Publicystyka - ngo.pl

Nowe wzory mają obowiązywać od końca października 2018 roku, kiedy to traci moc obecnie obowiązujące Rozporządzenie w sprawie wzoru ofert. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na to, czy i jak zmiana wzoru oferty wpłynie na płynność i ciągłość realizacji zadań publicznych, a przede wszystkim ogłaszania konkursów ofert, które wciąż może następować na podstawie projektu uchwały budżetowej przekazanego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na zasadach określonych w przepisach ustawy o finansach publicznych (artykuł 13 ustęp 5 Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie).

Ostatni kwartał roku zawsze był kluczowym czasem dla organizacji oraz dla samorządów, które wspólnie planowały realizację zadań publicznych od początku następnego roku.

We wzorze oferty zrezygnowano z kilku istotnych zapisów, niektóre skomasowano, inne po prostu przesunięto czy inaczej napisano polecenie i wyjaśnienie danego punktu oferty. Niestety, nie wszystkie zaproponowane zmiany są czytelne, jasne, porządkujące i logiczne.

Warto zwrócić uwagę na to, że odnosimy się do zaproponowanego wzoru oferty bez jakichkolwiek informacji na temat karty oceny (poza odniesieniami, które wskazano w artykule 15 Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie).

Niesłusznie zrezygnowano z konieczności wskazywania przedmiotu działalności nieodpłatnej i odpłatnej pożytku publicznego – przedstawienie tych informacji powinno być wymagane w ofercie (na przykład jako pkt. II.4). Na etapie oceny oferty dokonywana jest analiza, czy organizacja jest uprawniona do pobierania opłat od uczestników projektu i ich partycypacji w kosztach projektu.

Samo oświadczenie w ofercie, że pobieranie opłat będzie odbywać się wyłącznie w ramach prowadzonej działalności odpłatnej, nie wystarczy.

W sytuacji gdy zaplanowano partycypację uczestników w kosztach realizacji projektu, należy sprawdzić, czy organizacja prowadzi działalność odpłatną w danym obszarze.

Wybierając ofertę do realizacji, warto także przyjrzeć się czy organizacja ma w celach statutowych, w obszarze swojej działalności pożytku publicznego, zadania, które planuje realizować.

Propozycja zapisu dotyczącego syntetycznego opisu zadania miała zapewne pełnić funkcję „streszczenia zadania publicznego…”, tymczasem zamiast skróconego, skomasowanego opisu, mamy przedstawić i opisać:

1. miejsce realizacji zadania;
2. grupę docelową;
3. sposób rozwiązywania jej problemów/zaspokajania potrzeb;
4. komplementarność z innymi podejmowanymi przez organizację lub inne podmioty działaniami;
5. dodatkowo, gdy oferta składana jest z własnej inicjatywy, należy również: zdiagnozować problem/potrzebę i uzasadnić, jakie okoliczności przemawiają za realizacją zadania.

Robi się z tego całkiem spory opis!

Należałoby dookreślić, jak rozumiana jest komplementarność działań w aspekcie związanym z innymi instytucjami – czy chodzi tu o działania na poziomie lokalnym bądź regionalnym, a może w aspekcie polityk publicznych, na poziomie krajowym?

PRZECZYTAJ: NOWE WZORY TO POCZĄTEK. CZEKA NAS NOWELIZACJA USTAWY O POŻYTKU

W ofercie nie ma miejsca na przedstawienie diagnozy sytuacji i opis potrzeb wskazujących na słuszność realizacji tego konkretnego projektu. Teoretycznie ma być o tym mowa, ale… w syntetycznym opisie zadania.

Samo ogłoszenie konkursu na realizację zadań publicznych i wskazanie w nim potrzeb i problemów, jakie mają być rozwiązywane w ramach realizacji projektów, nie wystarczy.

