Publicystyka - ngo.pl

Polityka spójności nadal wygląda na politykę zwykłej redystrybucji, a nie na politykę, która wnosi dodatkową wartość w politykę gospodarczą, politykę  pieniężną i wspólny rynek, zmniejsza różnice między regionami i krajami oraz przeciwdziała szkodliwej konkurencji.

Ograniczenia polityki spójności  zależą nie tylko od ograniczeń budżetowych, lecz również od braku koordynacji między politykami spójności a innymi politykami gospodarczymi pozostającymi w gestii państw członkowskich, które często są niechętne do wykraczania poza działania koordynujące polityki krajowe z europejskimi.

Komisja obecnie ogranicza się do działania jako strażnik mechanizmów proceduralnych i do zapewnienia ich funkcjonowania, do dbania o aspekty formalne, natomiast potrzebna jest rola przewodnia, która ma większe znaczenie z punktu widzenia osiągnięcia konkretnych wyników i która jest w większym stopniu na to ukierunkowana. Innymi słowy, jest to rola, dzięki której Komisja mogłaby ponownie zdefiniować pierwotne założenia polityki spójności, podczas gdy dotychczas pełniła ona rolę przewodnią z myślą o podniesieniu poziomu profesjonalności tych, którzy powinni korzystać z funduszy.

W niniejszej EKES ogranicza się do kilku podstawowych uwag i kilku praktycznych propozycji.

Komunikat Komisji

Pod koniec procesu konsultacji i negocjacji, który odbywał się na różnych szczeblach i dotyczył programów związanych z planem na lata 2007–2013, Komisja przedstawiła sprawozdanie, w którym bez słowa krytyki podkreśliła „sukcesy” wynikające z negocjacji.

W sprawozdaniu podkreślono ilościowe (inwestycje opiewające na kwotę 347 mln EUR) i „jakościowe” aspekty podjętych decyzji, czego dokonano w bardzo formalny sposób z przedstawieniem „doskonałych” tabel i wykresów. Podstawę polityki spójności na lata 2007–2013 stanowią cztery następujące obszary, w których zrealizowane mają zostać wyznaczone cele:

• polityka spójności i agenda lizbońska;
• globalizacja i zmiany strukturalne;
• zmiany demograficzne oraz rynek pracy, społeczeństwo i gospodarka bardziej sprzyjające integracji;
• zrównoważony rozwój, zmiany klimatyczne i energia.

Omówiono również system sprawowania rządów i przeprowadzone negocjacje.

Wymieniono szczegółowe cele programu wraz z danymi liczbowymi, alokacją środków finansowych itd., mianowicie:

• priorytetowo potraktowano badania i innowacje (86 mld), na które przeznaczono 25% dostępnych środków;
• 15 mld na usługi i infrastrukturę;
• 27 mld (8%) na pomoc MŚP;
• 26 mld na kształcenie i szkolenie;
• polityki mające na celu wspieranie zatrudnienia, zwłaszcza młodych osób, kobiet, imigrantów itd.;
• pomoc osobom żyjącym poniżej granicy ubóstwa, którzy nie są w stanie wejść na rynek pracy;
• środowisko naturalne i zrównoważony rozwój – przeznaczono 102 mld ze środków.

Uwagi EKES

Pierwsza część komunikatu Komisji odnosi się do strategii lizbońskiej, która jest uznana za kluczowy aspekt polityki spójności. Jednakże omawiany dokument w żadnym miejscu nie opisuje sposobu realizacji tej strategii w sytuacji gospodarczej, w której 27 krajów bardzo różni się pod względem własnych zasobów gospodarczych, finansowych i społecznych, a przede wszystkim pod względem stopnia rozwoju terytorialnego – nawet jeśli nie było takiego założenia.

