Publicystyka - ngo.pl

Od kilku lat przygotowywana jest ustawa, która – o ile wejdzie w kształcie ostatnio postulowanym – będzie w stanie bardzo silnie rozwinąć przedsiębiorczość społeczną, co postulują środowiska związane z polskim modelem ekonomii społecznej. Jednocześnie, ustawa o ekonomii społecznej i solidarnej zmieni warunki funkcjonowania i finansowania organizacji pozarządowych, szczególnie tych, które korzystają ze środków publicznych w drodze otwartych konkursów ofert. Pojawia się silna obawa przed definicjami przedsiębiorstw społecznych i nowych trybów dostępu do budżetu jednostek samorządu terytorialnego. Czytając założenia ustawy nie sposób nie wyobrazić sobie rzeczywistości, która wzmacnia spółdzielczość, ale kosztem podmiotów pożytku publicznego – organizacji pozarządowych.

Tytuł projektowanej ustawy nawiązuje do bardzo chwalebnej karty w rozwoju francuskiej działalności charytatywnej i społecznej, kiedy to w latach 80 XX wieku „ekonomia społeczna i solidarna” stała się fundamentem rozwoju gospodarczego sektora niezależnego. W Polsce – co jest dość prawdopodobne – może stać się trudnym do udźwignięcia przez sektor pozarządowy ciężarem.

Przesada? Tak, ale w dobrej wierze. Z pewnością autorzy założeń wzmiankowanej ustawy podzielają ze mną pogląd, że przedsiębiorczość i ekonomiczny rozwój takich podmiotów, jak stowarzyszenia i fundacje wymagają ustawowego wsparcia. Sytuacja w tej sferze jest bowiem nieciekawa. Badania jak zwykle niezawodnego Stowarzyszenia Klon/Jawor wskazują słabość III sektora w podejmowaniu ról przedsiębiorcy – jedynie 8% organizacji potwierdziło w 2014 roku fakt prowadzenia działalności gospodarczej. Poziom zatrudnienia w tych podmiotach nawet w obliczu pełnoetatowych miejsc pracy w działalności statutowej jest symboliczny. Nieco lepiej wygląda na tym tle działalność odpłatna pożytku publicznego, do której przyznaje się ponad 35% stowarzyszeń i fundacji (2014 rok). Wiadomo oczywiście, że istnieje wyraźna korelacja pomiędzy oboma typami aktywności gospodarczej, która jasno pokazuje ich swoisty kanibalizm – wprowadzenie odpłatnej działalności statutowej wchłonęło ekonomiczną aktywność liderów, do tej pory rozwijających – z trudnościami, ale jednak – typową działalność gospodarczą.

Oczywiście, prowadzenie działalności gospodarczej przez podmioty III sektora ma swoich gorących orędowników, jak i przeciwników. Warto jednak zwrócić uwagę na fakt bezsporny – jedynie taka forma pozyskiwania środków od klientów i – szerzej – od kontrahentów może przyczynić się do usamodzielnienia organizacji pozarządowej poprzez gromadzenie uzyskanych nadwyżek finansowych. Między innymi temu miał też służyć mechanizm 1%, tak zręcznie przechwycony przez pośredników równoległego do państwowego NFZ, który corocznie zasilany jest setkami milionów złotych. Te środki powinny trafiać do lokalnych i ogólnopolskich fundacji i stowarzyszeń, weryfikowanych w swoich działaniach przez obserwujących ich poczynania podatników. Tylko dzięki tym środkom dziesiątki tysięcy organizacji, które nie prowadzą subkont dla osób indywidualnych, mają szansę na zbudowanie finansowej stabilności, której – jako sektor pozarządowy – nie mają od blisko 70 lat, uwłaszczone komunistycznymi dekretami. W tym wymiarze jednak III sektor jest bez szans, z chorymi nikt nie będzie walczył, a nawoływanie do powszechnej filantropii i wspierania osób poprzez system darowizn z osobistych zasobów (a nie z zapłaconych już podatków) jak dotąd nie przynosi żadnych rezultatów.

Tym większych nadziei można było upatrywać w rodzącej się przez ponad 10 lat ustawie noszącej tytuł – kiedyś – o przedsiębiorstwie społecznym, ostatnio – o ekonomii społecznej i solidarnej. Jednak pośród wielu potrzebnych i śmiało kroczących w przyszłość rozwiązań, założenia ustawy kryją też mechanizmy trudne do przyjęcia przez szerokie spektrum organizacji.

