Opinia EKES dotycząca potrzeby wspólnych działań na szczeblu UE w celu wzmocnienia społeczeństwa obywatelskiego na obszarach wiejskich (grudzień 2008)

Przemiany, jakie zachodzą na terenach wiejskich UE, skłaniają do pytań o kierunki, w których rozwijają się społeczności żyjące na wsi, a także o to, w jakim stopniu są one w stanie same decydować o swej przyszłości i czy kształtujące się relacje pomiędzy ludźmi oraz rodzące się potrzeby współpracy są wspomagane przez politykę, prawo, instytucje publiczne.

Społeczeństwo obywatelskie terenów wiejskich, w poszczególnych krajach Europy, kształtuje się pod wpływem przemian ekonomicznych (rosnąca konkurencja na rynkach), społecznych (wyludnianie się obszarów wiejskich) i ekologicznych (zmiany klimatyczne), jakie zachodzą z dużym nasileniem w ostatnich dziesięcioleciach. Współcześnie zachodzące procesy nakładają się na głębokie historyczne uwarunkowania rozwoju gospodarczego.

Szczególnie dramatyczne zmiany dotknęły obszary wiejskie w nowych krajach członkowskich. Dotyczą one wszystkich dziedzin życia jednocześnie – nie tylko sfery gospodarczej (w tym np. sektora bankowego), ale także społecznej (reformy opieki zdrowotnej, systemu zabezpieczenia społecznego) i prawnej (zmieniająca się rola samorządów lokalnych, prawo o organizacjach pozarządowych, regulacje finansowo-podatkowe itp.). Spadkiem po poprzednim okresie są byli pracownicy wielkich rolnych gospodarstw produkcyjnych, w których nastąpiło zniekształcenie tradycyjnych cech społeczności wiejskiej. Mieszkańcy wsi, z reguły gorzej wykształceni i mający trudniejszy dostęp do informacji, napotykają istotne problemy z odnalezieniem się w szybko zmieniającej się rzeczywistości.

Reklama

W krajach Piętnastki część tych procesów występowała wcześniej i przebiegała w dłuższym czasie. Mimo to i w tych krajach nie udało się uniknąć negatywnych konsekwencji, związanych np. z koncentracją produkcji rolnej. Ponadto w krajach Piętnastki świadomość wartości, jaką stanowią obszary wiejskie, jest znacznie wyższa niż w nowych krajach członkowskich. W tych ostatnich uwaga opinii publicznej i mediów skupia się najczęściej na zagadnieniach związanych z rolnictwem.

Pierwsze formalnie działające organizacje pozarządowe mające na celu wspieranie rozwoju wsi w Krajach Europy Środkowej i Wschodniej zaczęły powstawać już pod koniec lat 80. Napotykają one ciągle – w porównaniu z organizacjami działającymi w krajach Piętnastki – więcej barier, związanych z różnicą w poziomie rozwoju gospodarczego, trudniejszym dostępem do nowych technologii i zróżnicowanymi źródłami finansowania (również prywatnymi), a także z uwarunkowaniami prawnymi czy postawą władz publicznych, mających małe doświadczenie i niewielkie zaufanie do współpracy z sektorem społecznym.

Oficjalne dane, dotyczące np. liczby organizacji pozarządowych w stosunku do liczby mieszkańców, wskazują na niższy poziom aktywności społecznej na obszarach wiejskich. Jeśli jednak wziąć pod uwagę grupy o charakterze nieformalnym, więzi sąsiedzkie, a także poziom zaangażowania mieszkańców wsi w sprawy dotyczące obszaru, na którym mieszkają, czy wiedzę o inicjatywach podejmowanych przez samorząd lokalny, to okaże się, że tego typu kapitał społeczny bywa nierzadko wyższy na wsi niż w wielkich miastach.

Od początku XXI wieku można zaobserwować znaczne przyspieszenie rozwoju organizacji wiejskich krajów CEE. Zaczęły one także współpracować ze sobą i tworzyć struktury na poziomie regionalnym i krajowym. W niektórych krajach były one wzorowane na modelu skandynawskim, obejmującym lokalne stowarzyszenia w każdej wsi. W innych krajach organizacje pozarządowe działające na rzecz wsi utworzyły krajowe porozumienia czy „fora” służące współpracy, wymianie doświadczeń i reprezentowaniu społeczności wiejskich w kontaktach z władzami. Organizacje tego typu w nowych krajach członkowskich, mając wsparcie organizacji skandynawskich, utworzyły porozumienie Prepare – Partnerstwo dla Wsi Europejskiej (Partnership for Rural Europe), które pomaga im wspierać się nawzajem i doskonalić swoje funkcjonowanie.