Jeśli strategia lizbońska ma uzyskać poparcie społeczne, musi być dostosowana do różnych sytuacji lokalnych będących punktem wyjścia polityki spójności a dla każdej sytuacji trzeba określić działania z zakresu polityki gospodarczej, które dzięki zasobom (ludzkim, w zakresie infrastruktury itd.) dostępnym na danych obszarach mogą służyć wzrostowi dochodów i zatrudnienia. Oznacza to posiadanie nie tylko wizji rozwoju tych obszarów w pespektywie krótko- i średnioterminowej (w zakresie zróżnicowania produkcji i zmian kwalifikacji, wzmocnienia instytucji lokalnych, wyłonienia i szkolenia kapitału ludzkiego niezbędnego do przeprowadzenia zmiany, przyciągnięcia nowych inwestycji itd.), lecz również zdolności wykorzystania instrumentów polityki gospodarczej – zarówno normatywnych, jak i operacyjnych – które mogą przynieść pożądane skutki dla lokalnej gospodarki.

Ponadto w komunikacie bardzo ogólnie omówiono sukcesy i ograniczono się do wymienienia zasobów finansowych, które polityka spójności zapewnia poszczególnym sektorom działalności (dostępność rynku europejskiego, wydatki na badania i rozwój oraz innowacje, przedsiębiorczość, rynek pracy, środowisko naturalne itd.). Warto by uczynić odniesienie do efektywnej zdolności wykorzystania środków przez poszczególne obszary, oraz do wymiernego wpływu wykorzystania zasobów wspólnotowych na główne zmienne makroekonomiczne (wzrost dochodów i inwestycji, wzrost zatrudnienia, spadek inflacji).

Dostępność środków przeznaczonych na określony cel jest niezbędnym warunkiem zmian, lecz sama w sobie nie wystarczy do zagwarantowania, że zmiany te nastąpią w praktyce. Przydatne byłoby również wspomnienie o negatywnych zjawiskach, które wystąpiły w zarządzaniu polityką spójności ze względu na złożoność procedur związanych z zarządzaniem programami wspólnotowymi, a także o pogorszeniu się międzynarodowego klimatu makroekonomicznego, co z pewnością nie pomogło w rozwoju regionów europejskich znajdujących się w najbardziej niekorzystnym położeniu.

Ponadto jeden prosty fakt rzuca cień na podkreślane w komunikacie sukcesy polityki spójności. W ostatnich latach pomimo znacznych środków zainwestowanych z funduszy strukturalnych w latach 2000–2006 (260 mld euro), tempo rozwoju w krajach Europy było znacznie wolniejsze niż w krajach będących jej głównymi konkurentami (Stany Zjednoczone, Kanada oraz w mniejszym stopniu Japonia). Zjawisko to było szczególnie zauważalne w regionach najbardziej odbiegających od średniej wspólnotowej. Pierwsze dwa lata nowego cyklu programu (2007–2013), ze względu na wcześniejsze pogłębienie się kryzysu gospodarczego i finansowego, potwierdzają, że w wielu regionalnych gospodarkach Europy nadal występuje znaczne spowolnienie wzrostu, jeśli nie stagnacja.

Na podstawie tych spostrzeżeń EKES uważa, że polityka spójności w latach 2007–2013 nie powinna oferować pojedynczej, uniwersalnej strategii dla wszystkich państw członkowskich, ukierunkowanej na trzy cele przedstawione w programie Komisji (konwergencja, konkurencyjność regionalna i europejska współpraca terytorialna), lecz strategię dwutorową, z jednej strony ukierunkowaną głównie na regiony europejskie pozostające najbardziej poniżej średniej wspólnotowej (co oznacza regiony 12 nowych krajów, które niedawno przystąpiły do Unii), zaś z drugiej strony ukierunkowaną na te regiony, które pozostają poniżej średniej, lecz w ostatnich latach osiągnęły znaczne postępy na drodze do zbieżności z najbardziej rozwiniętymi regionami UE.

U podstaw propozycji dotyczącej strategii dostosowanej do stanu rozwoju 27 państw członkowskich leży koncepcja, że regiony, które pozostają znacznie poniżej progu wynoszącego 75%, potrzebują zdecydowanie innego rodzaju interwencji i środków niż regiony, które zbliżyły się do średniej wspólnotowej. Potraktowanie ich jednakowo jako regiony objęte celem „Konwergencja” nie pomaga zrozumieć, że proponowane środki z zakresu polityki muszą różnić się pod względem intensywności, ukierunkowania i elastyczności.

