Publicystyka - ngo.pl

Krzysztof Balon, Wspólnota Robocza Związków Organizacji Socjalnych WRZOS, współprzewodniczący Rady Działalności Pożytku Publicznego przy Ministrze Pracy i Polityki Społecznej: – Nasza uchwała nie ogranicza się do kwestii dostępności i przystępności usług społecznych, ponieważ odnosi się głównie do roli sektora obywatelskiego w ich świadczeniu. Ale rzeczywiście jedna z uwag dotyczyła na przykład kryterium dochodowego związanego z prawem do pobierania zasiłku okresowego z pomocy społecznej. Chodzi o to, że z usług społecznych czy też socjalnych powinni móc korzystać wszyscy potrzebujący, bez względu na to, czy pobierają zasiłek. Mamy w Polsce taką sytuację, że szczególnie problemy społeczne czy socjalne, z którymi ludzie się stykają, są w opinii i w świadomości społecznej w wielu przypadkach automatycznie łączone z ubóstwem, z deprywacją materialną. Oczywiście, że jeśli ktoś jest w niedobrym położeniu życiowym, np. jest osobą uzależnioną, a zarazem jest osobą zamożną, to społeczeństwo nie powinno łożyć na rozwiązanie jego kłopotów. Problemem jest jednak zawsze wyznaczenie tej granicy: kto jest, a kto nie jest w tym sensie zamożny. W tym kontekście ustanawianie kryterium dochodowego związanego z tzw. zasiłkiem okresowym z pomocy społecznej jako warunku koniecznego do świadczenia usług socjalnych jest mało sensowne.

K.B.: – Nasze spotkanie z udziałem członków RDPP i Rady Pomocy Społecznej, a także kierownictw Departamentów Pożytku Publicznego oraz Pomocy i Integracji Społecznej Ministerstwa miało charakter roboczy i służyło przygotowaniu wspólnego posiedzenia obu Rad w tej sprawie, które powinno odbyć się w październiku. Jednak już teraz zgodziliśmy się co do tego, że organizacje trzeciego sektora, czyli niekomercyjne, powinny mieć pierwszeństwo przed organizacjami komercyjnymi w świadczeniu usług społecznych. Czynnikiem decydującym przy zlecaniu usług społecznych nie powinna być bowiem cena, na ten temat mamy konsensus.

K.B.: – Tak. W tym kontekście należy zauważyć, że generalnie rzecz biorąc, istnieją trzy modele wykonywania usług socjalnych. Pierwszy polega na tym, że usługi te realizują bezpośrednio agencje publiczne. Ma on oczywiście, jak każdy, wady i zalety, ale podstawową wadą jest to, że w systemie publicznym pieniądze są planowane na dany rok budżetowy. Jeśli zostaną wykorzystane, to dobrze, jeśli nie - wracają do budżetu. Na pewno nie da się wygenerować żadnej nadwyżki, żadnego zysku, który można by przeznaczyć na dalszy rozwój usług.

W drugim modelu, w którym usługi świadczą podmioty komercyjne, mamy z kolei taką sytuację, że jeżeli ktoś zleci firmie, na przykład w trybie zamówień publicznych, wykonanie usługi, to wygenerowany zysk może być przeznaczony przez nią na dowolny, legalny cel i nie musi być w całości reinwestowany w obszarze socjalnym.

Gdy natomiast zlecamy wykonanie usługi społecznej organizacji typu non profit, w szczególności organizacji pożytku publicznego albo tak zwanemu podmiotowi zrównanemu, to wtedy ewentualnie wypracowana nadwyżka finansowa, zgodnie z zasadami pożytku publicznego, musi pozostać w tym samym miejscu, musi być przeznaczona na takie same działania. W ten sposób możemy doprowadzić do stałego wzrostu zasobów przeznaczonych na usługi społeczne, przyczyniając się do kapitalizacji systemu świadczenia usług społecznych. Jest to jednak możliwe tylko wtedy, kiedy usługi będą wykonywać organizacje trzeciosektorowe. O ile przedstawioną tu argumentację podzielili wszyscy uczestnicy naszego spotkania, o tyle pozostał problem operacjonalizacji prawnej, ponieważ obowiązująca zasada ochrony uczciwej konkurencji może utrudniać wprowadzenie pierwszeństwa dla sektora non-profit.