Unia Europejska a społeczeństwo obywatelskie na terenach wiejskich

Polityka wobec obszarów wiejskich bardzo długo koncentrowała się wyłącznie na kwestiach związanych bezpośrednio z produkcją rolną, jednolitą dla całego obszaru UE. Z kolei polityka w zakresie np. inwestycji infrastrukturalnych na obszarach wiejskich była z reguły kształtowana na poziomie krajowym. Dopiero pod koniec lat 80. coraz powszechniejsze stało się przekonanie, że obszary wiejskie są zbyt zróżnicowane, aby można było stosować jednolite instrumenty polityki wypracowywane na poziomie europejskim czy krajowym, i że nie da się skutecznie realizować celów rozwojowych, wyrównywania szans itp. bez zaangażowania i udziału samych mieszkańców wsi.

Przygotowywane w ostatnim czasie programy rozwoju obszarów wiejskich zawierają instrumenty i rozwiązania odpowiadające w pewnym stopniu na potrzeby społeczeństwa obywatelskiego na obszarach wiejskich. W szczególności takim instrumentem jest program Leader i duża rola, jaką w lokalnych grupach działania odgrywają organizacje pozarządowe (w nowym okresie podejściem Leader będzie objęte 40 % obszarów wiejskich UE).

Ponadto organizacje pozarządowe mogą korzystać z innych działań PROW, związanych m.in. z usługami dla wsi – ważne jest jednak tworzenie w poszczególnych krajach rozwiązań umożliwiających organizacjom świadczenie usług i budowanie partnerstwa publiczno‑społecznego lub publiczno-prywatnego otwartego na organizacje pozarządowe. Przewidziane jest także wsparcie dla organizacji pozarządowych w ramach krajowych sieci obszarów wiejskich.

Podejście zaproponowane przez inicjatywę Leader podlega modyfikacji w zależności od warunków i potrzeb poszczególnych krajów członkowskich. W wielu krajach zostało zastosowane w sposób znacznie szerszy niż inicjatywa Leader, poprzez angażowanie środków krajowych i regionalnych w celu skutecznego wspierania lokalnych inicjatyw (tak się dzieje m.in. w Irlandii, w Hiszpanii czy w Niemczech).

Nowe kraje członkowskie znajdują w inicjatywie Leader szansę na pobudzenie aktywności i skuteczniejsze wykorzystanie środków rozwojowych na obszarach wiejskich. Istotne jest, aby zapewnić pomoc – zarówno ze źródeł unijnych, jak i krajowych – dla różnego rodzaju inicjatyw wzmacniających społeczeństwo obywatelskie na obszarach wiejskich.

Wspieranie aktywności społecznej na rzecz zaspokajania wspólnych lokalnych potrzeb mieszkańców wsi to bardzo korzystny nurt polityki UE. Budowanie społeczeństwa obywatelskiego w preferowanym modelu bottom-up napotyka na szereg problemów, m.in. wynikających z konieczności przełamywania barier administracyjnych.

Polityki krajowe a społeczeństwo obywatelskie na terenach wiejskich

Obecnie rozpoczęła się debata na temat wspólnej polityki rolnej oraz polityki wobec obszarów wiejskich. Efekty tej debaty będą miały wpływ zarówno na ewentualne zmiany dotyczące środków przewidzianych dla wsi w aktualnym okresie budżetowym, jak i na założenia przyszłej polityki na lata 2013–2020 i następne. Niezmiernie istotne jest, aby w debacie tej – obok ekspertów i polityków – został usłyszany głos samych środowisk wiejskich.

W nowych krajach członkowskich jest niewielka tradycja współpracy nie tylko między rządem i społeczeństwem obywatelskim, ale również między poszczególnymi ministerstwami i agendami w ramach samego rządu. Nie ma zatem praktycznie żadnej koordynacji między decyzjami dotyczącymi obszarów wiejskich podejmowanymi w zakresie opieki zdrowotnej, edukacji i pomocy społecznej a polityką rolną czy wąsko rozumianą polityką wobec wsi.

Dla nowych krajów członkowskich programowanie zasad wydatkowania środków unijnych w ramach okresu budżetowego 2007–2013 jest dopiero drugim tego typu „ćwiczeniem”, co w połączeniu z małym doświadczeniem urzędników i częstymi zmianami rządów powoduje, że niektóre możliwości rozwoju wsi stworzone przez polityki unijne nie zostaną w pełni wykorzystane.