Organizacja na poziomie oferty, w części dotyczącej jej uzasadnienia, powinna wskazać, jakie konkretnie problemy i potrzeby mają być zaspokojone, jaka jest ich skala w odniesieniu do potencjalnych odbiorców projektu. Diagnoza przedstawiana w ofercie jest jednym z ważniejszych aspektów całej logiki planowanej interwencji. Jeżeli wiemy, co nie działa, jakie są niezaspokojone potrzeby, co i jak robią i nie robią inni (czyli uwzględniamy aspekt komplementarności naszych planowanych działań z działaniami innych organizacji i instytucji), możemy planować i skutecznie dobierać działania, czyli planować nasz projekt i wskazywać, po co (cel) go realizujemy. W związku z tym proponujemy, aby pozostawić w ofercie punkt: „Opis potrzeb wskazujących na celowość wykonania zadania publicznego wraz z liczbą oraz opisem odbiorców tego zadania” lub nazwać go prościej i klasycznie: „Opisz problem, na jaki będziesz odpowiadał projektem, oraz grupę adresatów, której on dotyczy”.

W przedstawionym do konsultacji wzorze oferty usunięto fragment dotyczący zakładanych celów realizacji zadania publicznego, podczas gdy nie jest możliwe planowanie działań w projekcie bez ich określenia. Zgodnie z logiką projektową planowane do realizacji działania to metoda osiągania zakładanych celów. Fakt, że organizacje (zwłaszcza te małe, młode) nie radzą sobie z określaniem celów (stanu docelowego, do którego ma prowadzić projekt), nie oznacza, że trzeba na poziomie oferty z nich rezygnować!

Nie da się planować działań bez określenia celów, nie da się opisać rezultatów!

Nawet jeżeli założymy, że na poziomie ogłoszenia o konkursie ofert będzie wskazany cel, to organizacja i tak powinna odnieść się do celu swojego projektu, który powinien przyczyniać się do realizacji celu/ów lokalnej czy regionalnej polityki bądź polityk publicznych. W tym kontekście uproszczenie oferty nie zadziała na korzyść organizacji – urzędnicy czy asesorzy oceniający oferty nie powinni domyślać się z opisu działań bądź rezultatów, czy projekt wpisuje się w cele wskazane w ogłoszeniu konkursowym. Zlecający zadanie publiczne stawia cele, jakie mają realizować proponowane przez Oferentów projekty, dlatego tym bardziej powinny być określane cele danego projektu, aby pokazać, na ile wpisuje się on w cele realizacji danego zadania publicznego i realizacji określonej polityki publicznej.

Skoro jesteśmy przy celach, a raczej ich braku w zaproponowanym wzorze oferty zadania publicznego: bez określenia celów nie ma rezultatów. O rezultatach nie mówimy w oderwaniu od celów projektu. Rezultaty to przecież określenie, czy i na ile osiągnęliśmy cele projektu i po czym poznamy, zweryfikujemy ich osiągnięcie. Powinniśmy pamiętać, że projekt to narzędzie zmiany, a działania mają realizować założony cel (zmianę). Organizacja, planując projekt, powinna poświęcić trochę czasu na refleksję i analizę tego, co chce osiągnąć – po co realizuje dane działania. Dlatego rekomendujemy, aby nie rezygnować z określania, na poziomie oferty, celów projektu.

Na plus należy odnotować zaproponowane połączenie w jednej tabeli opisu działań i harmonogramu – wpływa to na zwiększenie przejrzystości opisu działań. Rekomendujemy, aby zamiast określenia „plan” używać: „opis działań”. Tym samym pkt. III.4 wzoru oferty powinien brzmieć: „Opis działań i harmonogram na rok…” oraz w tabeli przedstawiającej działania w 3 kolumnie należałoby wskazać „opis działania”, zamiast samego słowa „opis”. W kolumnie 4 tabeli przedstawiającej działania i harmonogram zaplanowano wskazywanie uczestników działania, podczas gdy adresaci i odbiorcy projektu powinni być opisani w części wniosku poświęconej diagnozie potrzeb i dodatkowo opisywani bezpośrednio w samym opisie działań. Proponujemy więc, aby kolumna 3 dotyczyła opisu działań wraz z informacją o uczestnikach.

