Publicystyka - ngo.pl

Program dystrybucji żywności wśród osób najbardziej potrzebujących w Unii (PEAD) istnieje od 1987 roku, kiedy to ustanowione zostały ogólne zasady dostaw żywności z zapasów interwencyjnych do wyznaczonych organizacji, w celu rozdysponowania jej pomiędzy osoby najbardziej poszkodowane we Wspólnocie. Program ten przyczynia się do wzrostu spójności społecznej w Unii poprzez zmniejszenie nierówności ekonomicznych i społecznych.

W ramach programu PEAD organizacje społeczeństwa obywatelskiego (akredytowane organizacje charytatywne) udzielały – w większości państw członkowskich Unii Europejskiej – pomocy żywnościowej osobom najbardziej potrzebującym. Pomoc ta w wielu przypadkach miała podstawowe znaczenie dla dalszych działań na drodze do integracji społecznej grup defaworyzowanych, będąc zarazem widocznym znakiem solidarności europejskiej.

Budżet programu wzrósł na przestrzeni tych lat z 97 mln EUR w 1988 roku do 500 mln EUR w 2009 roku (głównie w związku z kolejnymi rozszerzeniami Unii Europejskiej). PEAD wspierał dotychczas (w 2011 roku) blisko 19 mln najuboższych Europejczyków.

Niektóre państwa członkowskie nie uczestniczyły jednak w programie PEAD, uzasadniając to brakiem zapotrzebowania lub niekompatybilnością programu z narodowymi politykami zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego. Część organizacji społeczeństwa obywatelskiego w tych państwach wskazuje na stygmatyzujący charakter bezpośredniej pomocy materialnej i preferuje udzielanie przez państwo pomocy finansowej wystarczającej na zaspokojenie wszystkich podstawowych potrzeb. Jednakże również w tych państwach członkowskich są osoby i grupy, do których z różnych powodów nie dociera pomoc finansowa w ramach publicznych systemów pomocowych.

PEAD, niezależnie od swojego socjalnego wymiaru, stanowił instrument polityki rolnej Unii, służąc – poprzez wykorzystywanie zapasów interwencyjnych – stabilizacji rynków rolnych. Kolejne reformy WPR doprowadziły do znacznego zmniejszenia zapasów interwencyjnych, a ich poziom nie pozwalał już w ostatnich latach na zaspokajanie zapotrzebowania na pomoc żywnościową. Dlatego też, w wyniku m.in. konsultacji z przedstawicielami zorganizowanego społeczeństwa obywatelskiego, opracowano projekt rozporządzenia mającego na celu nadanie trwałego charakteru systemowi pomocy dla najbardziej potrzebujących. Większość związanych z tym zmian, dotyczących m.in. stopniowego wprowadzenia współfinansowania, trzyletnich planów dystrybucji, ustalenia priorytetowych działań prowadzonych przez państwa członkowskie i zwiększenia dostępnego budżetu, nie uzyskała wymaganej większości w Radzie.

Dnia 13 kwietnia 2011 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok, w świetle którego zakupy żywności na rynku Unii nie mogą regularnie zastępować zmniejszonych zapasów interwencyjnych. Parlament Europejski wezwał następnie Komisję i Radę (rezolucja z dnia 7 lipca 2011 r.) do opracowania przejściowego rozwiązania na pozostałe lata obowiązujących obecnie wieloletnich ram finansowych, aby uniknąć gwałtownego ograniczenia pomocy żywnościowej. Dnia 15 lutego 2012 r. przyjęte zostało rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiające tymczasowy program umożliwiający dystrybucję produktów żywnościowych w latach 2012 i 2013. Program ten wygasa w chwili zakończenia rocznego planu na 2013 rok.

W roku 2011 24,2 % populacji Unii Europejskiej – około 120 milionów osób – zagrożonych było ubóstwem lub wykluczeniem społecznym (wobec 23,4 % w roku 2010 i 23,5 % w roku 2008). W związku z trwającym kryzysem gospodarczym i finansowym można spodziewać się dalszych tendencji wzrostowych w tej dziedzinie we wszystkich niemal państwach członkowskich. Ubóstwo i wykluczenie społeczne są przy tym zjawiskami bardzo złożonymi. Dotyczą nie tylko osób bezrobotnych, lecz także osób pracujących, nieotrzymujących za swoją pracę wynagrodzenia wystarczającego na pokrycie podstawowych potrzeb życiowych.