To samo można powiedzieć o regionach objętych celem „Konkurencyjność” i celem „Współpraca terytorialna”. Z analizy dostosowanej do każdego regionu, opartej na bardziej reprezentatywnych wskaźnikach niż wskaźniki uwzględnione w polityce spójności, może wyniknąć istotna zmiana przydziału środków w ramach poszczególnych celów prowadząc do zróżnicowania polityki rozwoju określanej odrębnie dla poszczególnych regionów. Uważamy, że sprawie tej należy poświęcić większą uwagę w rozpoczętej przez Komisję debacie dotyczącej priorytetów, organizacji polityki spójności oraz zarządzania nią.

W celu zapewnienia jak najlepszego i najskuteczniejszego wykorzystania zasobów wspólnotowych pożyteczne byłoby przewidzenie, przynajmniej w przypadku regionów, które nie były w stanie jak najlepiej wykorzystać zasobów udostępnionych w ramach polityki spójności lub które nadal znajdują się w okresie przejściowym, pewnej formy środków zastępczych lub środków integracji, które miałaby podjąć sama Komisja w pełnym poszanowaniu zasady pomocniczości.

Problemem w tym przypadku jest ryzyko wynikające z zarządzania środkami wspólnotowymi: najuboższe i najmniej ustrukturyzowane (instytucjonalnie, politycznie, kulturalnie) regiony mogą ze względu na nieefektywne wykorzystanie zasobów oraz konieczność zwrotu środków przydzielonych, lecz niewydanych, znaleźć się w sytuacji społeczno-gospodarczej bardzo szkodliwej dla grup społecznych, dla których przeznaczone są te fundusze.

Dla regionów znajdujących się w takiej sytuacji „klauzula ochronna”, która miałaby zostać wprowadzona z pomocą Komisji w celu zapewnienia bardziej efektywnego wykorzystania zasobów wspólnotowych, byłaby społecznie i gospodarczo znacznie bardziej przydatna niż ryzykowanie, że z powodu nieprawidłowego zarządzania zostaną one roztrwonione lub będą musiały zostać zwrócone.

EKES uważa także, że dla zapewnienia większej konkurencyjności i produktywności lokalnych gospodarek konieczne jest podnoszenie kwalifikacji, większa integracja różnych instrumentów wspólnotowych i zwiększanie udziału w rynku pracy. Wyniki osiągnięte w tym obszarze pozostają poniżej oczekiwań, co wielokrotnie stwierdzano w dokumentach UE. Także w tym sektorze należy ponownie przemyśleć systemy szkolenia i podnoszenia kwalifikacji funkcjonujące w wielu regionach europejskich.

Zasoby przeznaczone dla tego sektora w nowym programie są liczne, a zatem ryzyko ich nieoptymalnego wykorzystania oznacza, że należy przewidzieć środki naprawcze umożliwiające zachowanie autonomii władz lokalnych w przypadkach, w których poziom profesjonalizmu i organizacji administracyjnej jest wystarczająco wysoki. Ponadto istotne jest dobre wykorzystanie dostępnych zasobów, lecz również przedstawienie propozycji alternatywnych (mniej szkoleń lokalnych, a więcej szkoleń scentralizowanych w instytucjach UE, utworzenie lepszych i rozleglejszych powiązań z krajowymi i zagranicznymi instytucjami akademickimi oraz podjęcie wspólnych inicjatyw wraz z wykwalifikowanymi partnerami z myślą o upowszechnieniu dobrych praktyk itd.), jeśli nie są spełnione podstawowe warunki konieczne do zapewnienia efektywnego zarządzania programami szkoleń.

Obserwujemy, jak wobec presji ze strony rządów krajowych zasady te tracą znaczenie, co następuje pod pretekstem dążenia do „nowego” zgodnie z „wyzwaniami”, którym trzeba sprostać. Oznacza to ryzyko sprowadzenia polityki spójności do źródła środków finansowych dla innych europejskich programów lub polityk, które nie mają funduszy, co przypomina kartę dań dostosowywaną do aktualnych potrzeb. Polityka spójności staje się zatem polityką redystrybucji środków pozbawioną wszelkiego podejścia strategicznego.

Należy stworzyć takie warunki, aby polityka spójności przyczyniała się do zwiększania poziomu wzrostu gospodarczego i konkurencyjności regionów, których dotyczy, zwłaszcza za pomocą inwestycji w badania i innowacje, a przede wszystkim poprzez dążenie do poprawy w zakresie tzw. „dóbr użyteczności publicznej” (woda, zbieranie i usuwanie odpadów, usługi dla osób starszych, szkolenie, żłobki itd.) jako strategia polityczna doskonałości służąca zwiększeniu atrakcyjności danych regionów.