Po pierwsze, lektura dostępnych założeń ustawy pokazuje, że projektowana ustawa wyraźnie sytuuje zjawisko przedsiębiorczości społecznej w sferze socjalnej. To wyróżnik tak zwanego polskiego modelu gospodarki społecznej, którego poszukiwanie – sfinansowane za pośrednictwem inicjatywy EQUAL – pochłonęło ponad 200 milionów złotych ze środków europejskich i krajowych. W odróżnieniu od rozwiązań brytyjskich, w których dominuje podejście przedmiotowe, polski model bazuje na istniejących i nowych podmiotach, do których przede wszystkim zalicza się spółdzielnie socjalne, zarówno tworzone przez osoby fizyczne, jak i prawne, w tym JST. Tego typu podmiotów, które w Polsce można tworzyć od 2009 roku, jest zarejestrowanych ponad 1200, jednak ich kondycja wciąż stawia to rozwiązanie pod znakiem zapytania. Według znawców tematyki spółdzielczej, ponad 30% spółdzielni socjalnych działa wadliwie lub nie działa w ogóle. Tę informację należy czytać przez pryzmat środków publicznych, jakie wspierały, wspierają i będą wspierać rozwój sektora ekonomii społecznej. To nie tylko EQUAL – w okresie 2004-2020 rozwój rynku pracy, w tym spółdzielczość i przedsiębiorczość socjalna, dostanie ze środków krajowych i europejskich ponad 3 miliardy złotych.

Dla podmiotów pozarządowych jest to kwota absolutnie niewyobrażalna. Oczywiście, III sektor corocznie otrzymuje porównywalną kwotę, są to jednak pieniądze przeznaczone na realizację rządowych i samorządowych zadań, najczęściej wygrane w procedurze otwartych konkursów ofert. To nie to samo, co fundusze na wsparcie inwestycyjne, na zakup maszyn i urządzeń, wyposażenie biura, zatrudnienie, a czasem nawet finansowanie części wynagrodzenia pracowników i kosztów stałych (tzw.„pomostówka”). Ilości i przeznaczenia środków w obszarze ekonomii społecznej wyłącznie dla rozwoju tej sfery nie można w żadnym razie porównywać z analogicznymi kategoriami w sektorze pozarządowym – bo ich po prostu nigdy tam nie było! Od początku lat 90 XX wieku, kiedy to liczba fundacji urosła ze skromnych 273 (1987 rok) do imponujących 5,5 tysiąca (1996 rok) – nie mówiąc o stowarzyszeniach – kolejne rządy nie interesowały się wdrożeniem i sfinansowaniem mechanizmów inkubowania i rozwoju tego sektora. Wyjątkiem były działania Departamentu Organizacji Pozarządowych w Ministerstwie Pracy za ministra Jacka Kuronia (do dziś funkcjonuje zainicjowana wówczas współpraca ośrodków wsparcia NGO, tworzących ogólnopolską Sieć SPLOT) oraz kilka konkursów rozwojowych przygotowanych przez Departament Pożytku Publicznego za dyrektora Krzysztofa Więckiewicza. Przytoczone dwa przykłady są raczej analogią, bowiem w żaden sposób nie dorównują – ani skalą, ani przeznaczeniem – działaniom wspierającym rozwój spółdzielni socjalnych i innych podmiotów ekonomii społecznej.

Jaki efekt mają te działania? Z pewnością mniejszy niż zakładano. Niewiele ponad 1200 spółdzielni socjalnych jak na trzydziestosiedmiomilionowy kraj to nie jest zbyt duża liczba. To oczywiście nie jest zarzut do spółdzielców, ale raczej dowód na słabość swoistej monokultury. W Polsce promowany jest jeden model spółdzielni socjalnej, która musi osiągnąć efektywność ekonomiczną w oparciu o osobistą zaradność osób defaworyzowanych. Czy oparte na definicji ustawowej (wymóg 50% członków z grup zagrożonych wykluczeniem społecznym) skumulowanie problemów to najlepszy sposób pomagania potrzebującym? Nie jestem pewien, czy najlepszy, ale na pewno nie jedyny. W wielu krajach europejskich aktywnie wspiera się przedsiębiorstwa społeczne działające na innych polach: kultury, ekologii, zdrowia, edukacji.