W kontekście wzoru oferty dotyczącego realizacji zadania na podstawie artykułu 14 ustęp 1a Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (oferta dotycząca wyboru operatorów) zwracamy uwagę na pkt. III.6 oferty dotyczący opisania wyboru realizatorów projektów. Należałoby to wskazać w opisie działań (w pkt. III.4) – należałoby jedynie w tabeli z działaniami i harmonogramem ująć w kolumnie dotyczącej opisu działań wymóg wskazania tych informacji. Zaproponowane odrębne opisywanie, jako oddzielny punkt w ofercie, zasad i trybu przeprowadzenia konkursu na realizatorów projektu oraz zasady, sposób monitorowania i oceny projektów zlecanych realizatorom spowoduje, że oprócz wskazywania tych informacji w opisie działań w pkt. III.4 oferty (wybór realizatorów projektów oraz monitorowanie i ocena tych projektów – to przecież jedne z kluczowych działań prowadzonych przez operatora!) będą one powielane w pkt. III.6 oferty.

Kolejnym plusem jest przeniesienie we wzorze oferty opisu rezultatów zaraz po punkcie dotyczącym opisu działań i ich harmonogramu – zachowano tu logikę projektu i przejrzystość oferty, gdy bezpośrednio po opisie działań można zapoznać się z zaplanowanymi rezultatami projektu.

Proponujemy, aby w opisie rezultatów (pkt. III.5. Opis zakładanych rezultatów realizacji zadania publicznego) wskazać wymóg określania w ramach bezpośredniego efektu: rezultatów produktu, rezultatów oddziaływania i trwałość. W punkcie III.5 wzoru oferty zaproponowano także tabelę z dodatkowymi informacjami dotyczącymi rezultatów realizacji zadania publicznego. Zaproponowana tabela (nazwa rezultatu, poziom jego osiągnięcia, sposób monitorowania) pomaga monitorować rezultaty, w związku z tym dobrze by było, aby była ona obowiązkowa dla każdego rodzaju projektów, także tych, w przypadku których dofinansowanie jest poniżej 100 tysięcy złotych (a przynajmniej w sytuacji gdy przekracza 50 tysięcy złotych). W kontekście rozliczania za rezultaty wskazywanie ich wraz z określaniem poziomu ich osiągnięcia i sposobów monitorowania/weryfikowania jest wręcz wskazane.

Tabela ta pomaga porządkować opis rezultatów i jednocześnie niejako wymusza od organizacji myślenie i planowanie rezultatów, które są weryfikowalne, możliwe do monitorowania i sprawdzenia, czy zostały osiągnięte. Uważamy, że dopiero po jasnym i rzeczowym określeniu rezultatów możliwe jest odniesienie się do opisu ich trwałości, a takowa powinna być wymagana w zależności od wysokości dotacji (na przykład od 50 tysięcy złotych).

Gorczyński, Pawłowski: Bałagan zamiast rewolucji

Przy rezultatach nie sposób nie wrócić do kwestii celów projektu – bez celów projektu nie ma jego rezultatów, w przeciwnym wypadku rezultaty będą wskazywane jako produkty i działania (zrealizowane usługi) zamiast określania ich przede wszystkim jako weryfikowalnej zmiany jakościowej, to jest takiej, która jest możliwa do monitorowania. Rezultaty to przecież nic innego jak określenie, czy i na ile zrealizowano cele projektu.

W kontekście porządkowania i wpływania na przejrzystość układu oferty rekomendujemy, aby kalkulacja kosztów realizacji zadania (budżet zadania) znalazła się zaraz po opisie i harmonogramie działań. Cześć finansowa oferty/wniosku, czyli inaczej mówiąc budżet projektu, powinna być umieszczona w części III oferty – Opis zadania. Z logiki projektowej (planowania przedsięwzięcia) wynika, iż planowanie kosztów oraz przewidywanych przychodów, w tym przede wszystkim dotacji, następuje zaraz po planowanych działaniach i umieszczeniu ich w czasie, czyli harmonogramie projektu.

