Publicystyka - ngo.pl

Rola organizacji pozarządowych w kształtowaniu polityki wzrasta na wszystkich poziomach: lokalnym, regionalnym, krajowym, europejskim. Wydaje się, że wzrasta również uznanie instytucji europejskich dla działań i wpływu organizacji. Przez ostatnie 15 lat opracowana została praktyka dialogu między instytucjami a organizacjami, powszechnie nazywana „dialogiem obywatelskim” (ang. civil dialogue). Wyrazem tej praktyki są dokumenty Unii Europejskiej, m.in.: „Komisja Europejska i organizacje pozarządowe: budowanie silniejszego partnerstwa” (2000 r.), Biała Księga z 2001 r. na temat sprawowania rządów, komunikat Komisji na temat standardów konsultacji i dialogu (2002 r.), Artykuł 47. dotyczący demokracji uczestniczącej, który znalazł się w końcowej wersji Europejskiego Traktatu Konstytucyjnego (nie wszedł w życie), Artykuł 11. Traktatu Lizbońskiego (wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.).

Nie istnieje jednak w prawie UE jednolita i powszechnie stosowana definicja dialogu obywatelskiego (nie mówiąc już o definicji społeczeństwa obywatelskiego), a podejście do niego instytucji i samych organizacji jest zróżnicowane. Z punktu widzenia organizacji ułomność definicji, jaką posługują się instytucje UE, polega na tym, że często obejmuje ona partnerów gospodarczych (pracodawców) i społecznych (związki zawodowe), co powoduje problemy związane z nierównym dostępem i brakiem równowagi między organizacjami interesu gospodarczego a organizacjami interesu społecznego.

Niejasne kryteria uczestnictwa

Kryteria, jakimi kierują się instytucje unijne przy włączaniu (lub nie) organizacji pozarządowych w procesy kształtowania polityki wychodzące poza podstawowe konsultacje społeczne często są niejasne lub wręcz nieadekwatne. Nierzadko, bez zrozumienia specyficznej natury i roli organizacji, stosowane są te same zasady, co przy mierzeniu reprezentatywności partii politycznych i związków zawodowych, np. kryterium ilościowe odnoszące się do liczby członków.

Różne organizacje od lat wskazują na potrzebę zdefiniowania adekwatnych kryteriów dotyczących reprezentatywności, a przynajmniej przeglądu tych będących w użyciu, przy udziale samych zainteresowanych, biorąc pod uwagę różnorodne czynniki, np. ich udokumentowane doświadczenie.

Potrzebę taką dostrzegła m.in. była europosłanka Genowefa Grabowska z Komisji Spraw Konstytucyjnych Parlamentu Europejskiego (PE) w sprawozdaniu z grudnia 2008 r. w sprawie perspektyw rozwijania dialogu obywatelskiego w ramach Traktatu z Lizbony (zostało następnie przyjęte jako rezolucja PE): „Zasada reprezentatywności społeczeństwa obywatelskiego powinna być realizowana poprzez wskazanie jako partnerów w dialogu takich organizacji, z którymi obywatele się identyfikują i które w najlepszy, tzn. najpełniejszy i najbardziej kompetentny sposób, reprezentują ich interesy. Sukces dialogu obywatelskiego będzie zależał właśnie od reprezentatywności, czyli od zaangażowania wszystkich kluczowych partnerów (podmiotów) zainteresowanych tematyką prowadzonego dialogu (tj. instytucji unijnych; władz krajowych, regionalnych i lokalnych państw członkowskich; europejskich partii politycznych; organizacji pozarządowych oraz innych reprezentantów społeczeństwa obywatelskiego)”. Przekonując do przyjęcia dokumentu swoje koleżanki i kolegów z Parlamentu, posłużyła się słowami Jeana Monneta, „architekta” wspólnot europejskich: „Nie tworzymy Unii dla państw i rządów, tworzymy ją dla obywateli”.

Bliżej nieokreślona podstawa traktatowa

Dotychczas dialog obywatelski charakteryzował się brakiem podstawy traktatowej – istniały jedynie minimalne standardy konsultacji, do których spełniania zobowiązała się Komisja podczas prowadzenia konsultacji ze społeczeństwem obywatelskim. Standardy te dotyczą m.in. takich aspektów konsultacji, jak: sposób przygotowywania i udostępniania dokumentacji, terminy, upowszechnianie informacji, kanały komunikowania czy opinia zwrotna – w końcu same konsultacje nie stanowią jeszcze dialogu, dopiero spożytkowanie ich efektów może stać się jego rzeczywistym przejawem.

Od wejścia w życie Traktatu Lizbońskiego dialog obywatelski ma już podstawę – jego Artykuł 11. stanowi między innymi:

1.      Za pomocą odpowiednich środków instytucje umożliwiają obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim wypowiadanie się i publiczną wymianę poglądów we wszystkich dziedzinach działania Unii.

2.      Instytucje utrzymują otwarty, przejrzysty i regularny dialog ze stowarzyszeniami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim.

3.      Komisja Europejska prowadzi szerokie konsultacje z zainteresowanymi stronami w celu zapewnienia spójności i przejrzystości działań Unii.