Nie można też zapominać, że jednym z głównych warunków zapewnienia spójności ekonomiczno-społecznej rozszerzonej UE jest umacnianie powiązań między wsią a miastem. Stworzenie formalnych, często sztucznych podziałów, związanych np. z wymogami zachowania „linii demarkacyjnych” między środkami pochodzącymi z różnych funduszy UE (np. EFRR i EFRROW), i to w sytuacji odmiennych nierzadko warunków dostępu i niepowiązanych ze sobą procedur decyzyjnych w tych funduszach, może utrudnić działania o charakterze komplementarnym i pogłębić rozdźwięk między obszarami wiejskimi a miastami.

Do obszarów wiejskich kierowane są głównie działania związane z klasyczną produkcją rolną bądź instrumenty o charakterze typowo „socjalnym” (zasiłki dla bezrobotnych czy wsparcie dla gospodarstw niskotowarowych). Są one wprawdzie niezwykle potrzebne (szczególnie w krajach, w których bieda koncentruje się głównie na wsi, np. w Rumunii czy w Polsce), ale zarazem konserwują aktualną sytuację i nie budują podstaw do jej zmiany. Ciągle zbyt mało jest instrumentów umożliwiających znalezienie alternatywnych dla rolnictwa źródeł dochodu dla mieszkańców wsi. Tworzenie miejsc pracy na wsi nadal jest promowane przez instytucje związane z rozwojem rolnictwa i proponowane przez nie programy w niedostatecznym stopniu wspierają pozarolnicze zawody.

Potencjalnie dużą rolę mogłaby odegrać strategia lizbońska, ponieważ szeroko rozumiana innowacyjność i konkurencyjność są możliwe także na obszarach wiejskich. Niestety, pojęcia te zbyt często kojarzone są wyłącznie z nowymi technologiami oraz centrami badawczymi w wielkich miastach. W ten sposób ogromny obszar innowacji o charakterze społecznym czy też związanych z dziedzictwem, walorami środowiskowymi bądź tradycją lokalną pozostaje na uboczu.

W wielu krajach członkowskich, zwłaszcza w nowych, polityki krajowe ograniczają się do wąskiego rozumienia innowacji i konkurencyjności (przykładem są m.in. wymogi dotyczące wsparcia unijnego dla przedsiębiorstw, stawiające niezwykle wysokie, sięgające kilku milionów euro progi dla firm ubiegających się o wsparcie, co praktycznie wyklucza beneficjentów wywodzących się z obszarów wiejskich czy małych miast).

Zachowawczy i koniunkturalny stosunek polityków krajowych do społeczności wiejskich wynika z braku determinacji władz w kreowaniu warunków dla ich rozwoju, braku perspektywicznej polityki wobec wsi i obawy przed nadaniem społeczeństwu obywatelskiemu roli, która mogłaby umniejszyć znaczenie partii politycznych. Ze względu na taką politykę władz krajowych wiele społeczności wiejskich oczekuje, że impuls dla zmian przyjdzie z Unii Europejskiej.

Jednak to rolą władz krajowych jest tworzenie warunków do dialogu między instytucjami a społeczeństwem, a także budowanie kultury jawności i transparentności. Jest to tym bardziej istotne, że społeczeństwa wiejskie charakteryzują się stosunkowo niskim przekonaniem o znaczeniu demokracji w życiu społecznym (np. w Polsce wskaźnik ten wynosi 17%).

Władze lokalne a społeczeństwo obywatelskie na terenach wiejskich

Rola władz samorządowych we wspieraniu inicjatyw społeczeństwa obywatelskiego i we współdziałaniu z jego przedstawicielami jest na terenach wiejskich sprawa kluczową. Władze lokalne powinny pełnić role katalizatorów w rozwoju społeczności wiejskich i stymulować podejmowanie przez nie działań wspólnotowych.

Współpraca pomiędzy organizacjami działającymi na rzecz wsi a samorządami często nie układa się poprawnie. Problem niedostatku we wzajemnych relacjach pomiędzy samorządem a organizacjami społecznymi i ich liderami na terenach wiejskich jest wspólny dla wszystkich krajów członkowskich, chociaż intensywność tego zjawiska jest różna. Obserwowane w wielu miejscach dobre przykłady, które mobilizują do pozytywnych postaw dowodzą zachodzących przemian i możliwości.