Określanie, jakich wyborów należy dokonać na szczeblu krajowym lub regionalnym, nie może odbywać się na najwyższym szczeblu za pomocą mechanizmów odgórnych bez względu na potrzeby i sytuację na najniższym poziomie, przy częstych uproszczeniach, które mogą poważnie zaszkodzić sytuacji w wielu regionach, powodując powiększenie się luki w rozwoju i zmniejszając siłę finansową Wspólnoty. Charakterystyczną cechą polityki spójności jest jej dostosowywanie się do rzeczywistych potrzeb lokalnych, nie zapominając o innowacyjnych działaniach i o koordynacji z innymi programami wspólnotowymi.

Komisja odegrała istotną rolę w początkowej fazie polityki spójności. Pomogła państwom członkowskim i regionom w ulepszeniu ich podejścia i działań pod względem wyborów i celów. Obecnie podejście to wydaje się wręcz odwrotne – forma przeważa nad treścią, wydatkuje się nieproporcjonalnie dużo energii i środków finansowych ze szkodą dla inwestycji.

EKES uważa, że kontrola jest istotna, lecz nie kosztem treści. Trzeba dokonać rozróżnienia między nieprawidłowościami i nadużyciami finansowymi oraz nie można stwarzać wrażenia, że jest to wyłącznie problem Komisji; Komisja oraz inne instytucje są często postrzegane jako instytucje prowadzące dochodzenia.

PKB nie może być jedynym kryterium stosowanym do określania, czy dany region jest mniej rozwinięty czy nie; twierdzenie to jest szczególnie prawdziwe od momentu rozszerzenia na wschód; przydatne byłoby uwzględnienie innych parametrów, takich jak tendencja wzrostu, konkurencyjność, stopa zatrudnienia, stan usług publicznych, uniwersytetów i szkół, wskaźnik starzenia się społeczeństwa, sytuacja młodych ludzi i kobiet, wskaźniki aktywności i braku aktywności, ogólna kondycja państw członkowskich itd.

System sprawowania rządów i partnerstwo

Obecna procedura dotycząca sprawowania rządów i partnerstw jest całkowicie nieodpowiednia. Potrzebna jest jej gruntowna zmiana. Bardzo ważne jest skuteczne urzeczywistnienie wymogu włączenia szerokiego partnerstwa w przygotowywanie, realizację i ocenę programów w ramach funduszy strukturalnych zgodnie z art. 11 rozporządzenia (WE) nr 1083/2006. Procedura zarządzania i partnerstwa powinna zatem zostać poddana ocenie, która stanowiłaby podstawę do jej zmodyfikowania z myślą o szerszym i bardziej konkretnym udziale zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego.

Partnerstwo społeczno-gospodarcze jest „wartością”, szansą, koniecznością; nie jest ustępstwem ani przysługą wyświadczaną partnerom. Jeżeli partnerstwo cieszy się uznaniem i jest  praktyką stosowaną w sposób aktywny na wszystkich szczeblach i na różnych etapach, prawie zawsze skutkiem są lepsze wybory, programy, plany i wyniki. Pomaga to również w dostarczeniu większej ilości informacji obywatelom i uzyskaniu większego poparcia dla polityk spójności ze strony lokalnych i krajowych społeczności.

Niestety, pomijając oficjalne procedury, na podstawie komunikatu odnosi się wrażenie, że dotychczasowa sytuacja, poza kilkom wyjątkami, jest inna. Często były to jedynie wysłuchania, spotkania informacyjne, a nie rzeczywiste uzgadnianie. Wielokrotnie nie dochodziło również do zaangażowania partnerów społecznych i obywatelskich.

EKES uważa, że system uzgodnień trzeba uelastycznić i dostosować do różnych istniejących realiów krajowych, pod warunkiem jednak, że jest on rzeczywisty i konkretny oraz uczestniczą w nim reprezentatywne organizacje. Nie można zatem ograniczać się jedynie do „dialogu” lub konsultacji, nawet w przypadku rzeczywistych trudności, albo do tak zwanych „forów” partnerów.

