W ostatnich miesiącach znów narasta dyskusja o standardach funkcjonowania organizacji pozarządowych. Znów, ponieważ wybuchów dyskursu na temat etyki trzeciego sektora, o kryteriach oceny wykonywanej działalności, standardach świadczenia usług, etc. było już wiele. Tym razem bezpośrednich przyczyn i źródeł nowego otwarcia tej debaty jest co najmniej kilka.
Po doświadczeniach związanych z próbami zmian w
prawie o fundacjach, których podejmował się poprzedni rząd, dziś
wiele osób zaczęło się zastanawiać, czy samemu nie zainicjować
dyskusji o samoregulacji. Przypomnijmy, że gabinet Jarosława
Kaczyńskiego rozpoczął prace nad nową ustawą o fundacjach wychodząc
od raportu Najwyższej Izby Kontroli. Zdaniem urzędników z
Kancelarii Premiera stanowił on najlepszy dowód na to, że polskie
fundacje nie trzymają standardów i nie działają tak jak powinny
(szkoda tylko, że zapomniano, iż ów raport dotyczył jedynie
fundacji skarbu państwa). Motywem przewodnim tej inicjatywy była
więc chęć zaostrzenia kontroli i nadzoru nad organizacjami. Ustawa
zatrzymała się w Sejmie, ale gdyby weszła w życie skutecznie
ograniczyłaby autonomię działania fundacji i negatywnie wpłynęłaby
na kondycję całego trzeciego sektora.
Teraz więc, niejako w kontekście wspomnianych
wydarzeń, pojawiła się inicjatywa Forum Darczyńców zmierzająca do
pobudzenia dyskusji nad samoregulacją trzeciego sektora. Na razie
inicjatywa ta przyjęła po prostu postać swobodnych spotkań grupy
osób, ale być może, jeśli zainteresowanie będzie rosło formuła ta
ulegnie rozszerzeniu. Dobrze by było, aby te działania nie
skończyły się jednak tylko na rozmowach, ale przynajmniej na
jakichś konkretnych deklaracjach na piśmie, a być może nawet
konkretnych rekomendacjach dotyczących nowych rozwiązań prawnych
odnośnie ustanowienia ogólnych standardów funkcjonowania sektora
pozarządowego w Polsce. W ten sposób być może dałoby się zapobiec
kolejnej, ewentualnej inicjatywie rządzących, która w imię
podniesienia standardów funkcjonowania organizacji pozarządowych
zmierzałaby do ich ograniczenia.
Jeszcze jednym źródłem dyskursu poświęconego
szeroko rozumianej standaryzacji trzeciego sektora jest Departament
Pożytku Publicznego w Ministerstwie Pracy i Polityki Społecznej.
Resort postanowił zająć się tym zagadnieniem, ponieważ musi wykonać
priorytety zapisane w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki. W
punkcie 5.4.1 tego programu mówi się między innymi o „wypracowaniu
i upowszechnianiu standardów współpracy administracji publicznej z
organizacjami pozarządowymi”. Natomiast w punkcie 5.4.2 znajduje
się również akapit mówiący o „wypracowywaniu, upowszechnianiu i
wdrażaniu standardów działania trzeciego sektora, zapewniających
wysoką jakość realizacji zadań publicznych oraz uzgadniania polityk
publicznych we współpracy z administracją publiczną”.
Z jednej strony, sytuacja, w której organ
władzy publicznej w jakikolwiek sposób określałby standardy etyczne
funkcjonowania organizacji pozarządowych wydaje się absurdalna. Z
drugiej jednak mamy do czynienia z określonymi zapisami w PO
Kapitał Ludzki, konkretnymi działaniami, które w związku z tym
trzeba podjąć i pustką w samym trzecim sektorze, gdzie ta debata
już dawno zamarła i dopiero właśnie budzi się na nowo. A od czegoś
trzeba przecież zacząć. Dyskusja o tym jak pogodzić realizację
priorytetów PO Kapitał Ludzki, z kwestią dyskursu nad generalnymi
standardami funkcjonowania trzeciego sektora już budzi wiele
kontrowersji, najbliższy czas pokaże, czym ona zaowocuje.
Warto tymczasem wspomnieć o pewnym wydarzeniu,
które dla całej tej debaty powinno być czymś istotnym, ale o którym
chyba nikt jeszcze nie wspomniał. Otóż 10 października 2007 r., na
999 posiedzeniu Komitetu Ministrów Rady Europy przyjęto dokument
poświęcony prawnemu statusowi organizacji pozarządowych w Europie.