W ramach strategii „Europa 2020” Unia Europejska wyznaczyła sobie cel zmniejszenia do 2020 r. liczby osób doświadczających ubóstwa i wykluczenia społecznego lub nimi zagrożonych o co najmniej 20 milionów osób. Rok 2010 ogłoszony został Europejskim Rokiem Walki z Ubóstwem i Wykluczeniem Społecznym. Również w tym kontekście EKES przypomina, że kryzys gospodarczy spowodował dalsze nasilenie ubóstwa i wykluczenia społecznego, co budzi obawy o możliwość osiągnięcia tego celu strategii „Europa 2020” przez poszczególne państwa członkowskie, zwłaszcza bez dostatecznego wsparcia finansowego ze strony Unii Europejskiej.

Kwestia pomocy najbardziej potrzebującym była wielokrotnie przedmiotem aktywnego zainteresowania i debat prowadzonych w Europejskim Komitecie Ekonomiczno-Społecznym. W samym tylko roku 2011 EKES uchwalił dwie opinie wskazujące na konieczność kontynuacji i dalszego rozwoju tej pomocy. Traktując całościowo cele integracji społecznej w ramach strategii „Europa 2020”, w samym tylko roku 2012 uchwalone przez EKES opinie uwzględniały różne aspekty zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego, w tym te związane z sytuacją osób starszych i osób niepełnosprawnych, z zagrożeniami dla zdrowia psychicznego, a także z rozwojem rolnictwa społecznego i mieszkalnictwa socjalnego.

Powszechna deklaracja praw człowieka ONZ ustanawia prawo każdego człowieka do „stopy życiowej zapewniającej zdrowie i dobrobyt jego i jego rodziny, włączając w to wyżywienie, odzież, mieszkanie, opiekę lekarską i konieczne świadczenia socjalne […]”. Z postanowieniami tymi korespondują postanowienia Traktatu o Unii Europejskiej odnoszące się do poszanowania godności ludzkiej, w tym postanowienia Karty praw podstawowych Unii Europejskiej odnoszące się do zapewnienia godnej egzystencji wszystkim osobom pozbawionym wystarczających środków. Jedną z naczelnych, wynikających z historycznych doświadczeń naszego kontynentu zasad europejskiego społeczeństwa jest zasada solidarności, która powinna odnosić się również i przede wszystkim do tych obywateli Unii Europejskiej, którzy doświadczają skrajnego ubóstwa i wykluczenia społecznego.

Projekt rozporządzenia, oparty na art. 175 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE), przywołując art. 174 TFUE, sytuuje nowy Europejski Fundusz Pomocy Najbardziej Potrzebującym – w odróżnieniu od dotychczasowych programów pomocy żywnościowej – w ramach polityki spójności. Projekt zakłada przy tym, że cel rozporządzenia, tj. zwiększenie spójności społecznej w Unii i przyczynienie się do ograniczenia ubóstwa i wykluczenia społecznego, nie może zostać osiągnięty w sposób wystarczający przez państwa członkowskie, a możliwe jest pełniejsze jego osiągnięcie na poziomie Unii. Dlatego też Unia, dochowując zasady proporcjonalności z artykułu 5 Traktatu o Unii Europejskiej, może przedsięwziąć odpowiednie środki w zgodzie z zasadą pomocniczości określoną w tymże artykule.

Celem nowego Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym (nazywanego dalej „Funduszem”) jest wkład w osiągnięcie spójności społecznej w Unii poprzez przyczynienie się do osiągnięcia celów dotyczących ograniczania ubóstwa, zawartych w strategii „Europa 2020”. Odpowiadając na potrzeby podstawowe, proponowany instrument ma dopomóc w zmniejszeniu poziomu ubóstwa i wykluczenia społecznego w Unii. Nowy Fundusz opiera się częściowo na doświadczeniach PEAD, zakładając równocześnie alokację części środków na udzielanie pomocy materialnej w formie produktów konsumpcyjnych innych niż żywność dla osób bezdomnych i/lub dzieci oraz na działania towarzyszące, przyczyniające się do włączenia społecznego.

Wsparcie w ramach Funduszu adresowane jest do osób dotkniętych niedoborem żywności, do osób bezdomnych i do dzieci doświadczających deprywacji materialnej. Szczegółowe postanowienia dotyczące grup docelowych i form wsparcia pozostają przy tym w gestii państw członkowskich.

