitet wyborczy. Za wykorzystanie takiej przestrzeni komitet powinien organizacji zapłacić. Jeśli porozumienie między komitetem wyborczym a organizacją, poświadczone dokumentem finansowym czy umową, nie miało miejsca, to można też zastanawiać się, czy organizacja nie narusza praw autorskich do materiałów wyborczych, przysługujących nie tylko zamawiającemu je komitetowi wyborczemu, lecz również podmiotowi, który je wykonał.

Tak rygorystyczne stosowanie prawa może się wydawać mało realistyczne, szczególnie wobec dających się zaobserwować codziennych praktyk. Jednak takie regulacje są obowiązujące i warto by organizacje o tym nie zapominały.

Angażowanie się przedstawicieli organizacji pozarządowych w lokalne życie polityczne oraz wchodzenie ich przedstawicieli do struktur samorządowych należy ocenić pozytywnie. Jednak, jak wynika z przedstawionych analiz, może do prowadzić do wystąpienia sytuacji, w której dochodzi do prawnie zakazanego konfliktu interesów. Dlatego tak ważne jest zachowanie przez osoby związane z działalnością organizacji wysokich standardów przejrzystości.

Nawet tam, gdzie prawo nie zabrania pewnych działań, warto by organizacje same nakładały na siebie odpowiednie ograniczenia. Dobrą okazją do ich wprowadzania będzie pojawienie się po nadchodzących wyborach nowych społeczników w samorządach.