K.B.: – Radzą sobie. Jest oczywiście wieloletni już spór o to, na ile usługi socjalne w Unii Europejskiej podlegają regułom ochrony uczciwej konkurencji, a na ile nie i co oznacza to w praktyce ich świadczenia. Jednak zarówno prawodawstwo, jak i orzecznictwo Unii Europejskiej dopuszczają specjalne regulacje dotyczące tych usług na poziomie państw członkowskich.

Przy czym, warto zauważyć, że zgodnie z artykułem 25. ustawy o pomocy społecznej, zlecanie usług ma się odbywać w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie. A ta ostatnia przewiduje wyłącznie zlecanie zadań organizacjom pozarządowym lub podmiotom zrównanym. I to nie jest kwestionowane.

Jednakże wiele Ośrodków Pomocy Społecznej i innych agencji publicznych obchodzi ten przepis, zlecając usługi w trybie zamówień publicznych. Jakkolwiek ta pierwsza regulacja, dotycząca zlecania usług w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego, jako tak zwana lex specialis powinna mieć pierwszeństwa co do zasady, Regionalne Izby Obrachunkowe od lat akceptują zlecanie w trybie zamówień publicznych, przez co wytworzył się pewien zwyczaj prawny.

K.B.: – Trzeba pamiętać, że to są w dalszym ciągu założenia do ustawy, które podlegają modyfikacjom. Jednak rzeczywiście, w pierwotnej wersji był bardzo wyraźny kierunek, aby usługi społeczne komercjalizować. Intencją były oszczędności, zmniejszenie wydatków. Założenie było takie, że jeżeli się zleci usługi na zewnątrz, to one będą tańsze.

Nawiasem mówiąc, z punktu widzenia polityki społecznej jest to założenie jedynie wtedy akceptowalne, jeśli będą określone minimalne standardy świadczenia tych usług. Jeśli nikomu nie będzie wolno oszczędzać w sposób nieuprawniony, to znaczy kosztem klienta.

W kolejnych wersjach tego dokumentu to stanowisko uległo osłabieniu pod wpływem naszych dyskusji. I ono ewoluuje. Nie wiem, na ile Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej jest w stanie te założenia zmienić w tym kierunku, o którym mówimy. Ale nawet jeśli one formalnie nie będą zmienione, to mam nadzieję, i tak wynika z naszych dyskusji, że Ministerstwo poprze w toku prac legislacyjnych pierwszeństwo sektora pozarządowego przed komercyjnym.

K.B.: – Nie, jeszcze nie. Diabeł tkwi w szczegółach. Aby ten mechanizm mógł dobrze funkcjonować, to najpierw potrzebna jest standaryzacja konkretnej usługi. Tu już jest problem, ponieważ standaryzować usługi socjalne jest trudno. Między innymi ze względu na interakcję klienta z wykonującym usługę, ale to jest tylko jeden powód. Inne to: wielość i różnorodność klientów, unikalność sytuacji życiowych itd.

Drugi etap to przedstawienie przez podmiot niekomercyjny oferty na wykonanie takiej usługi, jeśli to możliwe, z pominięciem trybu konkursowego. Tryb konkursowy tu jest bardzo nieprzydatny, ponieważ liczba potencjalnych wykonawców jest zwykle w danej dziedzinie niewielka. Można ten „rynek” uporządkować w inny sposób, na przykład poprzez negocjacje.

Kolejny etap to skwantyfikowanie usługi, to znaczy podzielenie jej na jednostki rozliczeniowe i przedstawienie takiej kalkulacji przez podmiot niekomercyjny. To jest bardzo ważne, ponieważ to by właśnie odróżniało ten system od świadczenia usług przez organizacje komercyjne, które nie muszą przedkładać żadnej kalkulacji. Natomiast podmiot non profit przedkładałby kalkulację wykonania usługi, przy czym mogłyby się w niej mieścić wszystkie konieczne koszty pośrednie, np. szkoleń personelu, superwizji, amortyzacji środków trwałych itd.

Na zakończenie procesu negocjacyjnego podpisuje się umowę o świadczenie usługi. I od tego momentu to od podmiotu non profit zależy, czy uda mu się wygospodarować nadwyżkę czy nie. Oczywiście przy zachowaniu standardów. Rozliczeniu podlegałoby wykonanie określonej liczby tzw. osobodni, czy godzin.