W nowych krajach członkowskich problem braku zaufania pomiędzy przedstawicielami społeczeństwa obywatelskiego a władzami lokalnymi jest szczególnie widoczny. Samorząd bywa postrzegany jako bariera dla inicjatyw społecznych, a instytucje samorządowe z obawą patrzą na rosnące znaczenie liderów społecznych jako na konkurentów, zagrożenie dla pozycji samorządowców. Organizacje społeczne oczekujące wsparcia lub partnerskiego udziału samorządu w ich inicjatywach spotykają się z podejrzliwością i bywają traktowane jako uciążliwy klient.

Przełamywanie bariery braku zaufania następuje poprzez realizowane projekty i widoczne korzyści, jakie uzyskują gminy (społeczności), w których współpraca pomiędzy władzą lokalną a liderami organizacji społecznych układa się prawidłowo.

Na obszarach wiejskich podejmowane są wysiłki dla budowania pozytywnych relacji i komunikowania się pomiędzy władzami lokalnymi a organizacjami społecznymi – np. odbywają się w tym zakresie szkolenia – jednak trwałe rozwiązanie tego problemu wymaga dalszych działań edukacyjnych.

Bariery rozwoju społeczeństwa obywatelskiego na terenach wiejskich

Obok problemów cechujących przede wszystkim kraje Europy Środkowej i Wschodniej, wiele kwestii występuje na obszarach wiejskich całej UE. Są to m.in.:

bariery w dostępie do wiedzy i konieczność zapewnienia społecznościom wiejskim różnorodnych form kształcenia;
gorszy dostęp do informacji oraz mniejsze umiejętności korzystania z niej;
brak umiejętności związanych z podejmowaniem przedsięwzięć gospodarczych, trudności z przejściem od przedsiębiorczości rolniczej ku wiejskiej;
nierówności w zakresie praw kobiet i mężczyzn;
regionalne problemy demograficzne przejawiające się w mniejszym udziale kobiet lub mężczyzn jako partnerów w prowadzeniu wiejskich gospodarstw domowych, w niektórych regionach – wyludnianie się wsi;
niższy niż w miastach poziom infrastruktury socjalnej;
ograniczenia biurokratyczne i brak wsparcia ze strony administracji publicznej.

Szanse rozwoju społeczeństwa obywatelskiego na terenach wiejskich

Zwiększenie aktywności społeczeństwa obywatelskiego na wsi można osiągnąć poprzez doskonalenie metod podejmowania decyzji w szeroko rozumianym obszarze rządów (governance), zarówno na poziomie krajowym (poprzez udział organizacji społeczeństwa obywatelskiego we współtworzeniu polityki wobec wsi, nie wyłącznie w konsultowaniu gotowych rozwiązań wypracowanych przez urzędników), jak i na poziomie regionalnym i lokalnym (poprzez udział społeczności w decydowaniu o przeznaczeniu środków rozwojowych na projekty).

Dostosowanie instrumentów rozwojowych do potrzeb i możliwości konkretnych obszarów wiejskich wymaga coraz szerszego stosowania podejścia oddolnego (bottom-up). Oznacza to, że podejście to należy wykorzystywać nie tylko w wybranych działaniach programu rozwoju obszarów wiejskich, ale także w ramach funduszy strukturalnych oraz polityki krajowej.

Rozwiązywanie kluczowych problemów obszarów wiejskich jest możliwe dzięki partnerstwu między sektorem publicznym, prywatnym (przedsiębiorcami) i pozarządowym. Umożliwienie społeczności tworzącej lokalne partnerstwo decydowania albo przynajmniej współdecydowania o wykorzystaniu środków na tworzenie miejsc pracy, aktywizację bezrobotnych czy zapobieganie wykluczeniu może przyczynić się do zwiększenia poczucia odpowiedzialności mieszkańców za sytuację na ich obszarze i gotowości angażowania się na rzecz lokalnej społeczności.

Więcej uwagi należałoby także poświęcić budowaniu związków między sektorem nauki a organizacjami wiejskimi. Warto też identyfikować i upowszechniać dobre praktyki, jakie w tym zakresie ukształtowały się w wielu krajach.

Ogromny wpływ na rozwój społeczeństwa obywatelskiego na wsi ma edukacja. Transformacja systemów szkolnictwa na terenach wiejskich powinna przewidywać wzmocnienie ułatwień dla działań podejmowanych przez mieszkańców wsi, którzy decydują się zorganizować lokalną szkołę jako przejaw dbałości o wykształcenie przyszłych pokoleń i jako szczególny, wymagający partnerstwa władz przejaw aktywności społecznej. Warte upowszechniania są także dobre przykłady dotyczące edukacji dorosłych (typu „uniwersytety ludowe”) w niektórych krajach UE.