Wydaje się również, że założenia ustawy o ekonomii społecznej i solidarnej w pewien sposób konfrontują ze sobą sektor pozarządowy i spółdzielczość socjalną, na starcie dając fory tej ostatniej. Zgodnie bowiem z projektem, wyłącznie tak zwane przedsiębiorstwa społeczne będą mogły ubiegać się w JST o środki na realizację zadań społecznych użyteczności publicznej, przy czym:

1) definicję ustawową przedsiębiorstwa społecznego spełniają „na wejściu” spółdzielnie socjalne;

2) zadania użyteczności publicznej pokrywają się ze sferami zadań pożytku publicznego;

3) pojawia się możliwość otrzymania przez przedsiębiorstwo społeczne w drodze negocjacji do 120 tysięcy złotych na realizację zadania użyteczności publicznej.

Pojawia się obawa, czy rozwiązanie takie nie wyssie środków z lokalnych budżetów rezerwowanych do tej pory na współpracę z organizacjami pozarządowymi. Działacze społeczni myślą o tym, jako o kluczowym czynniku, który może zagrozić rozwojowi III sektora w mniejszych gminach, w społecznościach naprawdę lokalnych, z mocno ograniczonymi wpływami i budżetami. Czy rywalizacja o niewielkie w końcu środki samorządowe nie rozegra się czasem pomiędzy podmiotami III sektora i przedsiębiorstwami społecznymi (czyli powoływanymi pod dostępne środki spółdzielniami socjalnymi spełniającymi minimalne wymagania, bez zaplanowanego usamodzielnienia finansowego) – na polu zadań sfery pomocy społecznej oraz szeroko rozumianego rozwoju lokalnego (kultura, turystyka, edukacja).

Kolejna obawa dotyczy definicji przedsiębiorstwa społecznego. To dobrze, że ustawa proponuje taki status, jasno określając warunki i granice. Tak, o ile nie ingeruje to w istniejące realia działań istniejących podmiotów. A tak się wkrótce może stać, bowiem aby spełniać wymogi przedsiębiorstwa społecznego, należy zatrudniać osoby, z których 30-50% mają być osobami wykluczonymi społecznie. Która organizacja lokalna dziś spełnia te kryteria? Owszem – są duże podmioty, najczęściej zlokalizowane w największych miastach, które liczą nawet kilkudziesięciu pracowników. Te, aby stać się przedsiębiorstwem społecznym, będą jednak musiały zatrudnić dodatkowych kilkadziesiąt osób defaworyzowanych lub zwolnić część dotychczasowego personelu i zaangażować na ich miejsce osoby zagrożone marginalizacją. Skąd wziąć pieniądze na zatrudnienie, kiedy statystyki są bezlitosne – organizacje nie mają personelu, nie mają na to środków, a jedyne umowy podpisywane są w ramach realizacji zadań publicznych. To zagrożenie jest często artykułowane przez działaczy III sektora.

Założenia ustawy próbują upchnąć w jednym worku przedsiębiorstwa społecznego bardzo różne podmioty. Udało się to w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, gdzie z takich samych rozwiązań mogą korzystać i organizacje pozarządowe, i spółdzielnie socjalne – bez żadnych warunków wstępnych. Jak rozumiem, jednym z celów ustawy ma być ekonomizacja III sektora, bo tego też dotyczy ekonomia społeczna (choć niekoniecznie solidarna). Czemu zatem w projektowanej ustawie nie wprowadzić dostępu do środków i możliwości również organizacjom prowadzącym działalność gospodarczą, a nie zatrudniającym osób defaworyzowanych? Dlaczego nie stworzyć kategorii przedsiębiorstwa socjalnego, zbieżnej z postulowanym obecnie przedsiębiorstwem społecznym, a to ostatnie znacznie poszerzyć, uwolnić z okowów zatrudnienia osób marginalizowanych? Kłaniają się rozwiązania brytyjskie, gdzie podejście do przedsiębiorczości społecznej jest z gruntu inne od polskiego – zdecydowanie prosocjalnego, nakierowanego wyłącznie na grupy defaworyzowane.