Organizacje, które w ramach operacji wspieranych przez Fundusz bezpośrednio dostarczają żywność lub inne produkty, zobowiązane są do podjęcia działań uzupełniających świadczenie pomocy materialnej, mających na celu integrację społeczną osób najbardziej potrzebujących. W gestii państw członkowskich pozostawiono możliwość wspierania przez Fundusz tego typu działań towarzyszących.

Poziom współfinansowania programów operacyjnych poszczególnych państw członkowskich ze środków Funduszu określony został na maksymalnym poziomie 85 % wydatków kwalifikowalnych, z wyjątkami dotyczącymi państw członkowskich mających tymczasowe trudności budżetowe.

EKES z ubolewaniem stwierdza, że środki finansowe planowanego Funduszu są dalece niewystarczające dla realizacji jego celów.

Przy zakupie żywności należy zagwarantować, że nie będą łamane zasady konkurencji i że MŚP, jak również regionalni i świadomi ekologicznie dostawcy sprzyjający integracji społecznej będą odpowiednio uwzględnieni. Organizacje dystrybuujące żywność nie mogą prowadzić prywatnej działalności nastawionej na osiąganie zysku.

Jak bowiem wiadomo, w ramach  finansowych na lata 2014–2020 Komisja Europejska zaplanowała na działanie nowego Europejskiego Funduszu Pomocy Najbardziej Potrzebującym budżet w wysokości 2,5 mld EUR, tzn. ok. 360 mln EUR rocznie. Dyskusja nad ostatecznym kształtem budżetu Unii Europejskiej wzbudza jednak obawy, że kwota ta może zostać jeszcze zredukowana. Tymczasem już przyznawana w ramach aktualnego programu na lata 2012–2013 roczna kwota 500 mln EUR nie odpowiada w pełni na zapotrzebowanie państw członkowskich, które szacowane jest na ok. 680 mln EUR rocznie. Ewentualne zwiększenie liczby państw członkowskich korzystających z nowego Funduszu (obecnie 20) oraz elastyczność proponowanego wsparcia, tj. możliwość dystrybucji – oprócz żywności – podstawowych produktów konsumpcyjnych do osobistego użytku osób bezdomnych lub dzieci, a także zaplanowane przedsięwzięcia służące integracji społecznej pozwalają przypuszczać, że zapotrzebowanie będzie znacznie przewyższać dotychczasowy budżet. Dlatego jest oczywiste, że proponowany budżet Funduszu nie odpowiada potrzebom, dla zaspokojenia których został zaplanowany. Ponadto, wobec perspektywy utrzymania budżetu Unii Europejskiej na lata 2014–2020 na dotychczasowym poziomie lub tylko nieznacznej jego redukcji, trudna do zaakceptowania jest redukcja środków przeznaczonych na pomoc materialną o co najmniej 28 % (w stosunku do programu na lata 2012–2013).

Komisja zakłada, że „łącznie około 4 mln osób otrzymałoby pomoc bezpośrednio ze środków Funduszu, dzięki współfinansowaniu państw członkowskich oraz świadczeniom rzeczowym ze strony organizacji partnerskich”. Nawet przy założeniu, że cel ten zostanie w pełni zrealizowany, powstaje pytanie o skuteczność Funduszu w kontekście osiągnięcia celów strategii „Europa 2020” (zmniejszenie liczby osób doświadczających ubóstwa w Unii Europejskiej o co najmniej 20 milionów). W tym kontekście EKES apeluje o ustalenie na forum europejskim stosownego, wysokiego priorytetu dla nowego Funduszu oraz o przyznanie Funduszowi budżetu adekwatnego do istniejących potrzeb.

EKES przypomina w tym kontekście stanowisko Komitetu Regionów, który w związku z programem pomocowym na lata 2012–2013 „wzywa Komisję do nieustannego sprawdzania, czy roczny pułap budżetowy w wysokości 500 mln EUR przeznaczony na okres programowania jest wystarczający, jako że kryzys gospodarczy może nasilić tendencję do zmniejszania wydatków publicznych, a gospodarcza niepewność prowadzi w wielu krajach do zwiększonego bezrobocia”.

Ponadto EKES opowiada się za 100-procentowym finansowaniem Funduszu z budżetu Unii Europejskiej, podobnie jak to miało miejsce w przypadku programów pomocy żywnościowej realizowanych w ubiegłych latach. Zdaniem Komitetu, współfinansowanie ze środków państw członkowskich może doprowadzić do trudności finansowych w realizacji programu i to nie tylko w państwach członkowskich mających tymczasowe trudności budżetowe (dla których przewidziano możliwość zwiększenia płatności).