Wspólnotę wzmacnia już samo angażowanie się w sprawy lokalnej społeczności. Obserwacje z ostatnich lat wskazują, że społeczności, którym udało się – dzięki aktywności społecznej – wyrwać z bezradności i przełamać bierność, są chętne do dzielenia się swoimi doświadczeniami z innymi, mniej zaradnymi społecznościami.

Większą niż dotychczas uwagę należy także zwrócić na zapewnienie organizacjom wiejskim dostępu do środków finansowych. Teoretycznie takie możliwości stwarzane są zarówno w ramach funduszy unijnych, jak i krajowych czy międzynarodowych. Jednak ostatnie badania pokazują, że małe organizacje pozarządowe (a takie przede wszystkim funkcjonują na obszarach wiejskich) w bardzo niewielkim stopniu korzystają z dostępnych obecnie źródeł finansowania.

Należy zatem stworzyć warunki zapewniające stabilne, elastyczne finansowanie organizacji pozarządowych, w tym także samego ich funkcjonowania (granty instytucjonalne – w odróżnieniu od finansowania „projektowego”), a także poszukiwać mechanizmów ułatwiających dostęp do takich środków organizacjom na obszarach wiejskich, np. poprzez budowanie mechanizmów „regrantingu” przez organizacje pośredniczące (tak jak to ma miejsce m.in. w podejściu Leader, ale na szerszą skalę). Tego typu rozwiązania pozwalają także skrócić proces podejmowania decyzji o przyznaniu środków, co jest kluczową sprawą w przypadku małych projektów o zasięgu lokalnym.

Zwiększenie aktywności społeczeństwa obywatelskiego na wsi może przyczynić się do lepszej koordynacji różnego rodzaju polityk sektorowych (edukacyjnej, zdrowotnej, społecznej, ochrony środowiska itp.), choćby dlatego, że organizacje pozarządowe mają większe doświadczenia i dłuższą tradycję w budowaniu sieci współpracy niż agendy sektora publicznego.

Należałoby jednak rozważyć możliwość wprowadzenia na szerszą skalę mechanizmu rural proofing, stosowanego w niektórych krajach członkowskich. Mechanizm ten polegałby na weryfikowaniu, w jaki sposób dane rozwiązanie prawne (niezwiązane bezpośrednio ze wsią, ale dotyczące np. edukacji czy zamówień publicznych) wpłynie na sytuację obszarów wiejskich. Niezmiernie ważne byłoby też doprowadzenie do tego, by taka ocena była dokonywana z udziałem organizacji społeczeństwa obywatelskiego.

Należy zastanowić się nad specjalnymi rozwiązaniami instytucjonalnymi, zapewniającymi wzmocnienie potencjału organizacji wiejskich. Z całą pewnością tego typu rozwiązania (wsparcie instytucjonalne, pomoc w budowaniu zdolności organizacyjnych – capacity building – i upowszechnianie koncepcji partnerstwa publiczno-społecznego) byłyby przydatne w krajach przygotowujących się do członkostwa.

Niezbędne jest uruchomienie różnego rodzaju instrumentów ułatwiających społecznościom wiejskim dostęp do informacji – musiałyby one być dostosowane do specyfiki danego kraju (np. włączenie mediów, administracji lokalnej, tworzenie punktów informacji) i brać pod uwagę stopień dostępności internetu. Obok organizacji pozarządowych dużą rolę w takim procesie informowania mogą odegrać szkoły, a także organizacje rolnicze i związkowe.

Należałoby przy tej okazji ułatwić transfer doświadczeń między nowymi krajami członkowskimi a krajami kandydującymi.

Wskazane byłoby także poszukiwanie mechanizmów zachęcających do głębszej współpracy między organizacjami miejskimi i wiejskimi – także poprzez odpowiednie kształtowanie zasad korzystania ze środków unijnych. Wymagałoby to jednak przełamania „myślenia sektorowego” i ograniczenia tendencji do ścisłego rozgraniczenia między funduszami.

Tocząca się obecnie debata o przyszłości wsi może stanowić okazję do podniesienia świadomości w zakresie problematyki obszarów wiejskich także wśród mieszkańców miast. W tej dziedzinie zrealizowano ostatnio kilka interesujących przedsięwzięć o charakterze eksperymentalnym (np. w projekcie European Citizens’ Panel), które włączały w dyskusję o wsi szersze grono osób, wcześniej niezainteresowanych tą problematyką. W przedsięwzięcia związane z podnoszeniem świadomości mogłyby angażować się wspólnie organizacje wiejskie i miejskie.

Publicystyka - ngo.pl