Dodatkowo zwracamy uwagę, że budżet projektu powinien odnosić się do kosztów (ile kosztuje realizacja zaplanowanych działań) oraz potencjalnych przychodów finansowych w ramach projektu, z których będziemy finansowali koszty. Uważamy, że błędem jest odrębne tworzenie tabeli na koszty projektu i odrębne na przychody. Obecnie część finansowa znajduje się w części V na samym końcu oferty i składa się z 3 części, które w żaden sposób nie przypominają klasycznego planowania budżetu projektu (koszty/przychody umieszczone w czasie), co więcej części te nią są komplementarne z przedstawionym w dalszej części projektu rozporządzenia wzorem sprawozdania w części finansowej.

W pierwszej części (V. A) organizacja ma podać tylko koszty zadania w podziale na dwie kategorie budżetowe. Tutaj należy się uznanie, ponieważ nadal zachowano dwie kategorie: koszty realizacji działań (dawniej koszty merytoryczne) oraz koszty administracyjne (dawniej koszty obsługi zadania publicznego). Nie ma niestety przypisanych do poszczególnych kosztów części przychodowej z podziałem na dotację oraz wkład do projektu – co dla samego planowania budżetu należy uznać za duży błąd. Obecnie wkład własny do projektu poza dotacją może mieć charakter finansowy, osobowy (wolontariusz/społecznie zaangażowani członkowie) oraz wkład rzeczowy. Dzięki temu można łatwo zobaczyć, jakie zasoby uruchamia organizacja realizując zadanie publiczne i jaką mają one wartość.

W drugiej części proponowanego wzoru oferty (pkt. V.B) organizacja ma podać źródła finansowania realizacji. Tutaj zauważamy dwa problemy. Niesłychanie trudno jest planować przychody i podawać je w oderwaniu od kosztów. Kategorie podzielono na:

1. planowana dotacja;
2. wkład własny z podziałem na:
   a) finansowy (lp. 3.1) – wkład finansowy, zgodnie z obecnym rozporządzeniem może składać się ze środków własnych organizacji, świadczeń pieniężnych od odbiorców, innych źródeł publicznych (przyznanych lub planowanych) oraz pozostałych. Obecnie zaproponowany w podział wyklucza możliwości montażu finansowego, który często oddaje charakter komplementarności polityk publicznych różnych szczebli administracji publicznej i ich programów oraz pozostałych źródeł (nie sposób więc mówić o komplementarności działań danego projektu w stosunku do innych działań realizowanych przez organizację w danym obszarze bez możliwości montażu finansowego);
   b) rzeczowy (lp. 3.2) – przy czym nie wskazano w tabeli wkładu osobowego (podczas gdy jest o nim mowa w planowanym wzorze umowy dotyczącej realizacji zadania publicznego i wzorze sprawozdania z realizacji zadania!). Wkład osobowy jest najczęściej wykorzystywany przez organizacje przy realizacji zadań publicznych. Jednym z dorobków programów rządowych, w tym m.in. FIO oraz ASOS, jest stosowanie od lat taryfikatora wartości pracy wolontariuszy (30 zł/100 zł za godzinę w FIO, 25zł/75 zł za godzinę w ASOS). Dla wielu samorządów lokalnych była to ważna wskazówka i rekomendacja, aby podobne wartości wskazywać w swoich konkursach. Wartość pracy społecznej/wolontariackiej jest bardzo ważnym wskaźnikiem wartości zadań publicznych.
3. Świadczenia pieniężne od odbiorców zadania (lp. 4) – wskazywane jako odrębne od wkładu własnego źródło finansowania kosztów, podczas gdy ewidentnie jest to wkład finansowy do projektu, jeśli organizacja ma działalność odpłatną i prawo do tego, aby odbiorcy partycypowali w koszcie zadania, który dzięki dotacji jest mniejszy. W związku z tym świadczenia od odbiorców zadania powinny być wskazane w tabeli V.B jako lp. 3.3.

W ostatniej części V.C (Podział kosztów realizacji zadania pomiędzy oferentów) organizacja jest pytana o podział kosztów realizacji zadania pomiędzy oferentów. Dotyczy to co prawda projektów składanych w partnerstwie jako oferta wspólna, niemniej ten punkt jest niezrozumiały. Można, tak jak do tej pory, na poziomie budżetu przy danym koszcie wskazać którego partnera on dotyczy oraz równolegle pokazać ten koszt w odniesieniu do danego rodzaju przychodu, z którego ma być finansowany. W obecnym zapisie nie wiadomo, czy wskazywany podział kosztów realizacji zadania pomiędzy oferentów dotyczy źródeł ich finansowania (czyli przychodów), czy może kosztów poszczególnych partnerów?

