Publicystyka - ngo.pl

Pod koniec czerwca odbyło się szkolenie dla organizacji, które otrzymały dofinansowanie na realizację projektów w ramach Programu Partnerstwa Transgranicznego, finansowanego ze środków Norweskiego Mechanizmu Finansowego. Operatorem odpowiedzialnym za realizację Programu jest Stowarzyszenie Wschodnioeuropejskie Centrum Demokratyczne, które również było organizatorem wspomnianego szkolenia.

Tematem trzydniowego kursu były przede wszystkim sprawozdawczość finansowa i merytoryczna, dokumentacja wydatków oraz stosowanie zapisów ustawy Prawo zamówień publicznych. Tu warto zwrócić uwagę, iż wszystkie projekty realizowane w ramach wspomnianego Programu prowadzone są przez organizacje pozarządowe, a zatem podmioty zwolnione ze stosowania przepisów ustawy (tj. niewymienione jako zobowiązane do jej stosowania zgodnie z art. 3 Ustawy PZP). Poza tym to przedsięwzięcia małe, maksymalny czas trwania to 8 miesięcy, a maksymalne dofinansowanie – 30 500 euro, co również sprawia, że przekroczenie progu 14 000 euro (powyżej którego zmienia się tryb zamówień publicznych) jest, łagodnie mówiąc, mało prawdopodobne. Oznacza to, że gdyby nawet projekty realizowały instytucje zobowiązane do stosowania Ustawy PZP, to i tak wydatki byłyby zwolnione z jej stosowania na podstawie art. 4 ust. 8. Dlatego też prowadzący szkolenie słusznie skupili się na stosowaniu zasad równego traktowania, uczciwej konkurencji i przejrzystości, które mają już bezwzględne zastosowanie we wszystkich projektach.

Konkurencyjni aż do bólu

Na zasadę konkurencyjności składają się, według obowiązujących w Programie wytycznych Władzy Wdrażającej Programy Europejskie oraz interpretacji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, trzy wymiary: przejrzystość, równe traktowanie oraz niedyskryminacja potencjalnych wykonawców, a także racjonalność i gospodarność wydatkowanych środków publicznych. Nikt nie ma wątpliwości, iż takie zasady powinny być stosowane przy wszelkich zamówieniach. Gdy jednak trzeba je udowodnić dla każdego pojedynczego wydatku poniesionego w ramach projektu, niezależnie od jego wysokości, warto się nad tym zastanowić. Tym bardziej, że w praktyce zasada konkurencyjności przekładana jest na stosy papierów. Zgodnie z ustawą o rachunkowości i praktyką realizacji większości „normalnych” programów dla udowodnienia poniesienia kosztu wystarczały 2 dokumenty: właściwie opisana faktura (ewentualnie rachunek i umowa) oraz dowód dokonania płatności (potwierdzenie wypłaty z kasy bądź potwierdzenie przelewu, które może mieć formę zbiorczego wydruku operacji na rachunku bankowym).

Tymczasem zgodnie z nowymi wytycznymi w tych projektach należy dodatkowo sporządzić:

• protokół rozeznania rynku (odnoszący się do zapytań skierowanych co najmniej do 4 podmiotów i zawierający wybór jednego z nich), przy czym zaleca się, by przechowywać również pisma/maile do potencjalnych wykonawców oraz otrzymane od nich odpowiedzi/oferty;

• oświadczenie o bezstronności osoby dokonującej rozeznania,

• a także protokół odbioru.

Jeśli np. opłacamy obiad dla uczestników spotkania, to dodatkowo załączamy listę tych, którzy ów posiłek spożywali, oraz oświadczenie, że w ramach tego konkretnego posiłku nie podawano uczestnikom alkoholu (bo jedno oświadczenie tej treści dla całego projektu to oczywiście za mało).

Czyli dla jednego wydatku musimy zgromadzić lub przygotować nawet 15 dokumentów, z czego od 5 do 7 kopiujemy, potwierdzamy za zgodność z oryginałem i wysyłamy do operatora programu wraz z raportem. Przypomnijmy, że dotyczy to każdego wydatku nawet, jeśli kupujemy tylko 4 ryzy papieru, bo nam go akurat zabrakło na wydrukowanie raportu okresowego wraz z załącznikami…

Konkurs na prelegenta

O ile stosowanie takich procedur do prostych dostaw i usług można odbierać jako zaledwie kolejną złośliwość wobec beneficjenta, z którą jakoś się upora (ostatecznie sektor pozarządowy przetrwał w Polsce niejedno), o tyle stosowanie ich w przypadku personelu projektu przenosi nas na wyższy poziom absurdu. Zgodnie bowiem z wytycznymi zasadę konkurencyjności stosować należy także do kosztów osób zatrudnionych na umowy cywilnoprawne (umowa o dzieło lub umowa zlecenie). Oznacza to, że powinniśmy dokonać rozeznania rynku dla każdej z tak zatrudnionych osób, włącznie z koordynatorem projektu, tłumaczem, ekspertem czy prelegentem – i na każdą z tych funkcji zgromadzić co najmniej 4 oferty.

