Publicystyka - ngo.pl

Spółki prawa handlowego

Spółdzielnie socjalne


Kolejna interesująca rzecz, na którą warto zwrócić uwagę studiując
opinię prawną na temat projektu nowelizacji ustawy o działalności
pożytku publicznego to dość zaskakująca akceptacja propozycji
wyłączenia spółdzielni socjalnych z możliwości uzyskiwania statusu
OPP i współtworzenia partnerstw publiczno-społecznych.
Przypomnijmy, że nowelizacja zakłada możliwość powoływania takich
podmiotów, które w zamierzeniu mają pozwolić samorządom i
organizacjom na wspólną realizację różnych zadań w sposób bardziej
efektywny. Spółdzielnie socjalne mają być włączone w obręb
definicji organizacji pozarządowych, ale wykluczone z partnerstw.
Wyjaśnienia tego faktu nie dostarcza uzasadnienie do projektu, a w
opinii prawnej przygotowanej przez BAS możemy przeczytać, że to
dobrze, ponieważ „[…] spółdzielnie socjalne prowadzą działalność
gospodarczą.”. To dość dziwaczny argument zwłaszcza w kontekście
wcześniejszych rozważań na temat możliwości uzyskiwania statusu OPP
przez spółki prawa handlowego. Jego dziwaczność jest jeszcze
większa, jeśli uświadomimy sobie fakt, że jednocześnie zgodnie z
projektem nowelizacji tzw. spółki sportowe, które również mogą
prowadzić działalność gospodarczą będą uznawane za organizacje
pozarządowe i będą mogły wchodzić w skład partnerstw
publiczno-społecznych. Pomijam już przy tym fakt, że ogólnie
organizacje prowadzące działalność gospodarczą w wymiarach
służących osiąganiu celów statutowych będą mogły korzystać z pełni
praw przysługujących pozarządowym, w tym z możliwości
współtworzenia partnerstw. Należy więc uznać, że pozbawianie
spółdzielni socjalnych wielu przywilejów wynikających z ustawy o
działalności pożytku publicznego, tylko z racji, że prowadzą one
działalność gospodarczą jest po prostu jawną dyskryminacją tych
podmiotów.

Fundacje z udziałem środków publicznych


Kolejnym zasługującym na uwagę spostrzeżeniem ekspertów BAS, jest
przepis art. 3 ust. 4 projektu, który jeśli wejdzie w życie,
pozbawi większość fundacji powstałych z wykorzystaniem majątku
publicznego możliwości korzystania z wielu przywilejów
przysługujących organizacjom pozarządowym. Eksperci zadają słuszne
pytanie, dlaczego takie fundacje miałyby być traktowane przez prawo
gorzej tylko ze względu na osobę fundatora. Zwracają przy tym uwagę
na argument podnoszony również przy okazji dyskusji nad nową ustawą
o fundacjach, że bardzo często takie quasi-państwowe fundacje
uzyskały jedynie wkład początkowy w postaci środków publicznych, a
potem stały się całkowicie samodzielnymi bytami. Stąd też jak
powiada opinia „[…] kryterium fundatora nie jest istotne.”. Ponadto
eksperci podkreślają również, że przepis ten posługuje się niejasną
terminologią, która może stać się przyczyną dalszych problemów.
Mowa tam bowiem o fundacjach, których „[…] ponad połowę majątku
stanowi mienie państwowe, mienie komunalne lub mienie pochodzące z
finansowania środkami publicznymi, w rozumieniu ustawy o finansach
publicznych.”. Wyznaczenie granicy, kiedy połowa majątku fundacji
pochodzi ze środków publicznych, a kiedy nie jest praktycznie
niemożliwe. Generalnie należałoby, więc podziękować ekspertom
sejmowym za to, że sami z siebie podnieśli problem, o którym już od
dawna mówiło się przy okazji nie tylko nowelizacji ustawy o
działalności pożytku publicznego, ale również w odniesieniu do
projektu zmian w prawie o fundacjach. Niepokoi tylko zaproponowane
przez BAS rozwiązanie wspomnianych kłopotów.