Przygotowywanie planów operacyjnych mogło być szansą na dokonanie oceny wiarygodności uzgodnień z partnerami, lecz to w tym przypadku stwierdzono poważne problemy:

• brak spójności między krótkimi okresami konsultacji z partnerami a długimi terminami realizacji programów;
• brak kontroli procesu konsultacji bez podania powodów dokonanych zmian;
• brak oficjalnych umów o partnerstwie, zwłaszcza na szczeblu regionalnym;
• niedziałający system konsultacji oraz powszechne poczucie braku właściwego uwzględnienia poruszonych kwestii; niedostateczne zaangażowanie w realizację programów, zwłaszcza na szczeblu regionalnym;
• konieczność stworzenia zdolności i poprawy specjalistycznej wiedzy partnerów społecznych (w różnych krajach), które powinny być porównywalne ze zdolnościami i wiedzą instytucji.

Partnerstwo musi być praktyką stosowaną na różnych szczeblach – europejskim, krajowym i regionalnym – zarówno horyzontalnie, jak i wertykalnie oraz na wszystkich etapach planu (przygotowanie, realizacja, weryfikacja programów, projektów i wyników). Metoda przyjęta w przypadku EFS, po odpowiednim dostosowaniu, mogłaby również przykładowo zostać zastosowana w przypadku polityk regionalnych i innych funduszy.

Komisja, jak miało to miejsce w przeszłości, powinna wspierać szkolenie partnerów społecznych i zainteresowanych organizacji pozarządowych, aby jak najlepiej wykorzystać ich zaangażowanie, w szczególności w regionach i w nowych państwach członkowskich.

Propozycje EKES

1. Stworzenie zasad mających na celu poprawę instytucjonalnego systemu sprawowania rządów poprzez przygotowanie procedur mających na celu ułatwienie tworzenia skutecznych partnerstw służących uzgodnieniom z partnerami społecznymi i obywatelskimi dzięki ustanowieniu wytycznych dotyczących procedur, przede wszystkim na podstawie wcześniejszych doświadczeń, celem omawiania programów, treści, procedur itp.
2. Wprowadzenie nowych kryteriów oceny, obowiązujących w przypadku wszystkich krajów, aby pomóc odpowiednim zainteresowanym stronom poprzez ułatwienie właściwym komitetom obiektywnej oceny wyników i jakości działań dzięki potraktowaniu skuteczności jako miernika wpływu polityki spójności.
3. Promowanie w związku z tym wspólnego europejskiego programu szkoleń w celu stworzenia podmiotów działających na rzecz spójności, które mogłyby stosować tę samą metodę we wszystkich fazach działalności związanej z wykorzystaniem funduszy. Ponadto mechanizmy dotyczące pomocy technicznej, takie jak JASPERS, powinny być dostępne dla wszystkich regionów objętych celem „Konwergencja” oraz dla wszystkich zainteresowanych stron.
4. Uproszczenie i usprawnienie procedur we wszystkich fazach związanych z wykorzystaniem funduszy.
5. Przewidzenie kar w razie nieprzestrzegania zasad lub braku wyników, aby uniknąć strat, powielania błędów i różnych rodzajów klientelizmu.
6. Wprowadzenie klauzuli ochronnej dla najuboższych i najmniej ustrukturyzowanych regionów, aby zapewnić jak najlepsze wykorzystanie przeznaczonych dla nich środków.
7. Promowanie bardziej integrującego obywatelstwa i większej spójności społeczno-gospodarczej dla wszystkich przy pomocy polityki spójności uzupełnianej politykami krajowymi.
8. Odróżnienie partnerstwa instytucjonalnego między Komisją Europejską, państwami członkowskimi i regionami od partnerstwa z partnerami społecznymi i obywatelskimi, które powinno być aktywnie prowadzone na wszystkich szczeblach: europejskim, krajowym i regionalnym, przy rzeczywistym, a nie formalnym zaangażowaniu stron.
9. Utworzenie komisji (grupy roboczej) składającej się z przedstawicieli różnych instytucji wspólnotowych w celu zbadania mechanizmów rządzących obecnie polityką spójności i zaproponowania ich radykalnej zmiany.