Wyobraźmy sobie taką sytuację: organizujemy dużą konferencję naukową, w której wykłady ma wygłosić 40 prelegentów. Oznacza to, iż ofertę w ramach rozeznania rynku skierować trzeba co najmniej do 160 kandydatów na prelegentów!

Wszechobecne „podkładki”, czyli oświadczenie o niebyciu wielbłądem

Co ciekawsze, we wnioskach o dofinansowanie często podawane są nazwiska ekspertów, lub też miejsca, w których odbędą się konferencje, spotkania etc. Nie zwalnia to jednak realizatorów projektu od obowiązku rozeznania rynku w momencie realizacji projektu! Cóż to oznacza w praktyce? Ni mniej ni więcej tylko produkcję dobrze znanych z poprzedniego systemu tzw. „podkładek” – zbieramy 4 oferty z myślą o wybraniu tej „właściwej”.

Gdy już zaś dokonamy wydatku, „podkładkę” stanowi protokół odbioru, w którym poświadczamy, nazywając rzecz po imieniu, fakt, iż pieniądze zostały wydane zgodnie z przeznaczeniem, a nie zdefraudowane. Po zakończeniu konferencji powinniśmy więc zapisać w notatce, iż wykłady odbyły się, obiad został zjedzony a miejsca noclegowe wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem…

Osobogodzina na metr kwadratowy

Za sensacyjną wręcz można uznać nową jednostkę miary powierzchni wykorzystywanej na potrzeby realizacji projektu. Znalazł tu zastosowanie skomplikowany algorytm, w którym brana jest pod uwagę powierzchnia w metrach kwadratowych, czas przeznaczony na realizację projektu oraz liczba pracujących osób, a także stosunek pracy, jakim są one związane (w algorytmie uwzględniać można wyłącznie osoby zatrudnione na umowę o pracę, pracujący na umowę zlecenie i wolontariusze wypadają, używając określenia matematycznego, poza nawias). Piętrowe wyliczenia stosownych wskaźników na skanie w załączniku do tej wiadomości. Należy podkreślić, że jest to jedyny dozwolony sposób obliczenia powierzchni wykorzystywanej na potrzeby realizacji projektu, obowiązujący nawet w sytuacji, gdy beneficjent wynajmuje osobny lokal na biuro projektu. Pewną konsternację może budzić fakt, iż w przypadku, gdy jak to często bywa w trzecim sektorze, beneficjent nie zatrudnia nikogo na etat, a jedynie na umowy o dzieło i zlecenia, to trzeba dokonać niedozwolonego w matematyce dzielenia przez zero. Usłyszawszy tę rewelację, jedna z uczestniczek szkolenia z rezygnacją w głosie stwierdziła: „no trudno, jeśli będzie trzeba, to podzielimy przez to zero…”

Partnerstwo, ale najlepiej bez partnera

Jak możemy przeczytać na stronie internetowej Programu: Celem nadrzędnym Programu jest wzrost jakości partnerstw transgranicznych zawiązywanych przez podmioty działające w Polsce i innych krajach objętych Programem na poziomie lokalnym i regionalnym. Poprzez jakość partnerstw rozumie się ich trwałość, rzetelność i funkcjonowanie na zasadzie równości stron.

Z tą równością partnerów trochę jednak różnie bywa. W założeniach jest pięknie, bo również partner ma teoretyczną możliwość ponoszenia wydatków, tak samo jak projektodawca. Jednak system rozliczeń i dokumentacji wydatków w praktyce bardzo skutecznie obrzydza nie tylko projektodawcy, lecz również partnerowi ewentualność dysponowania przez niego jakąkolwiek częścią budżetu projektu. Partnera obowiązują przy ponoszeniu wydatków takie same zasady jak głównego beneficjenta, czyli dokumenty muszą być zgodne z polską ustawą o rachunkowości (co niekiedy może nie być łatwe, jeśli partner żyje w trochę innym ustroju, gdzie honorowane są dowody księgowe, na które żaden polski księgowy nawet by nie spojrzał) oraz wytycznymi. Więc musimy partnera zmusić do zgromadzenia kilkunastu sporządzonych w przepisany sposób dokumentów na każdy wydatek, a następnie te dokumenty przetłumaczyć na język polski. A jeśli damy partnerowi zaliczkę, a ten jej nie wyda w bieżącym okresie rozliczeniowym, to niewydane środki przepadają. Trzeba być zatem niespełna rozumu, by w takiej sytuacji dać partnerowi do ręki jakiekolwiek pieniądze.