Otóż w analizie wskazuje się, że dobrym
wyjściem byłoby zastosowanie tu kryterium sposobu finansowania. W
skrócie, eksperci proponują, aby wyłączać spod działania działu II
ustawy o działalności pożytku publicznego wszystkie takie fundacje,
o których na podstawie sprawozdań finansowych dałoby się
powiedzieć, ze połowa środków, którymi dysponują pochodzi z
pieniędzy publicznych. Jest to pomysł kuriozalny, na który mógł
wpaść tylko ktoś, kto nie ma zielonego pojęcia o sytuacji fundacji
w Polsce. Przypomnijmy, więc po raz kolejny, że spośród ponad 6
tys. fundacji ponad połowa ma roczne przychody nieprzekraczające 10
tys. zł, a ponad trzy czwarte nie ma żadnych rezerw finansowych.
Jak więc łatwo się domyślić mnóstwo fundacji korzysta głównie z
różnego rodzaju finansowania, które należy uznać za publiczne,
czyli na przykład źródeł rządowych i samorządowych, środków
unijnych, czy zbiórek publicznych. Jeśli więc zastosowalibyśmy tu
kryterium proponowane przez ekspertów BAS, to mogłoby się okazać,
że nagle ogromna część fundacji nie może prowadzić działalności
odpłatnej, nie może współpracować z samorządem, startować w
konkursach, itp., jednym słowem nie mogłaby prowadzić działalności
pożytku publicznego, bo tego właśnie dotyczy dział II ustawy.

Kalkulacja kosztów


W opinii prawnej BAS znalazło się jeszcze parę innych spostrzeżeń,
z którymi czasem można się zgodzić, czasem nie. Eksperci zwracają
na przykład uwagę na art. 14 projektu, który nakazuje przedstawiać
w ofercie konkursowej kalkulacje kosztów bezpośrednich i
uzasadnioną część kosztów pośrednich, ale projektodawca nie był
łaskaw zdefiniować, co będzie rozumiał pod tymi pojęciami. Słusznie
też wytyka się, że kryterium rozpatrywania i oceny ofert
zdefiniowane w art. 15 ust. 1 pkt 1 projektu, czyli wysokość
przychodu osiągniętego z działalności statutowej w danym roku
kalendarzowym jest wadliwe. Nie pozwoli ono bowiem na rzetelną
ocenę ofertodawcy, a stworzy jedynie pole dla uznaniowości przy
rozstrzyganiu konkursów.

Regionalne i lokalne rady działalności pożytku publicznego


Słusznie podniesiono niespójność przepisów dotyczących powoływania
regionalnych i lokalnych rad działalności pożytku publicznego. Z
projektu nowelizacji wynika bowiem, że na poziomie województwa
marszałek może, ale wcale nie musi powoływać takiej rady, nawet
jeśli wpłynie do niego wniosek organizacji w tej sprawie. Natomiast
w powiatach i gminach powołanie rad jest obowiązkowe, bowiem
przepis, który tego dotyczy w trybie oznajmującym powiada, że „radę
powiatową i radę gminną tworzy organ wykonawczy jednostki samorządu
terytorialnego”. Należy zakładać, iż jest to po prostu pomyłka
legislatora. Miałaby ona jednak daleko idące konsekwencje, gdyby
nowelizacja miała wejść w życie w tym kształcie. Szkoda, że przy
okazji BAS nie odniosło się do ogólnej koncepcji tych rad, która
jest bezmyślną kopią rozwiązania przyjętego w stosunku do Rady
Działalności Pożytku Publicznego. Chodzi to, że decyzje o
ostatecznym kształcie rad lokalnych pozostawiono w rękach
marszałków województw lub organów wykonawczych gmin i powiatów.
Rozwiązanie to przyniesie taki skutek, że rady pożytku publicznego
będą powoływane wedle uznania samorządów a nie w wyniku dialogu z
organizacjami.

A może nowa ustawa?