W paragrafie 2 wzoru umowy niepotrzebnie wskazywane są jako oddzielne punkty terminy poniesienia wydatków dla środków pochodzących z dotacji i innych środków finansowych. Terminy te powinny odnosić się do zapisów dotyczących terminu realizacji zadania publicznego (oznacza to nic innego jak to, że wydatki dotyczące realizacji zadania ponoszone są w okresie jego realizacji).

W paragrafie 3 punkt 5 wymagane jest wskazanie wysokości wkładu osobowego wnoszonego do realizacji projektu, podczas gdy nie ma o nim mowy w przedstawionym do konsultacji wzorze oferty.

W paragrafie 3 dotyczącym obowiązków sprawozdawczych odniesiono się po raz kolejny do założonych w ofercie celów projektu – jak widać realizacja założonych celów jest istotna przy sprawozdawaniu się z realizacji zadania. Należałoby w samej ofercie wyodrębnić, tak jak dotychczas, punkt dotyczący określenia celu/celów zadania publicznego (projektu).

W przedstawionym do konsultacji wzorze umowy nie dokonano aktualizacji planowanych załączników do umowy (na przykład nie zmieniono zapisu dotyczącego zaktualizowanego harmonogramu, podczas gdy w obecnej propozycji zakresu oferty harmonogram został połączony z opisem działań jako jedna zbiorcza tabela – w tym kontekście może warto pomyśleć, aby do umowy dołączyć po prostu zaktualizowaną ofertę uwzględniającą odpowiednio zmiany w harmonogramie czy kalkulacji kosztów bądź nawet rezultatów, w sytuacji gdy część kosztów zadania uznano w trakcie oferty za niezasadną/zawyżoną itd.).

Proponujemy we wzorze sprawozdania z realizacji zadania publicznego zachować logikę projektową i w części I (Sprawozdanie merytoryczne) najpierw wskazywać szczegółowy opis wykonania poszczególnych działań, a jako kolejny punkt opis osiągniętych rezultatów.

Ponadto opis osiągniętych rezultatów wraz z liczbowym określeniem skali działań powinien wprost nawiązywać do zapisów oferty – pkt. III.5 wraz z tabelą dotyczącą dodatkowych informacji na temat rezultatów. W ofercie realizacji zadania organizacja nie jest pytana wprost o rezultaty, ale o efekty, które mają być wskazane jako produkty projektu.

W zaproponowanym wzorze sprawozdania, w jego części merytorycznej, postanowiono jednak, aby oferent wskazał, w jakim stopniu realizacja zadania przyczyniła się do osiągnięcia jego celu – tym samym jest to przyczynek do tego, aby zachować w ofercie wymóg wskazywania celu projektu (po raz kolejny przypominamy: bez celu projektu nie można określić jego rezultatów!).

Cześć finansowa sprawozdania składa się z dwóch części:

Niestety tabela, którą zaproponowano, odnosi się do kosztów z części I.A oferty, a wydatki pokazuje się w ujęciu zbiorczym jako faktycznie poniesione. Poniesiony wydatek musi być udokumentowany dowodem księgowym, a więc powinien zawierać: określenie rodzaju dowodu i jego numeru identyfikacyjnego, określenie stron (nazwy, adresy) dokonujących operacji gospodarczej, opis operacji oraz jej wartość, jeżeli to możliwe, określoną także w jednostkach naturalnych, datę dokonania operacji, a gdy dowód został sporządzony pod inną datą – także datę sporządzenia dowodu, podpis wystawcy dowodu oraz osoby, której wydano lub od której przyjęto składniki aktywów, stwierdzenie sprawdzenia pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym i zakwalifikowania dowodu do ujęcia w księgach rachunkowych przez wskazanie miesiąca oraz sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych (dekretacja), podpis osoby odpowiedzialnej za te wskazania, a także zatwierdzenie do wypłaty. Wszystko to musi być wskazane w sposób przejrzysty, jednoznaczny oraz dostatecznie szczegółowy, aby było wiadomo, czego dotyczył dany wydatek. Musi on spełniać wymagania instytucji finansującej, czyli zawierać co najmniej numer umowy, nazwę projektu, numer linii budżetowej, a właściwy opis dokumentacji, z modelową procedurą trójstopniową, zapewnia jednocześnie dyscyplinę wydatków. Wszystko to wyraźnie określa Ustawa o rachunkowości.