Równości nie sprzyjają też zasady zwrotu kosztów podróży. Zasadniczo rozliczyć można tylko koszty przejazdu publicznymi środkami transportu: autobusem, pociągiem i samolotem. Przejazd samochodem osobowym może być kosztem kwalifikowanym jedynie wyjątkowo – i to wyłącznie dla personelu projektu. Nie ma absolutnie żadnej możliwości zwrotu kosztów podróży samochodem osobowym dla uczestników działań projektu, w tym partnerów (o ile ich nie zatrudniliśmy – a przecież nie da się przy budżecie projektu na poziomie 20-30 tys. euro zatrudnić 5 lokalnych koordynatorów – po jednym u każdego z partnerów). Prowadzi to do sytuacji, w których nie możemy zwrócić kilkuset złotych za przyjazd kilku uczestników danego działania jednym samochodem osobowym, za to możemy im zrefundować bilety lotnicze na łączną sumę kilku tysięcy złotych. I co najważniejsze – w praktyce nie mamy możliwości zwrotu kosztów podróży uczestników pochodzących z miejsc, z którymi połączenia środkami transportu publicznego nie istnieją lub są bardzo skomplikowane (tj. gdzie jedynym racjonalnym środkiem transportu jest samochód). Nie jest nam wiadome, dlaczego autorzy wytycznych odczuwają tak głęboką nienawiść wobec prywatnych samochodów osobowych; chyba równie mocną, co w swoim czasie towarzysz Gomułka. Ale ich antysamochodowa fobia prowadzi do dyskryminacji uczestników z terenów położonych z dala od dużych ośrodków, z terenów wiejskich, defaworyzowanych, na rzecz tych z wielkich miast.

Wolność, równość, papierzystość – czyli o zasadach

Na koniec kilka smutnych konstatacji.

Źródłem opisanych procedur są wytyczne dla dużych projektów infrastrukturalnych realizowanych przez instytucje niezobowiązane do stosowania zapisów ustawy Prawo zamówień publicznych. W projekcie o wartości kilku czy kilkudziesięciu milionów złotych, w którym ogółem mamy kilka czy maksymalnie kilkanaście dużych postępowań o udzielenie zamówienia, zastosowanie takich wytycznych ani nie budzi wątpliwości, ani nie rodzi specjalnych problemów.

Jednak bezrefleksyjne przeniesienie tych samych procedur na małe projekty miękkie, charakteryzujące się dużą ilością bardzo drobnych wydatków, prowadzi do absurdów. Powoduje też zasadniczy konflikt z zasadami, które twórcy Norweskiego Mechanizmu Finansowego / Mechanizmu Finansowego EOG – tj. państwa głównego darczyńcy – uznały za podstawowe: zasadą równości szans, zrównoważonego rozwoju i dobrego zarządzania.

Nie można bowiem mówić o dobrym zarządzaniu w sytuacji, gdy 90% czasu pracy personelu projektu nie jest przeznaczona na działania merytoryczne, ale na zbieranie wymaganej liczby „kwitów”, a wykonalność zaplanowanego przedsięwzięcia zależy od możliwości zdobycia takiego czy innego papieru.

Co do równości szans – jak przedstawiliśmy wyżej, zasady zwrotu kosztów podróży dyskryminują uczestników projektu (beneficjentów ostatecznych) pochodzących z małych ośrodków.

Jak wreszcie mówić o zastosowaniu zasady zrównoważonego rozwoju, a zwłaszcza ochrony środowiska naturalnego, gdy zmuszamy beneficjentów do sporządzania (a potem kopiowania) dla każdego wydatku kilkunastu dokumentów w miejsce wymaganych prawem dwóch? Przyjmując ok. 200 operacji finansowych związanych z realizacją przeciętnego projektu, daje nam to kilka tysięcy zadrukowanych stron papieru; do tego należy jeszcze dodać kopie dokumentacji merytorycznej (operator każe przekazywać wszystkie materiały w wersji papierowej, w dodatku uwierzytelnione za zgodność z oryginałem przez osoby uprawnione), pomnożyć przez dwa (beneficjent musi przecież zachować dla siebie kopię rozliczenia z wszelkimi załącznikami); i możemy liczyć dokumentację małego projektu na dziesiątki tysięcy stron. Stron, jak wszyscy wiemy, zupełnie niepotrzebnych.

Obecnie Polska negocjuje kolejny pakiet środków od państw Europejskiego Obszaru Gospodarczego.  Może zatem pora, by na serio potraktować cele programu i polityki horyzontalne, a do zasady konkurencyjności i racjonalności wydatków dopisać zasadę niesprzeczności ze zdrowym rozsądkiem?