Ustęp 1. jest więc podstawą prawną dla horyzontalnego dialogu obywatelskiego, problem jednak w tym, że bliżej go nie definiuje. W swojej opinii w sprawie wdrażania traktatu z Lizbony Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny podkreśla, że „ten instrument demokracji uczestniczącej wymaga jasnego zdefiniowania i konieczne jest ustanowienie konkretnego trybu jego funkcjonowania. Na przykład należy wyjaśnić, jakie kryteria reprezentatywności muszą spełnić wymienione w tym ustępie stowarzyszenia, aby móc uczestniczyć w dialogu”. Przy czym Komitet zwraca uwagę, że trzeba rozróżnić reprezentatywność ilościową, którą określa jako pełnoprawne reprezentowanie większości zainteresowanych podmiotów, od jakościowej, rozumianej jako potwierdzenie odpowiedniej wiedzy eksperckiej. Stanowisko Komitetu jest jasne i zwięzłe: organizacje, które mają zostać włączone w dialog, powinny być reprezentatywne zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym.

Wszystkie instytucje partnerami dialogu

Do tej pory partnerem w dialogu po stronie instytucji była tylko Komisja Europejska. W przytoczonym wyżej Artykule 11. Traktatu z Lizbony mowa jest o „instytucjach”, co dotyczy przede wszystkim Rady UE i Parlamentu Europejskiego, ale także i innych instytucji UE.

Jeśli chodzi o Parlament, to przejawem jego zaangażowania w dialog obywatelski we wcześniejszych latach była inicjatywa europosła Gérarda Onesty – Agora Obywatelska. Pod tą nazwą odbyły się dwa spotkania: w 2007 i 2008 r. Początkowo niechętni posłowie i posłanki PE dali się przekonać swojemu koledze – entuzjaście tej formy dialogu i zgodzili się przekazać na ten cel pieniądze. Obecnie Parlament opisuje Agorę jako ogniwo łączące go z europejskim społeczeństwem obywatelskim: „Jej struktura i zakres sprawiają, że jest unikalnym narzędziem umożliwiającym omawianie z obywatelami kwestii znajdujących się w agendzie legislacyjnej Parlamentu. Agora umożliwia otwartą debatę mającą na celu wypracowanie konsensusu lub ujawnienie rozbieżnych opinii w ramach społeczeństwa obywatelskiego dotyczących analizy lub działań, które należy podjąć z myślą o zaradzeniu wyzwaniom, przed którymi stanie Europa”. Pojawiają się głosy, że inicjatywa tego wertykalnego dialogu obywatelskiego będzie kontynuowana.

Inne instytucje UE nie przedstawiły dotychczas swoich zamierzeń w zakresie realizacji Artykułu 11. traktatu.

System akredytacji, baza danych, rejestr…

W latach 90. poprzedniego stulecia Komisja podjęła kilka prób w celu określenia reprezentatywności organizacji pozarządowych. Nie udało się jednak sporządzić listy organizacji spełniających kryteria czy stworzyć systemu akredytacji podobnego do istniejących w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych czy Rady Europy.

Przez kilka lat działała prowadzona przez Komisję baza CONECCS, gromadząca dane na temat europejskich organizacji społeczeństwa obywatelskiego. Informacje zamieszczane były na zasadzie dobrowolności. Pojęcie „organizacje społeczeństwa obywatelskiego” Komisja rozumiała bardzo szeroko i obejmowała jego zakresem związki zawodowe i federacje pracodawców, organizacje pozarządowe, grupy konsumentów, organizacje reprezentujące podmioty społeczne i gospodarcze, organizacje charytatywne.

Od połowy 2008 r. działa na zasadzie dobrowolności rejestr grup interesu, utworzony przez Komisję Europejską w ramach europejskiej inicjatywy na rzecz przejrzystości. Rejestr ma służyć temu, aby wszyscy zainteresowani dowiedzieli się, czyje i jakie interesy mogą mieć wpływ na proces podejmowania decyzji przez instytucje europejskie oraz ile pieniędzy przeznacza się na tego typu działalność. Do połowy września 2010 r. liczba zarejestrowanych grup interesu wynosiła 3065. Z tej liczby 707 podmiotów zapisało się do kategorii „organizacje pozarządowe i ich stowarzyszenia”, 98 – „think tank”, a 113 – „inna (podobna) organizacja”.

W swoim komunikacie podsumowującym pierwszy rok działania rejestru Komisja stwierdza, że rejestr odniósł sukces, choć oczekuje, że liczba zarejestrowanych podmiotów, zwłaszcza wśród think tanków, definiowanych tu jako „zespoły ekspertów”, oraz firm prawniczych wzrośnie. Niektóre organizacje pozarządowe operujące na poziomie europejskim postulowały obowiązkowość rejestru, inne całkowicie odrzucały możliwość zarejestrowania się, uważając, że interes społeczny, który reprezentują, nie może być zrównany z interesami gospodarczymi i politycznymi, a organizacje pozarządowe nie powinny być zaliczane do grona lobbystów. Jednakże duża liczba stowarzyszeń i sieci europejskich, przede wszystkim tych utrzymujących regularne stosunki ze służbami Komisji, dość szybko się zarejestrowała.