W sytuacji gdy organizacje będą tylko zbiorczo i sumarycznie pokazywać wydatki, grozi to powrotem do kserowania dokumentów finansowych przez organizację (listy płac, umowy, FV itp.) i dołączania ich do sprawozdania lub kontrolami na miejscu, aby ową sumę wydatków uszczegółowić i zidentyfikować pozycje zgodnie z dokumentacją oraz ocenić, czy dotacja została wydana prawidłowo.

Zagrożeniem dla utrzymania płynności finansowej w projektach i ogromnym krokiem w tył jest warunkowanie wypłacania dotacji w transzach, gdy wypłacenie kolejnej transzy zależy od przyjęcia sprawozdania z wydatkowania I transzy.

Na potrzeby FIO, w 2015 roku wraz aktualizacja w 2016 oraz w 2017 roku, przygotowane zostało narzędzie (Planer) służące planowaniu budżetów do projektów według rozporządzenia oraz monitorowaniu ich wydatków w trakcie realizacji projektu. Jest tam także funkcja równoczesnego generowania sprawozdania z realizacji zadania w części finansowej. Narzędzie to rekomendowane zostało najpierw przez MRPiPS, a w zeszłym roku przez NIW. Warto więc mieć je na uwadze przygotowując sprawozdanie z realizacji zadania publicznego i skorzystać z jego funkcjonalności.

Ta część sprawozdania finansowego stanowi przekopiowaną wprost z obecnie obowiązującego wzoru oferty na realizację zadania publicznego (punkt 9), która służy właśnie do planowania przychodów w podziale na różne źródła i dlatego wskazana jest przy planowaniu, a nie sprawozdawaniu się.

Największym kłopotem dla organizacji będzie zapewne brak komplementarności w częściach finansowych pomiędzy wzorem oferty a sprawozdaniem z wykonania zadania publicznego. Spowoduje to ogromny chaos.

Zaproponowane wzory oferty i sprawozdania to pozorowane uproszczenie, które może generować duże problemy dla organizacji wynikające z ustawy o rachunkowości.

W Ocenie skutków regulacji (OSR) wspomniano, że „Projekt rozporządzenia wpłynie pozytywnie na rozwój trzeciego sektora w Polsce, w szczególności poprzez uproszczenie wzorów ofert, umów i sprawozdań oraz możliwości rezygnacji z wybranych elementów ww. wzorów”, a w zakresie sposobu i okresu ewaluacji efektów projektu oraz zaplanowanych do zastosowania mierników wskazano, że „Z uwagi na zakres oraz charakter regulacji nie przewiduje się ewaluacji efektów rozporządzenia”.

W tym kontekście należałoby rozważyć przeprowadzenie ewaluacji efektów rozporządzenia – czy wprowadzone rozwiązania zwłaszcza w zakresie wzoru oferty, wzoru sprawozdania z realizacji zadania publicznego rzeczywiście wpłynęły na uproszczenie tej dokumentacji oraz czy i na ile rozporządzenie wpłynęło pozytywnie na rozwój trzeciego sektora w Polsce.

MASZ ZDANIE? CZEKAMY NA WASZE GŁOSY (MAKS. 4500 ZNAKÓW) PLUS ZDJĘCIE NA ADRES: REDAKCJA@PORTAL.NGO.PL

Czym żyje III sektor w Polsce? Jakie problemy mają polskie NGO? Jakie wyzwania przed nim stoją. Przeczytaj debaty, komentarze i opinie. Wypowiedz się! Odwiedź serwis opinie.ngo.pl

Proponowane wzory to pozorowane uproszczenie, które może generować problemy dla organizacji wynikające z ustawy o rachunkowości.