Łatwo się domyślić, że określa on wiele standardów funkcjonowania
organizacji pozarządowych, a kraje sygnatariusze tej rekomendacji
wśród, których jest również Polska, powinny dążyć do praktycznego
uwzględnienia zawartych tam wytycznych – w odpowiednich aktach
prawnych i działaniach podejmowanych przez organy państwa. Dokument
ów powinien również zostać przetłumaczony na język polski i
upubliczniony przez rząd, na co z oczywistych względów nie zanosi
się w najbliższym czasie. Stąd też warto go przynajmniej trochę
przybliżyć, tym bardziej, że nowy premier w swoim expose zapowiada
nowe otwarcie w relacjach państwo-trzeci sektor.
Rekomendacja zawiera 77 artykułów trudno
byłoby, więc omówić tutaj je wszystkie, zwróćmy więc uwagę na
elementy zasadnicze z punktu widzenia standardów funkcjonowania
organizacji pozarządowych.
Przede wszystkim, w preambule rekomendacji
stwierdza się, że organizacje pozarządowe pełnią istotną rolę w
zakresie wdrażania zasad demokracji i praw człowieka, a zwłaszcza
promowania tych wartości. Organizacje wywierają pozytywny wpływ na
jakość rządzenia, przejrzystość funkcjonowania organów władzy
publicznej i ich odpowiedzialność przed obywatelami. Autorzy
dokumentu podkreślają również funkcję organizacji, jako kanałów
umożliwiających komunikację między różnymi segmentami społeczeństwa
i władzą, a więc rzecznictwo i reprezentację. To oczywista
oczywistość, ale dobrze że została na zapisana w dokumencie tej
rangi.
Dalej poruszane są już nieco bardziej konkretne
kwestie. Rekomendacja odnosi się między innymi celów działalności
organizacji pozarządowych, zagadnień rejestracji, członkowstwa,
osobowości prawnej, statutów, likwidacji, zdobywania środków
finansowych od donorów prywatnych i źródeł publicznych,
odpowiedzialności, transparentności, nadzoru i udziału w procesach
decyzyjnych. Zakres rekomendacji jest, więc ogromny, choć nie
wyczerpuje ona wszystkich możliwych zagadnień.
W rozdziale poświęconym fundamentalnym
wartościom podkreśla się na przykład, że organizacje pozarządowe,
to podmioty tworzone wyłącznie dobrowolnie i posiadające własną
autonomię działania, tworzone nie dla zysku. Mogą to być podmioty
podlegające rejestracji i posiadające osobowość prawną lub
nieformalne grupy, ale co do idei powinny być traktowane równo. W
art. 6 mówi się, że władze publiczne nie powinny dążyć do
wywierania bezpośredniego wpływu na działalność organizacji. Z
drugiej strony organizacje powinny również podlegać tym samym
sankcjom i obowiązkom wynikającym z prawa cywilnego, czy karnego,
które dotyczą innych podmiotów. W art. 8 podkreśla się, że
regulacje prawne i finansowe powinny sprzyjać tworzeniu i
działalności organizacji pozarządowych.
W rozdziale drugim poświęconym celom
działalności pozarządowej zapisano, że organizacje powinny mieć
całkowitą swobodę realizacji swoich dążeń (zakładając oczywiście,
że są one zgodne z obowiązującym prawem) i wolność w podejmowaniu
działalności badawczej, edukacyjnej i rzeczniczej w kwestiach
dotyczących dobra publicznego. Co ważne w rozdziale tym wspomina
się również, że organizacje powinny mieć swobodę prowadzenia
działalności gospodarczej, w zakresie który pozwałaby im na
skuteczniejsze osiąganie celów. Równocześnie organizacje nie
powinny wykorzystywać środków publicznych, lub tych, które uzyskują
dzięki przywilejom podatkowym na cele, które nie są związane z ich
działalnością pozarządową. Powinny mieć także całkowita swobodę w
dysponowaniu swoim majątkiem nawet w momencie likwidacji,
oczywiście po uwzględnieniu ewentualnych uprawnionych roszczeń osób
trzecich. Rekomendacja sugeruje również w innym miejscu, że organy
władzy publicznej powinny wspierać finansowo organizacje, nie tylko
w postaci bezpośrednich funduszy, ale również poprzez politykę
fiskalną tworząc odpowiednie zwolnienia i ulgi podatkowe. Natomiast
wszelkie formy bezpośredniego finansowania działalności organizacji
z pieniędzy publicznych powinny cechować się maksimum obiektywnych
i jasnych kryteriów.