K.B.: – Co więcej, trudny do opisania przepisami prawnymi. Trzeba próbować, ale zawsze zostaną jakieś pola niezapisane. I dlatego potrzebny jest wysoki stopień kultury organizacyjnej, negocjacyjnej i komunikacyjnej. Potrzebny jest też wysoki stopień zaufania między tym, kto zleca, a tym, kto usługi wykonuje. Tego zaufania nie da się zorganizować przy pomocy przepisów prawa.

Są też inne problemy. Wśród pracowników samorządowych działających w zakresie usług społecznych panują obawy przed przekazaniem tych usług organizacjom pozarządowym czy podmiotom zrównanym: obawiają się oni o bezpieczne miejsca pracy, które mieli dotąd. I dlatego też przy przekazywaniu takich usług, trzeba także niejako przekazywać prawa pracownicze. Konsekwencją czego musiałoby być zapewnienie co najmniej takich samych środków finansowych jak dotychczas i nieliczenie na oszczędności związane z przekazaniem tych usług.

I to jest kolejna bariera, ponieważ samorząd terytorialny w wielu wypadkach chciałby, aby zmiana w istniejących procedurach łączyła się z oszczędnością.

Jest nam zatem potrzebna bardzo intensywna praca lobbingowa i to nie na poziomie ogólnopolskim, lecz na poziomie poszczególnych samorządów terytorialnych.

K.B.: – Dlatego właśnie tryb konkursowy nie jest tutaj optymalny. W wielu krajach Europy Zachodniej z potencjalnymi świadczeniodawcami, usługodawcami po prostu negocjuje się w trybie pozakonkursowym. Zainteresowani potencjalni świadczeniodawcy i strona publiczna wypracowują wspólnie rozwiązanie, w ramach którego na przykład tyle i tyle miejsc w placówkach pomocy dla młodzieży czy dla osób z niepełnosprawnością otrzymuje jedna organizacja, a tyle i tyle godzin poradnictwa inna organizacja itd.

Tryb konkursowy jest natomiast wygodny dla administracji w tym sensie, że łagodzi odpowiedzialność za wybór niewłaściwego oferenta usług. Gdyby doszło do nieprawidłowości, to zawsze można powiedzieć: „przecież to był konkurs i usługodawca został wybrany według jasnych, klarownych zasad”. Tym niemniej jednak lepsze są rozwiązania niekonkursowe.

K.B.: – Tak. Nie tylko w Niemczech, lecz również w wielu innych państwach europejskich. W Niemczech sytuacja jest pod tym względem o tyle lepsza, że ze względu na wysoki stopień zorganizowania, właściwie do każdej sprawy jest jakaś federacja. Strona publiczna ma z kim negocjować i jest pewna, że ten podmiot o charakterze federacyjnym zadba już o to, żeby interesy wszystkich członków były odpowiednio reprezentowane.

K.B.: – Trzeci sektor, jak wszyscy wiemy, jest bardzo zróżnicowany, również i w tej sprawie. Wejście w tego rodzaju negocjacje wymaga zwykle wiedzy specjalistycznej: i to zarówno po stronie administracji, jak i po stronie organizacji. Aby taką wiedzą dysponować, trzeba mieć specjalistów, trzeba ich zatrudnić i przeważnie za to zapłacić. Oczywiście jest też możliwa praca wolontarystyczna takich osób. Jednak w większości przypadków, w innych krajach europejskich, widzimy, że organizacje, albo częściej ich federacje, zatrudniają wysokiej klasy ekspertów z różnych dziedzin. Całe zespoły eksperckie pracują ze stroną publiczną nad tym, żeby np. wypracować standardy: samej usługi, jak i jej przekazywania.

Nawet okiem nieuzbrojonym widać, że trzeci sektor w Polsce takich zdolności w zdecydowanej większości przypadków w tej chwili – jeszcze – nie ma. Istnieją wprawdzie federacje, które zrzeszają organizacje świadczące usługi społeczne. Na przykład WRZOS, ale też różne federacje regionalne, które są federacjami członkowskimi WRZOS. W sumie zrzeszają one 650 organizacji. To, jak na Polskę, jest dużo. W skali europejskiej mało. W dodatku federacje nie dysponują dostateczną liczbą wykwalifikowanych specjalistów. Gdybyśmy założyli, że np. na 10 do 20 organizacji członkowskich powinien przeciętnie przypadać jeden specjalista zatrudniony w federacji, to musielibyśmy mieć w centrali WRZOS zatrudnionych kilkadziesiąt osób, a mamy pięć.