EKES popiera zapis rozporządzenia, który daje możliwość wykorzystania zapasów interwencyjnych na poczet wytworzenia żywności, mimo że w najbliższym czasie nie jest spodziewane ich zgromadzenie w znacznych ilościach. Biorąc jednak pod uwagę dalece niewystarczający budżet Funduszu, Komitet sprzeciwia się wliczaniu wartości wykorzystanych zapasów interwencyjnych do budżetu.

Wreszcie z uwagi na bardzo szczupły budżet Funduszu oraz w związku ze stanowiskami niektórych państw członkowskich wskazującymi m.in. na brak zapotrzebowania lub niekompatybilność Funduszu z narodowymi politykami zwalczania ubóstwa i wykluczenia społecznego, EKES opowiada się za wprowadzeniem opcjonalności (dobrowolności) korzystania z Funduszu przez poszczególne państwa członkowskie (co mogłoby przyczynić się również do zwiększenia alokacji środków Funduszu przypadającej na te państwa członkowskie, które korzystałyby z Funduszu).

EKES zauważa, że przy niesieniu pomocy należy uwzględnić wszystkie trzy wskazane we wniosku sytuacje: niedobór żywności, bezdomność i deprywację materialną dzieci, a także grupy i osoby społecznie wykluczone ze szczególnych powodów, w tym historycznych. Punktem wyjścia w udzielaniu pomocy powinno być przekazywanie żywności. Dostęp do żywności jest bowiem pierwszym krokiem na drodze do integracji czy też reintegracji społecznej osób wykluczonych. Biorąc jednak pod uwagę zróżnicowaną sytuację w poszczególnych państwach członkowskich, EKES postuluje pozostawienie określenia rodzajów wsparcia adresowanych do poszczególnych grup docelowych całkowicie w gestii państw członkowskich.

Zarazem EKES sprzeciwia się nałożeniu na organizacje, które dostarczają bezpośrednio żywność lub inne produkty, obowiązku podejmowania działań uzupełniających pomoc materialną w sytuacji, w której działania te nie będą wspierane poprzez program operacyjny danego państwa członkowskiego w ramach Funduszu.

EKES popiera stanowisko Komisji dotyczące uproszczenia procedur i zmniejszenia obciążeń administracyjnych nakładanych na państwa członkowskie, a zwłaszcza organizacje partnerskie. Usprawnione i uproszczone procedury związane z realizacją operacji powinny odpowiadać specyfice celów i grup docelowych Funduszu. W tym kontekście EKES chciałby przestrzec przed stosowaniem procedur przejętych z Europejskiego Funduszu Społecznego. Procedury te są bowiem w niektórych państwach członkowskich skomplikowane i mogą okazać się nieprzyjazne dla organizacji partnerskich.

EKES z zadowoleniem przyjmuje propozycję Komisji dotyczącą utworzenia na szczeblu unijnym platformy, której działanie byłoby finansowane w ramach pomocy technicznej. Wymiana doświadczeń i najlepszych praktyk pomiędzy instytucjami UE, państwami członkowskimi, partnerami społecznymi i innymi podmiotami społeczeństwa obywatelskiego stanowić będzie wartość dodaną tego Funduszu.

EKES przyjmuje z zadowoleniem nałożenie na państwa członkowskie obowiązku opracowywania programów operacyjnych we współpracy z organami przedstawicielskimi społeczeństwa obywatelskiego. EKES postuluje zarazem obligatoryjność powoływania w państwach członkowskich komitetów monitorujących lub innych gremiów służących monitorowaniu i ewaluowaniu programów operacyjnych z udziałem organizacji społeczeństwa obywatelskiego, osób bezpośrednio doświadczających ubóstwa lub ich przedstawicieli.

EKES przyjmuje z zadowoleniem zabezpieczenie w ramach Funduszu środków na koszty administracyjne, koszty transportu i magazynowania żywności i produktów konsumpcyjnych, a także możliwość finansowania budowania potencjału organizacji partnerskich. Pozwoli to na efektywne zaangażowanie organizacji partnerskich w skuteczną realizację operacji w ramach Funduszu.

EKES przyjmuje z zadowoleniem uregulowanie dotyczące zapewnienia organizacjom partnerskim poziomu płynności wystarczającego do właściwej realizacji operacji.