Powiedzmy jeszcze dwa słowa o drugiej analizie przekazanej Sejmowi
przez BAS. W tym krótkim dokumencie można odnaleźć, bowiem co
najmniej dwie ważne myśli. Po pierwsze, autor wyraził opinię, że
skala zmian w ustawie jest tak wielka, że należałoby rozważyć
opracowanie projektu nowej ustawy o działalności pożytku
publicznego i o wolontariacie. Jest to pomysł interesujący, ale
nieco spóźniony i niewykonalny na tym etapie prac legislacyjnych.
Może on mieć jednak pewien wpływ na dalsze procedowanie nad
projektem nowelizacji, ponieważ jeśli posłowie zechcą pochylić się
nad tym stwierdzeniem, mogą nabrać ochoty do wrzucenia projektu
nowelizacji do kosza. Wówczas przyszłoby nam czekać kolejne
miesiące a nawet lata na nowy projekt zmian w prawie o działalności
pożytku publicznego.

Osłabiająca nowelizacja


Druga myśl, która zasługuje na uwagę to stwierdzenie, że
projektowana nowelizacja nie służy budowaniu realnie silniejszej
pozycji organizacji pozarządowych i ich relacji z samorządem w
oparciu o zasadę pomocniczości, a tworzy, czy może raczej pogłębia,
swoisty „klientelizm instytucjonalny”, których charakteryzuje ten
obszar życia publicznego. Ekspert BAS wskazuje przy tym, że ta
tendencja jest szczególnie widoczna w koncepcji partnerstwa
publiczno-społecznego, które ma zostać uregulowane w nowych
przepisach (ja dodałbym do tego jeszcze koncepcję lokalnych rad
działalności pożytku publicznego). Trzeba powiedzieć, że w tej
surowej opinii tkwi sporo prawdy. Wiele przepisów projektowanej
nowelizacji będzie niewątpliwie sprzyjało organizacjom
pozarządowym. Wystarczy choćby wymienić uproszczenia dotyczące
konkursów, czy lepszą definicję organizacji pozarządowej. Niemniej,
jeśli spojrzeć na całość przepisów trudno nie odnieść wrażenia, że
projektodawcy chodzi jednak o silniejsze przywiązanie organizacji
pozarządowych do administracji i uczynienie z ich swego rodzaju
„sektora zleceniobiorców” pewnych zadań publicznych, które
administracja będzie miała ochotę oddać. Jednym słowem –
etatyzacja. Najwyraźniejszym przejawem owego myślenia, które tkwi w
projekcie jest opisywane już wyłączenie spółek handlowych z
definicji organizacji pozarządowej, pewne obostrzenia dotyczące
prowadzenia działalności gospodarczej przez organizacje pożytku
publicznego, czy wyraźne zaostrzenie przepisów dotyczących kontroli
nad działalnością organizacji. Być może więc w czasie prac
sejmowych powinna odbyć się poważna i głęboka debata nad tym
zagadnieniem.

Kończąc chciałbym zauważyć, że w stosunku do projektu nowelizacji
ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie
przewidziano zastosowanie procedury wysłuchania publicznego.
Odpowiednią uchwałę w tej sprawie 27 czerwca podjęła sejmowa
Komisja Polityki Społecznej, datę wysłuchania wyznaczono na 4
września, a termin przesyłania zgłoszeń upływa 25 sierpnia. Dziś
mamy 8 sierpnia, a tymczasem z informacji opublikowanych na
stronach sejmowych wynika, że dotychczas chęć udziału w wysłuchaniu
zgłosiło zaledwie 27 osób, z czego i tak większość z nich brała już
udział we wszystkich poprzednich etapach prac nad tym
projektem.

To zadziwiające (a wręcz żenujące), że
przedstawiciele sektora, który sam siebie nazywa obywatelskim,
ludzie którzy tak często narzekają na słabe zaangażowanie obywateli
w życie publiczne, teraz wykazują tak nikłe zainteresowanie
uczestnictwem w procedurach dających im możliwość wpływania na
kształt tak istotnej dla nich ustawy.

Dla porównania – chęć udziału w wysłuchaniu
publicznym dotyczącym projektu ustawy o zasadach nieodpłatnego
nabywania od Skarbu Państwa akcji przez uprawnionych pracowników w
procesie konsolidacji spółek sektora elektroenergetycznego,
zasadach zamiany posiadanych przez nich akcji oraz o zmianie ustawy
o podatku dochodowym od osób fizycznych, w ciągu niespełna miesiąca
zgłosiło ponad 300 osób.

Nie dziwmy się później, że politycy i urzędnicy
często traktują nas niepoważnie.