Posiadanie przez partnera obywatelskiego, czyli trzeci sektor, specjalistów leży w dobrze pojętym interesie strony publicznej. Specjaliści tacy mogą – ponad podziałami partyjnymi – współkształtować polityki publiczne na rzecz rozwiązywania konkretnych problemów społecznych. W ten sposób tworzą się niezależne od rządu, ściśle związane z praktyką centra kompetencji. Doskonałym partnerem w takich działaniach są zresztą szkoły wyższe.

K.B.: – Podstawą do udzielenia odpowiedzi na to pytanie powinna być interpretacja zasady subsydiarności, czyli pomocniczości dokonana przez Nell-Breuninga, wybitnego reprezentanta doktryny społecznej Kościoła katolickiego. Jeszcze w latach 50. XX wieku do klasycznej zasady subsydiarności dodał on element profilaktyki, wskazując, że jeżeli poziom niższy nie jest w stanie dobrze spełnić zadania, które powinno być mu przypisane, to poziom wyższy ma obowiązek profilaktycznie zadziałać na rzecz tego niższego poziomu, aby mu to umożliwić.

W przekładzie na język praktyki mogłoby to oznaczać trwałe i solidne finansowanie potencjału eksperckiego trzeciego sektora w zakresie świadczenia usług społecznych. Jest to możliwe również przy wykorzystaniu środków europejskich lub Funduszu Inicjatyw Obywatelskich. Eksperci zatrudniani przez federacje i inne organizacje o charakterze sieciowym, zajmujący się świadczeniem usług na rzecz różnych grup docelowych, na przykład osób starszych, niepełnosprawnych, uzależnionych, bezrobotnych, dzieci i młodzieży, działaliby nie tylko w dużych aglomeracjach, lecz również na terenach słabiej rozwiniętych pod względem gospodarczym i społecznym. To ważne, ponieważ do głównych problemów społecznych Polski należy niezrównoważony rozwój terytorialny.

K.B.: – Dyskusja ta dotyczy nie tylko usług świadczonych na podstawie ustawy o pomocy społecznej, jako że cała gama innych usług na rzecz np. osób niepełnosprawnych czy z uzależnieniami świadczona jest w oparciu o inne akty prawne. Temat świadczenia usług społecznych przez sektor pozarządowy jest zatem szeroki, dyskusja ta jest potrzebna i bardzo aktualna, i dlatego też WRZOS przekonany jest, że temat ten, jako jeden z wiodących, powinien znaleźć się w tej agendzie.

Świadczenie usług społecznych jest dla trzeciego sektora, a tym samym dla finansowej stabilizacji aktywności obywatelskiej, bardzo ważnym czynnikiem, ponieważ przy efektywnym zarządzaniu umożliwia gromadzenie w trzecim sektorze zasobów materialnych, które mają inne źródło niż np. jednorazowe dotacje projektowe.

Jak powszechnie wiadomo, wiele organizacji w Polsce korzysta ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Ale też bardzo dobrze wiadomo, że najpóźniej około roku 2022 będziemy mieli najprawdopodobniej do czynienia z radykalnym zmniejszeniem środków europejskich w stosunku do stanu obecnego. To źródło finansowania przestanie być powszechnie dostępne.

Jeżeli w ciągu tych kilku lat trzeci sektor w Polsce nie wykorzysta szansy rozwoju świadczenia usług społecznych i przez to swej kapitalizacji, to pozostanie ubogi. Mówię o kapitalizacji w pozytywnym tego słowa znaczeniu: chodzi mi o budowę substancji materialnej. Organizacje powinny kupować budynki i rozwijać bazę materialną służącą do wykonywania usług, czy w inny sposób dokonywać sensownych inwestycji w swoją własną substancję. Jak wiadomo, takie praktyki na razie nie są powszechne.

W porównaniu z olbrzymim dorobkiem w sferze ideowej, w sferze materialnej trzeci sektor pozostaje ubogi. Obroty niektórych organizacji są wprawdzie imponujące, ale tzw. kapitał własny rzadko daje się przyrównać do kapitału nawet małych przedsiębiorstw komercyjnych. Czeka nas zatem wyzwanie polegające na istotnej poprawie bazy materialnej przy jednoczesnym utrzymaniu wysokich standardów etycznych i zapewnieniu warunków dla rozwoju wolontariatu oraz innych form obywatelskiego zaangażowania.