Ostatnio ośrodki Sieci SPLOT utworzyły w ramach Strategicznej Mapy Drogowej Partnerstwo Tematyczne, stawiające sobie sferę ekonomii społecznej za przedmiot zainteresowania. Jest to też szansa na większą mobilizację środowiska pozarządowego na rzecz zmiany założeń ustawy o ekonomii społecznej i solidarnej w tej części, która realnie może osłabić III sektor – i tak już zmęczony ciągłym pozyskiwaniem środków, niezbędnych jako wkład własny do zadań publicznych. Warto przy tej okazji przypomnieć podejmowane w 2015 roku przez Sieć SPLOT działania rzecznicze związane właśnie z wkładami do środków europejskich. Proces negocjacji z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego zakończył się zgodą ministerstwa na zmniejszenie pierwotnie planowanej wysokości obowiązkowego wkładu własnego z 20 do maksymalnie 5% w konkursach regionalnych (SPLOT postulował całkowite zrezygnowanie z konieczności wnoszenia wkładów przez organizacje).

Każdy sukces cieszy, choć wówczas rzecz dotyczyła niewielkiego odsetka organizacji korzystających ze środków europejskich za pośrednictwem ministerstw i urzędów marszałkowskich. Sprawa projektu ustawy o ekonomii społecznej i solidarnej powinna interesować wszystkie organizacje: te, które nie mając pracowników nie będą przedsiębiorstwem i środki je ominą, jak i te, które mają kilka osób zatrudnionych, ale zatrudnienie kolejnych kilku będzie barierą nie do spełnienia.

Działacze sektora pozarządowego oczywiście zdają sobie sprawę z możliwych zastosowań instrumentów, w jakie wyposażona będzie ustawa o ekonomii solidarnej – i tych bezdyskusyjnych oraz tych kontrowersyjnych. Prace nad ustawą trwają jednak i tak wystarczająco długo, że na fundamentalne zmiany nie ma co liczyć. Z drugiej strony, brak statusu przedsiębiorstwa społecznego będzie powszechnie odczuwalny, bowiem to wykluczy z dostępu do środków samorządowych większość organizacji pozarządowych.

Do nich więc kierujemy nasz apel o większe zainteresowanie, wyrażone petycjami zarówno pojedynczych organizacji, jak i ich sieci, koalicji, federacji, rad, czy zrzeszeń: dążcie do zmiany definicji przedsiębiorstwa społecznego. Wnioskujcie o wyłączenie kwot związanych z zatrudnieniem osób – w tym osób wykluczonych – przez przedsiębiorstwo społeczne. Napiszcie, że wdrożenie jednego rozwiązania obejmującego i spółdzielnie socjalne, i podmioty III sektora przy jednoczesnym faworyzowaniu tych pierwszych jest nieuprawnione. Zwróćmy uwagę, że w otwartych konkursach ofert spółdzielnie socjalne mogą brać udział, dlaczego zatem z trybu negocjacji nie będą mogły korzystać organizacje prowadzące działalność gospodarczą (bez innych warunków, w tym obowiązku zatrudniania osób defaworyzowanych)? To jest po prostu niesprawiedliwe.

To, że organizacje nie będą w stanie wypełnić warunków zawartych w definicji przedsiębiorstwa społecznego, co wykluczy je z grona podmiotów mających prawo ubiegać się o realizację zadań użyteczności publicznej – to jedno. Drugie – z brzmienia zaprezentowanych założeń wyczytać można, że obok istniejącego modelu współpracy organizacji i administracji publicznej powstanie system równoległy, zawierający wieloletnie programy samorządu terytorialnego, różne tryby zlecania usług przez samorząd i wspólne rady… tyle że nie w sferze pożytku, a ekonomii społecznej. Dlatego sektor pozarządowy ma prawo wyrażać swoje zaniepokojenie i obawy w związku z tym projektem na długo przed rzeczywistym wdrożeniem proponowanych rozwiązań. Tak było kilkanaście lat temu przy ustawie o działalności pożytku publicznego, taka dyskusja powinna toczyć się i dziś. Na wprowadzenie dobrych zmian nigdy nie jest zbyt późno.

Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl.

Sprawa projektu ustawy o ekonomii społecznej i solidarnej powinna interesować wszystkie organizacje