Z rzeczy, które wydają się szczególnie istotne,
zwłaszcza w kontekście niedoszłej zmiany ustawy o fundacjach, są
art. 41 i 44. Zgodnie z nimi organizacje pozarządowe nie powinny
być zmuszane do cyklicznego odnawiania rejestracji statusu osoby
prawnej. Natomiast decyzja o likwidacji powinna być wyłącznym
prawem członków organizacji lub ich odpowiednich organów, nawet w
przypadku utraty płynności finansowej, czy poważnego naruszenia
prawa.
Ostatni rozdział odnosi się do kwestii udziału
organizacji pozarządowych w procedurach podejmowania decyzji.
Organy władzy publicznej powinny zapewnić maksimum efektywnej
partycypacji podmiotów trzeciego sektora we wszelkich procesach
decyzyjnych, w tym również w procesie legislacyjnym, pozwalając na
swobodne wyrażenie opinii i przedkładanie wniosków. W art. 77
podkreśla się, że możliwość udziału w procesie stanowienia prawa
powinna zostać zapewniona zwłaszcza tam, gdzie projektowane prawo
znajdzie odbicie w sytuacji organizacji pozarządowych, sposobu
finansowania ich działalności lub funkcjonowania, nawet wówczas,
jeśli mamy do czynienia z przygotowaniem przepisów
wykonawczych.
Rekomendacja, choć dotyczy organizacji
pozarządowych to raczej określa standardy, które powinno stosować
się wobec nich. Mniej mówi natomiast o tym, jakie standardy powinny
stosować same organizacje działając we własnym ogródku. Najwięcej
oczywistych sugestii w tym temacie dotyczy przejrzystości, czemu
poświęcony jest odrębny rozdział dokumentu. Mówi się tam między
innymi o tym, że organizacje pozarządowe korzystające ze środków
publicznych powinny bezwzględnie wypełniać obowiązki sprawozdawcze,
przesyłać odpowiednie raporty, respektować prawo donorów do badania
wydatków, udostępniać audytorom informacje o kont, etc. W innym
miejscu mówi się też, że działalność organizacji powinna być
uznawana zawsze za zgodną z prawem, dopóki nie zostaną
przedstawione fakty, które temu by zaprzeczały (szkoda, że ta
rekomendacja nie została przyjęta, gdy poprzedni rząd rozpoczynał
prace na zmianami ustawy o fundacjach). Organizacja powinna też
mieć prawo do wystąpienia o wstrzymanie czynności kontrolnych,
jeśli takowe toczą się wobec niej.
Interesujące są również zapisy o tym, że osoby
zarządzające organizacjami czy też pracownicy nie powinni ponosić
osobistej odpowiedzialności za długi i inne zobowiązania podmiotów,
w których wykonują swoją pracę (art. 75). Za wyjątkiem sytuacji, w
której dopuszczą się wobec osób trzecich lub samej organizacji
poważnego naruszenia lub zaniedbania obowiązków. Warto o tym
wspomnieć w kontekście planowej nowelizacji ustawy o działalności
pożytku publicznego i o wolontariacie.
Na marginesie można wspomnieć o art. 17, który
powiada, że prawo powinno zapewniać tworzenie organizacji
członkowskich już przez dwie osoby. Polska ustawa o stowarzyszenia
jest, więc niezgodna w tym zakresie z omawianą rekomendacją Rady
Europy, ponieważ stowarzyszenie zwykłe, czyli najprostszą formę
organizacji członkowskiej mogą powołać, co najmniej trzy osoby.
Dokument wymaga oczywiście głębszej analizy,
ale z pewnością powinny się z nim zapoznać czym prędzej osoby
zaangażowane w debatę nad standardami funkcjonowania organizacji
pozarządowych. Choć nie tylko. Dobrze byłoby aby zajrzał do niego
nowy rząd, który dziś ustami premiera Tuska zadeklarował, że
przystąpi do prac nad strategią rozwoju społeczeństwa
obywatelskiego.
